1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06480-01 Accionante: Santander Bolívar Solano Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – CONFIRMA / Improcedencia – Subsidiariedad.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 24 de enero de 2025, por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 24 de noviembre de 2024, el señor Santander Bolívar Solano, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Consideró que dichas prerrogativas fueron vulneradas con la expedición de los autos de 15 de noviembre de 2022, 2 de agosto y 21 de octubre de 20241, dictados en el marco del recurso extraordinario de revisión2 que promovió contra la Universidad del Atlántico. 2.
El actor explicó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del acto por medio del cual la Universidad del Atlántico le negó la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Atlántico por fallo de 31 de enero de 2019 negó las pretensiones porque el trabajador pertenecía al régimen de cesantías retroactivo, no anualizado.
El Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A confirmó la decisión con argumentos similares en sentencia de 16 de septiembre de 20213. 1 Aunque sólo solicitó la revocatoria del auto de 21 de octubre de 2024, una lectura integral del escrito de tutela permite establecer que la finalidad de la solicitud de amparo es que se revoquen las decisiones dictadas en el marco del recurso extraordinario de revisión, desde su inadmisión. 2 Radicado 11001-03-25-000-2022-00455-00. 3 Notificada el 9 de noviembre de 2021, según la información del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06480-01 Accionante: Santander Bolívar Solano Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3. Según el señor Bolívar Solano, la universidad demandada ocultó la prueba de que él había solicitado el cambio de régimen de cesantías; por lo que una vez la obtuvo, presentó recurso extraordinario de revisión el 12 de septiembre de 20224. 4.
En auto de 15 de noviembre de 2022 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado inadmitió la demanda de revisión para que el accionante acreditara el envío de la demanda y sus anexos a la Universidad del Atlántico, e indicara con claridad la sentencia cuya revisión pretendía y adjuntara copia de aquella con su constancia de ejecutoria; debido a que en la demanda de revisión se deprecó que se infirme la sentencia del 31 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 08001233300201601249, no obstante, revisada la página web de la Rama Judicial se observó que el número de radicado no existía en el sistema. 5.
Luego de presentado el escrito de subsanación, por auto de 2 de agosto de 20245, la autoridad judicial accionada rechazó el recurso extraordinario de revisión, argumentando que el mismo se presentó contra el fallo de 31 de enero de 2019 dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, sin embargo, esa decisión no podía considerarse definitiva, en la medida en que no se habían agotado todas las instancias del proceso, es decir, la segunda instancia. Así las cosas, concluyó que al constatarse que la demanda de revisión intentaba impugnar una orden judicial que no se encontraba debidamente ejecutoriada y, por lo tanto, no era susceptible de ser revisada mediante ese recurso, se debía rechazar de plano el recurso interpuesto. 6.
La parte demandante interpuso recurso de reposición. En auto de 21 de octubre de 20246 el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A decidió no reponer la decisión, al estimar que el actor presentó el recurso extraordinario contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico y no contra la del Consejo de Estado.
Adicionó que no era viable que el despacho modificara el objeto de la revisión para dirigirla contra la sentencia de segunda instancia, pues la propia parte -al subsanar el recurso que había sido inadmitido por error en la identificación del proceso-, aportó la decisión de primera instancia, reafirmando así que la decisión impugnada era la del Tribunal, por lo que cualquier adecuación oficiosa habría generado una imprecisión, distorsionando el verdadero alcance del recurso y desviando la atención de lo que realmente se buscaba llevar a conocimiento de la autoridad judicial. 7.
