Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de repetición – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja Demandado: Julio César Ardila Torres Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos durante la vigencia de la Ley 678 de 2001.

Se confirma la decisión de negar las pretensiones porque la demandante no demostró que el demandado hubiera obrado con culpa grave. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida el 21 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de repetición. La Sala es competente para proferir esta providencia de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

El recurso de apelación fue admitido el 1° de septiembre de 20221 y se corrió traslado para alegar de conclusión el 18 de octubre de 20222. La demandante presentó sus alegatos3 y el demandado guardó silencio. El Ministerio Público solicitó que se confirmara la decisión de negar las pretensiones, pues no estaba probado que el demandado hubiera obrado con dolo o culpa grave.

Aduce que este, en su calidad de alcalde del Municipio de Barrancabermeja, fue diligente a lo largo del trámite administrativo que culminó con la reestructuración de la administración municipal y la supresión del cargo que desempeñaba la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol. Lo anterior, dado que está demostrado que sus decisiones fueron asesoradas por un equipo técnico de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)4.

I.

ANTECEDENTES A. Posición de la demandante 1.- La demanda que dio origen al presente trámite fue interpuesta el 10 de febrero de 2012 por la Alcaldía de Barrancabermeja. Se dirigió contra Julio César Ardila Torres para obtener el reintegro de lo pagado por la entidad como consecuencia de la condena impuesta por la 1 Auto del 1° de septiembre de 2022 2 Fl. 395, C-1. 3 Índice 18 del expediente en Samai 4 Índice 19 del expediente en Samai Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 2 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de agosto de 2010 dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.- A partir de lo afirmado en el escrito de la demanda y en los documentos allegados por la parte demandada, se extrae lo siguiente: 2.1.- El 29 de octubre de 2000 el demandado Julio César Ardila Torres fue elegido como alcalde del Municipio de Barrancabermeja para el periodo comprendido entre 2001 y 2003. 2.2.- En ejercicio de una serie de facultades especiales concedidas por el Concejo Municipal de Barrancabermeja, el demandado Ardila Torres expidió el Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001, por medio del cual estableció una nueva estructura administrativa para el municipio.

En las consideraciones de dicho acto administrativo, se aseguró que actuó con base en las recomendaciones de un estudio técnico elaborado por la ESAP. 2.3.- Por medio del Decreto 004 del 14 de enero de 2002, el demandado Ardila Torres nombró al señor Abelardo Rueda Tobón como alcalde encargado; y este, en ejercicio de sus funciones, expidió los decretos 005 del 14 de enero de 2002 y 010 del 15 de enero de 2002, por medio de los cuales se adoptó una nueva planta de personal con base en la nueva organización municipal y se suprimieron, entre otros cargos, el que ejercía la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol5.

A esta funcionaria le fue comunicada la supresión de su cargo y su derecho a optar por la reincorporación o por la indemnización, por medio del oficio SG- 061 del 14 de enero de 2002. 2.4.- En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Fiallo Mármol demandó al Municipio de Barrancabermeja. Pidió que se anularan, entre otros actos administrativos, (i) el Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001, (ii) el Decreto 005 del 14 de enero de 2002, (iii) el Decreto 010 del 15 de enero de 2002 y (iv) el oficio SG-061 del 14 de enero de 2002.

En concordancia, solicitó su reintegro al cargo que venía ejerciendo –o, en su defecto, a uno de igual o superior categoría e ingresos– y el pago de todos los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir. 2.5.- En sentencia del 16 de junio de 2009 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto al Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001 y al oficio SG-061 del 14 de enero de 2002.

Por un lado, afirmó que no podía valorar la legalidad del Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001 porque la jurisdicción ya había declarado su nulidad; y, por otro lado, adujo que el oficio SG-061 del 14 de enero de 2002 no contenía la decisión de suprimir el cargo de la señora Fiallo Mármol, sino que era un simple <<acto de notificación>>.