La parte actora indicó que la accionada incurrió en (i) defecto “procedimental y sustantivo”, por inaplicación de la Constitución y la ley, concretamente los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política; (ii) defecto sustantivo, por la interpretación inaceptable de los artículos 170 y 171 del CPACA, y 90 del CGP; (iii) defecto fáctico, por indebida valoración de las pruebas y ausencia de actividad probatoria, toda vez que los juzgadores del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho 4 Según información sustraída en el aplicativo SAMAI y el expediente allegado en préstamo. 5 Notificado el 6 de agosto de 2024. 6 Notificada el 28 de octubre de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06480-01 Accionante: Santander Bolívar Solano Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 no tuvieron en cuenta la prueba de una consignación de una anualidad de cesantías en el año 2007 al Fondo Privado de Cesantías Santander, donde tácitamente se demostraba el cambio de régimen, que ameritaba la solicitud de la sanción contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y;
(iv) exceso ritual manifiesto, porque el Consejo de Estado debió inadmitir la demanda de revisión indicando el error al presentarla, es decir, que estaba dirigida contra la sentencia del A quo y no contra la de segunda instancia, para que el accionante pudiera volver a presentarla contra la decisión correcta, y no dejar pasar 26 meses para indicar el yerro. 8.
El actor continuó exponiendo que se cambiaron las razones para rechazar el recurso extraordinario de revisión, pues, primero, se indicó que no estaba ejecutoriada la sentencia y, posteriormente, la autoridad judicial mutó dicho argumento para señalar que se había presentado el recurso contra el fallo de primera instancia y no el de segunda.
Por lo que el que el Consejo de Estado al requerir la subsanación del recurso de revisión presentado contra la sentencia de primera instancia, y no haberse pronunciado en el sentido de que aquel se refería a una decisión que no correspondía, violó los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia del actor; aunado a que no acató lo dispuesto en el artículo 90 del CGP.
B. Sentencia de primera instancia 9. En fallo de 24 de enero de 2025, la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo al no encontrar acreditado el requisito general de relevancia constitucional, porque el accionante reiteró los argumentos planteados en el trámite de revisión, en especial en el recurso de reposición contra el auto que la rechazó. Por lo que pretende que sea admitido el recurso extraordinario contra una decisión de primera instancia, a pesar de que el juez natural de la causa ya indicó las razones por las que no procedía. 10.
También señaló la ausencia de carga argumentativa respecto de los reproches relacionados con la inaplicación de los artículos 228 a 230 de la Constitución y la indebida interpretación de los artículos 170 y 171 del CPACA y 90 del CGP. 11. El entonces consejero Martín Bermúdez Muñoz presentó aclaración de voto, en la cual planteó que compartía la decisión de declarar improcedente la acción de tutela, pero estimó que el fundamento debía ser por el incumplimiento del requisito general de subsidiariedad, debido a que contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión procedía el recurso de súplica, el cual no fue promovido por el actor, ni acreditó la configuración de un perjuicio irremediable.
C. La impugnación 12. La parte accionante indicó que su recurso extraordinario de revisión encuentra sustento en el artículo 250 numeral 1 de la Ley 1437 de 2011, porque en el proceso ocurrió una situación que encuadra en dicha causal, pues la Universidad del Atlántico aportó en respuesta a un derecho de petición un documento que había ocultado y Radicación: 11001-03-15-000-2024-06480-01 Accionante: Santander Bolívar Solano Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 que se dio a conocer después de la sentencia. Aquel da cuenta de que, como trabajador de la institución educativa, solicitó el cambio de régimen de cesantías. 13.
Manifestó que no fue por iniciativa del accionante que se aportó la sentencia de primera instancia, sino porque el magistrado la solicitó expresamente en el auto que ordenó subsanar la demanda; así como la certificación de ejecutoria de esta. Afirmó que con el auto de inadmisión se violó lo consagrado en el artículo 90 inciso 4 del CGP, pues la norma le ordena al juez que en el auto mencionado debe señalar con precisión los defectos de que adolece la demanda para que el demandante subsane en el término de cinco días, so pena de rechazo. 14.
Por lo que, ante el anterior error jurídico, la autoridad judicial accionada generó un defecto fáctico, que significó la violación al debido proceso, porque en dicha oportunidad el magistrado estaba obligado a indicarle al actor expresamente que el recurso extraordinario que se estaba presentando tenía que dirigirse contra la sentencia de segunda instancia y no contra la de primera.
Adicionó que, si bien la normatividad jurídica debe ser de conocimiento del abogado apoderado, también existe una disposición para los jueces, contenida en el artículo 90 del CGP y 170 y 171 del CPACA. 15. Arguyó que la violación anteriormente explicada no requiere de un mayor esfuerzo para que sea entendida por el juez de tutela; por lo que no había lugar a que se le exigiera mayor explicación de relevancia constitucional, de si hubo o no violación al debido proceso y el motivo, cuando es claro que existió un error jurídico y exceso ritual manifiesto en el rechazo del recurso extraordinario.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Análisis del caso concreto 16. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19917. 17. Después de una revisión de los planteamientos aducidos en el escrito de tutela e impugnación, así como de las pruebas allegadas al plenario y de las decisiones cuestionadas, se anticipa que se confirmará el fallo de primera instancia, pero, por un motivo diferente, pues no se encuentra superado el requisito general de subsidiariedad. 7 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-06480-01 Accionante: Santander Bolívar Solano Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 18. De conformidad con el artículo 868 de la Constitución Política y el numeral 1 del artículo 69 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado todos los recursos -idóneos y eficaces- que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 19. Para esta Sala de Subsección todos los reparos que el accionante trae a colación pudieron ser puestos en consideración de los jueces naturales de la causa mediante el recurso de súplica, el cual era procedente en los términos de artículo 246, numeral 3 del CPACA10, concretamente, contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, la parte actora no hizo uso de dicho mecanismo judicial ordinario, el cual tenía a su disposición desde el momento en el que le notificaron el proveído de rechazo, para hacer efectivos los derechos que pretende mediante esta acción constitucional.
Además de ello, tampoco indicó motivo alguno por el cual prescindió de aquel mecanismo judicial, limitándose a presentar reposición. 20. De este modo, se observa que el señor Bolívar Solano pretende utilizar este mecanismo constitucional como un reemplazo de las vías judiciales ordinarias, al haber omitido utilizar el mecanismo judicial ordinario con el que contaba para cuestionar lo ahora traído a colación, en una clara invasión de la órbita de competencia del juez natural, por cuanto la solicitud de amparo no puede convertirse en un mecanismo alternativo para resolver los problemas jurídicos o controversias que por naturaleza deben resolverse al interior de los procesos judiciales, máxime cuando, se repite, el asunto nunca fue puesto de presente ante el juez natural de la causa a través de los mecanismos ordinarios de ley para que aquel se pronunciara. 21.
Finalmente, se ve que la parte accionante tampoco acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que habilite al juez constitucional a intervenir en asuntos que no son de su competencia, pues, no hizo manifestación alguna al respecto y, esta Sala tampoco observa perjuicio alguno. 22. Teniendo claro lo anterior, ante la omisión del señor Santander Bolívar Solano de presentar el recurso ordinario de ley, sólo resta resaltar que la acción constitucional no está instituida para sustituir ni revivir etapas procesales vencidas, y no se puede 8 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 9 “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)” 10 “ARTÍCULO 246. SÚPLICA. <Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente … 3.
Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios; los rechace o declare desiertos”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06480-01 Accionante: Santander Bolívar Solano Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 utilizar como mecanismo para subsanar yerros cometidos dentro del proceso ordinario. 23.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que: <<(…) nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta Política), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción (…)>>11.
(resaltado fuera del texto original) 24. Por lo expuesto anteriormente, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia de 24 de enero de 2025 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de enero de 2025 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 11 Corte Constitucional, sentencias C-543 de 1992, T-469 de 2000, T-018 de 2017, entre otras. 12 VF Radicación: 11001-03-15-000-2024-06480-01 Accionante: Santander Bolívar Solano Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.