Con respecto a los demás actos demandados, el tribunal decidió negar las pretensiones de la demanda. 2.6.- El fallo de primera instancia fue apelado, y en sentencia del 19 de agosto de 2010 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado: (i) confirmó la decisión de declararse inhibida para estudiar el Decreto 237 de 2001 y el oficio SG-061 del 14 de enero de 20026;

(ii) revocó la decisión de negar las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declaró la nulidad de los decretos 005 del 14 de enero de 2002 y 010 del 15 de enero de 5 A saber, el cargo de <<secretario, código 540, grado 6>>. 6 Esto, por las mismas razones expuestas por el Tribunal Administrativo de Santander. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 3 2002, en lo relacionado con la supresión del cargo de <<secretario, código 540, grado 6>>; y (iii) condenó al Municipio de Barrancabermeja a reintegrar a la señora Fiallo Mármol y a pagarle los salarios y las prestaciones que dejó de devengar desde que fue retirada del servicio.

Para sustentar su decisión, expuso lo siguiente: <<Los decretos 005 del 14 de enero y 010 del 15 de enero de 2002 fueron expedidos con arreglo a la estructura establecida por el Decreto 237 de 2001, el cual, en atención a las normas que rigen la materia, debía estar sustentado en un estudio técnico. En relación con el Decreto 237 de 2001, es preciso tener presente que fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Santander, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado en providencia del 17 de abril de 2008, con fundamento en las siguientes razones: “De acuerdo con las pruebas obrantes en el plenario, (…) para la fecha de expedición del decreto acusado, 27 de noviembre de 2001, no existía el estudio técnico exigido por la ley (…).

Esa sola circunstancia hace anulable el acto acusado, por desconocer uno de los presupuestos consagrados en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en tanto se configura una expedición irregular del decreto acusado y, además, una falsa motivación”. Establecido que el Decreto 237 de 2001 fue declarado nulo y que los decretos 005 del 14 de enero de 2002 y 010 del 15 de enero de 2002 fueron expedidos con base en el primero, se concluye que estos deben correr con la misma suerte (…). [N]o puede subsistir la planta de personal establecida con fundamento en una estructura que ha desaparecido>>. 2.7.- A través de la Resolución 1700 del 8 de julio de 2011, el alcalde del Municipio de Barrancabermeja ordenó el pago –por concepto de capital– de ciento veintiún millones seis mil cuatrocientos cincuenta y dos pesos ($121.006.452) a favor de la señora Fiallo Mármol.

Este monto fue cancelado el 13 de julio de 2011 mediante dos (2) transferencias bancarias. 3.- Según la demandante, el daño fue causado por la culpa grave del demandado, quien incurrió en una <<inexcusable omisión de las funciones [que tenía como] representante legal del Municipio de Barrancabermeja>>. Para sustentar la anterior imputación, alegó que el funcionario alteró la organización de la administración municipal –y, con ello, suprimió el cargo que la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol venía desempeñando– sin realizar estudios técnicos que demostraran la necesidad de implementar cambios (esto, en desconocimiento del artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y de los artículos 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998).

Adujo que, con su conducta negligente, el demandado provocó la declaratoria de nulidad de los actos por medio de los cuales se suprimió el cargo de la señora Fiallo Mármol; y que esta nulidad trajo consigo la condena cuya restitución se pretende. B. Posición del demandado 4.- El apoderado judicial del demandado se opuso a todas las pretensiones de la demanda.

Como argumento de defensa, planteó que su representado no actuó con dolo ni con culpa grave, sino que –por el contrario– <<obró de buena fe, con eficiencia, eficacia y diligencia>>. En particular, alegó que, al contrario de lo dicho en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la entidad territorial resultó condenada, el demandado sí realizó estudios técnicos antes de reestructurar la organización del Municipio de Barrancabermeja y alterar su planta de personal.

Para acreditar esto, aportó los siguientes medios de prueba: 4.1.- El convenio interadministrativo 0342-01 del 8 de julio de 2001, celebrado entre la Alcaldía de Barrancabermeja y la ESAP con el fin de <<elaborar un estudio técnico para la Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 4 reestructuración administrativa y modificación de la planta de personal de la administración central de la alcaldía de Barrancabermeja, fundamentada en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución>>. 4.2.- El documento CAS-055-01 del 26 de noviembre de 2001, por medio del cual la señora Elsa Peñaloza Bueno –coordinadora del convenio interadministrativo 0342-01 del 8 de julio de 2001 por parte de la ESAP– hace entrega al demandado Julio César Ardila Torres de <<los proyectos de actos administrativos mediante los cuales se propone la estructura administrativa del Municipio de Barrancabermeja>>.

En dicho documento se consignó que tales actos administrativos fueron proyectados por la ESAP <<teniendo en cuenta el estudio técnico que se encuentra en su etapa final (…)>> 4.3.- El proyecto del decreto <<por medio del cual se establece la estructura administrativa del Municipio de Barrancabermeja y se dictan otras disposiciones>>, presentado por la ESAP al demandado Ardila Torres con el fin de que este lo suscribiera. 4.4.- El acta 001 del 27 de noviembre de 2001, que contiene los pormenores de una reunión entre el equipo técnico conformado por la ESAP y la Alcaldía de Barrancabermeja.

En el acta consta que, en esa reunión, el equipo técnico le presentó al equipo ejecutor –de manera oficial, clara y precisa– la estructura municipal que recomendaba imponer. 4.5.- El testimonio rendido por la señora Elsa Peñaloza Bueno, coordinadora del convenio interadministrativo 0342-01 del 8 de julio de 2001 por parte de la ESAP.

C. Sentencia recurrida 5.- En sentencia proferida el 21 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda debido a que no encontró demostrado el elemento subjetivo de la repetición. Su argumentación fue la siguiente: 5.1.- El artículo 5 de la Ley 678 de 2001 establece que se presume el dolo del agente estatal demandado cuando se evidencia que este expidió un acto administrativo con <<falsa motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada>>; presunción que, en este caso, se encuentra configurada.

Lo anterior, ya que los actos por medio de los cuales el demandado reestructuró la organización del Municipio de Barrancabermeja y modificó su planta de personal fueron declarados nulos por falsa motivación mediante las sentencias dictadas el 17 de abril de 2008 y el 19 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado (esto, porque <<para la fecha de expedición del decreto [237 de 2001], no existía el estudio técnico exigido por la Ley 443 de 1998>>). 5.2.- No obstante, dicha presunción de dolo se encuentra desvirtuada con base en las pruebas aportadas por el agente estatal demandado, como quiera que estas demuestran que, antes de expedir los actos administrativos de reestructuración, sí se realizaron estudios técnicos que demostraban la necesidad de modernizar la organización municipal.

D. Recurso de apelación 6.- La demandante apela la sentencia de primera instancia bajo los siguientes argumentos: Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 5 6.1.- Todos los elementos de la repetición están configurados, pues está demostrado que el demandado Julio César Ardila Torres se desempeñaba como alcalde del Municipio de Barrancabermeja y que, con su conducta <<dolosa o gravemente culposa>>, generó una condena contra la entidad territorial que representaba; condena que fue totalmente pagada. 6.2.- En este caso sí se configuran las presunciones de dolo y de culpa grave contenidas en el numeral 1° de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001: <<obrar con desviación de poder>> y en <<violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho>>.

Lo anterior, ya que en la sentencia condenatoria del 19 de agosto de 2010 se estableció que, en contravía del artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y de los artículos 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998, el agente estatal demandado alteró la organización municipal sin contar con estudios técnicos que demostraran la necesidad de implementar cambios estructurales.

II. CONSIDERACIONES E. Asuntos procesales, régimen legal y decisiones a adoptar 7.- La Sala se pronunciará de fondo porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar y la demanda fue presentada oportunamente, como se explica a continuación: 7.1.- Conforme al artículo 11 de la Ley 678 de 20017 y su condicionamiento por parte de la Corte Constitucional8, la demanda de repetición debe presentarse en el término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a la fecha en que se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de dieciocho (18) meses previsto en el artículo 177 del CCA. 7.2.- En este caso, el pago se realizó antes del vencimiento del plazo anterior9, por lo que para determinar el término de caducidad debe tenerse en cuenta la fecha del pago.

Como este fue realizado el 13 de julio de 2011, la demanda presentada el 10 de febrero de 2012 se radicó oportunamente. 8.- A este trámite le son aplicables las disposiciones sustanciales de la Ley 678 de 2001 porque los hechos imputados al agente estatal demandado ocurrieron el 14 y 15 de enero de 2002 –fechas en las que se expidieron los actos administrativos que fueron declarados nulos–, esto es, después de su entrada en vigencia. Estas normas son aplicables en su redacción original, antes de las modificaciones introducidas por la Ley 2195 de 2022, debido a que esta no estaba vigente al momento de los hechos. 9.- Si bien el Tribunal Administrativo de Santander examinó el elemento subjetivo a la luz de la presunción contenida en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 678 de 200110, lo cierto es que en la demanda no se invocó dicha presunción. En esta, únicamente (i) se alegó la culpa grave del demandado, (ii) se transcribieron los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 y (iii) se manifestó que <<el Comité de Conciliación del Municipio de Barrancabermeja (…) 7 La Ley 678 de 2001 aplica a este trámite en los aspectos procesales porque la demanda fue presentada luego de su entrada en vigencia. Esta norma es aplicable en su redacción original, previa a la modificación introducida por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022, porque esta solo aplica para las condenas ejecutoriadas luego de su entrada en vigencia. 8 Sentencias C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y C-394 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 9 La sentencia de segunda instancia quedó ejecutoriada el 12 de noviembre de 2010 (fl. 64, reverso, C-1) y el pago se realizó el 13 de julio de 2011; por consiguiente, este se realizó dentro del término de dieciocho (18) meses. 10 <<Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración>>.

Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 6 decidió dar inicio a la acción de repetición, toda vez que se configuró el dolo [conforme] al artículo 5 de la Ley 678 de 2001>>. En ningún punto se mencionó –de forma específica– cuál de las presunciones pudo haberse configurado; por consiguiente, la Sala no puede estudiar las pretensiones de la demanda sobre la base de una presunción11, sino que debe evaluar si el Municipio de Barrancabermeja demostró que, con su culpa grave, el agente estatal demandado le ocasionó una condena al Estado. 10.- Además, cabe añadir que las presunciones invocadas en el escrito de apelación no pueden ser tenidas en cuenta a la hora de fallar, pues –de conformidad con lo establecido por esta Corporación– estas deben ser planteadas en la demanda.

Lo anterior, en la medida en que solo de esta forma es posible garantizar el derecho de defensa del demandado. 11.- En esta providencia, la Sala: 11.1.- Tendrá por demostrados los elementos objetivos de la acción de repetición, los cuales se acreditaron con prueba documental12 y no fueron controvertidos por el demandado. 11.2.- Confirmará la sentencia de primera instancia, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de repetición, pues considera que la entidad demandante no demostró que el agente estatal demandado hubiese obrado con culpa grave.

F. La entidad demandante no demostró que el demandado obrara con culpa grave 12.- A la entidad demandante le incumbía acreditar que el demandado obró con culpa grave al expedir el Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001, <<por medio del cual se establece la estructura administrativa del Municipio de Barrancabermeja y se dictan otras disposiciones>>, sin antes realizar estudios técnicos que evidenciaran la necesidad de modificar la organización municipal.

Con este fin, aportó: (i) las sentencias dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol adelantó contra el Municipio de Barrancabermeja13; (ii) las copias de los actos administrativos cuya nulidad se pretendió en dicho proceso14; y (iii) el acta de la sesión del 28 de septiembre de 2011 del Comité de Conciliación de la Alcaldía de Barrancabermeja, en la cual se decidió repetir contra el demandado Julio César Ardila Torres. 13.- Al analizar tales medios de prueba, la Sala no encuentra que el demandado Julio César Ardila Torres haya sido negligente o haya obrado con culpa grave.

Lo anterior, ya que: 11 Tal como anotó la Corte Constitucional en la sentencia SU-259 de 2021, repitiendo aquello que ha dicho –en varias ocasiones –la Sección Tercera del Consejo de Estado: <<quien pretenda beneficiarse con ellas [las presunciones de dolo y culpa grave contenidas en la Ley 678 de 2001] debe invocarlas en la demanda de repetición y demostrar el hecho en que se fundan>> (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). 12 La condena se probó con la sentencia dictada el 19 de agosto de 2010 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol contra el Municipio de Barrancabermeja (fl. 42-62, C-1).

El pago se demostró con una certificación expedida por el tesorero general del Municipio de Barrancabermeja (fl. 208, C-1), así como con los comprobantes de egreso correspondientes (fl. 70 y 72, C-1). La calidad de agente estatal del demandado se acreditó con su acta de posesión en el cargo de alcalde de Barrancabermeja (fl. 81, C-1) y su protocolización en notaría (fl. 86, reverso, C-1). 13 Fl. 17-62, C-1. 14 Estos son: (i) el oficio SG-061 del 14 de enero de 2002 (fl. 65, C-1), (ii) el Decreto 005 del 14 de enero de 2002 (fl. 73- 78, C-1), (iii) el Decreto 010 del 15 de enero de 2002 (fl. 79-80, C-1) y (iv) Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001 (fl. 88-121, C-1).

Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 7 13.1.- Las consideraciones de las sentencias proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no son oponibles al agente estatal demandado porque este no hizo parte de dicho proceso, y las pruebas practicadas en esa actuación no fueron trasladadas en su totalidad al presente trámite.

Por consiguiente, dichas sentencias no pueden ser tenidas como pruebas del elemento subjetivo de la repetición. 13.2.- Los actos administrativos cuya nulidad fue demandada por la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol solo acreditan que (i) el 27 de noviembre de 2001 se reestructuró la organización central del Municipio de Barrancabermeja;

(ii) el 14 y 15 de enero de 2002 se realizaron cambios en la planta de personal de dicha entidad territorial, suprimiendo el cargo de <<secretario, código 540, grado 6>>; (iii) se le comunicó a la señora Ruth Aurora Fiallo Mármol que su cargo había sido suprimido, por lo que tenía derecho a recibir una indemnización de retiro o a ser reubicada en otro cargo semejante.

Estos actos, de ninguna manera, demuestran que la reestructuración se realizó sin la existencia de estudios técnicos previos por la negligencia del agente estatal demandado. 13.3.- El acta del comité de conciliación de la entidad demandante solo acredita la decisión de iniciar un proceso de repetición contra el demandado Julio César Ardila Torres.

Sus reparos no permiten demostrar que su comportamiento fue doloso o gravemente culposo. 14.- Adicionalmente, al analizar los medios de prueba allegados al presente trámite por el apoderado del agente estatal demandado, es posible concluir que –al contrario de lo alegado por la entidad demandante– sí se realizó un estudio técnico antes de la expedición del Decreto 237 de 2001, por medio del cual se impuso una nueva estructura administrativa para el Municipio de Barrancabermeja.

En efecto, la Sala encuentra lo siguiente: 14.1.- El 8 de junio de 2001 –esto es, cinco (5) meses antes de la expedición del Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001– el demandado Julio César Ardila Torres celebró un contrato interadministrativo con la ESAP. Esto, con el fin de que se elaborara <<un estudio técnico para la reestructuración administrativa y modificación de la planta de personal de la administración central de la Alcaldía de Barrancabermeja fundamentada en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución>>15. 14.2.- En cumplimiento del citado convenio interadministrativo, el 26 de noviembre de 2001 –esto es, un (1) día antes de la expedición del Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001–, la señora Elsa Peñaloza Bueno, en su calidad de coordinadora de asesorías de la ESAP, remitió al demandado el proyecto de acto administrativo por medio del cual se alteraría la estructura de la organización municipal.

Al respecto, cabe mencionar que: (i) en el documento donde consta la entrega de dicho proyecto, reza que la nueva estructura <<se proyect[ó] teniendo en cuenta el estudio técnico que se encuentra en su etapa final>>16; y (ii) en el proyecto se estableció que el estudio técnico elaborado por la ESAP <<aconseja la supresión, fusión y traslado de funciones de algunas entidades y dependencias con el fin de garantizar la eficiencia y racionalidad de la gestión pública, evitar la duplicidad de actividades y asegurar la unidad en la concepción y el ejercicio de la función>>17. 15 Fl. 261-263, C-1. 16 Fl. 264, C-1. 17 Fl. 265-266, C-1.

Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 8 14.3.- Una vez entregado el proyecto de decreto, el 27 de noviembre de 2001 el equipo técnico de la ESAP se reunió con el despacho del alcalde para hacerle <<una presentación clara y precisa de la nueva estructura que se recomienda al ejecutivo municipal, la cual es el resultado de un diagnóstico (…)>>18.

Es decir que, antes de la expedición del Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001, la ESAP le enseñó al demandado Julio César Ardila Torres sus recomendaciones respecto a cómo se debía modificar la estructura interna de la Alcaldía de Barrancabermeja; por lo tanto, queda desvirtuado que dicho decreto fue suscrito sin la realización previa de un estudio técnico que demostrara su necesidad. 14.4.- Lo anterior se confirma con el testimonio rendido por la señora Elsa Peñaloza Bueno dentro del presente proceso, quien fue enfática en afirmar que la reestructuración del Municipio de Barrancabermeja estuvo soportada en un estudio técnico elaborado por la ESAP.

Incluso, la testigo sugirió que la ESAP debió ser convocada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del cual se declaró la nulidad del Decreto 237 del 27 de noviembre de 2001, pues se habría podido probar que dicho decreto sí contó con un estudio técnico. A continuación, se transcriben algunos apartes del testimonio: <<Yo trabajaba en la Escuela Superior de Administración Pública cuando el alcalde Julio César Ardila Torres firmó un convenio (…) para hacer un estudio técnico en aras de modificar la planta de personal y hacer una reforma a la estructura administrativa de la entidad.

(…) Yo fui parte de un equipo de profesionales que conformó la institución para desarrollar ese estudio y, de hecho, coordinaba la actividad. En desarrollo de ese convenio, la ESAP desplazó su equipo a la ciudad de Barrancabermeja y allá trabajamos durante largo rato. (…) La escuela organizó un equipo especializado (…) y considero que se hizo un estudio totalmente técnico (…). [Yo sí] me enteré del proceso que cursaba de nulidad contra los actos administrativos que se profirieron con ocasión de esa reestructuración. El municipio nunca llamó a la escuela.

(…). Ella debió convocarse, pues fue la que llevó a cabo los estudios que dieron origen a los actos administrativos demandados. El municipio incurrió en irresponsabilidad en la defensa. (…) PREGUNTADO. (…) Informe si el [convenio interadministrativo] se cumplió en su totalidad. CONTESTÓ. Sí se cumplió en su totalidad, los estudios [realizados] fueron eminentemente técnicos.

(…) PREGUNTADO. En qué se sustentó la ESAP para proyectar el decreto de reestructuración (…). CONTESTÓ. En los seis meses en el municipio. El estudio se llevó a cabo entrevistando a las personas, evaluando la parte financiera del municipio. El diseño de la estructura no fue una improvisación, no fue un estudio a distancia. La idea era optimizar el recurso financiero y el recurso humano, ese era el propósito que se le planteó al municipio para el cumplimiento de sus funciones.

(…) PREGUNTADO. Sírvase decir al despacho cómo aplicó el estudio realizado el alcalde del municipio de Barrancabermeja. CONTESTÓ. El alcalde profirió el decreto estrictamente del estudio que se realizó por la ESAP, él no hizo modificaciones>>. G. Costas 15.- En la medida en que, en este caso, no se observa temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 18 Fl.

Fl. 302-303, C-1. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00013-01 (68574) Demandante: Alcaldía de Barrancabermeja 9 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 21 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado