Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo Demandados: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones1 Temas: Pensión de sobrevivientes.
Fallecimiento anterior a la expedición de la Ley 100 de 1993. Requisitos para su reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Myriam Lucrecia Guevara Carrillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones SPE-GDP 000328 del 1° de abril de 2019 y SPE-GDP 000444 del 9 de mayo de 2019, por medio de las cuales el Foncep le negó el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes. 1 En adelante Foncep. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes establecida en la Ley 100 de 1993, con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el causante en el año anterior a la fecha de su fallecimiento; ii) el reajuste y la indexación sobre las sumas adeudadas de acuerdo con lo certificado por el DANE; iii) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Luis Armando Pardo Ríos trabajó al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá del 26 de abril de 1971 al 11 de marzo de 1989 para un total de 6436 días, equivalentes a 919.43 semanas. Convivió con Myriam Lucrecia Guevara Carrillo desde el 3 de septiembre de 1979 y contrajeron matrimonio católico el 8 de agosto de 1987.
El causante falleció el 11 de marzo de 1989. 3.2. El 7 de marzo de 2019 la demandante solicitó al Foncep el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes, por el fallecimiento de su cónyuge; sin embargo, la entidad negó la petición mediante la Resolución SPE-GDP 000328 del 1° de abril de 2019. 3.3. En contra de esa decisión interpuso recurso de reposición el 23 de abril de 2019, en el que solicitó aplicar retrospectivamente la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad; empero, a través de la Resolución SPE-GDP del 9 de mayo de 2019, la entidad confirmó el acto recurrido. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 2, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 58 y 228 de la Constitución Política; las leyes 57 y 153 de 1887, 71 de 1988, 91 de 1989, 4ª de 1992, 100 de 1993 y 812 de 2003; y el Decreto 1073 de 2002. 5. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos3: 5.1.
El causante falleció antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, época para la cual, para el caso de los docentes, se encontraba vigente el Decreto 224 de 1972 que en su artículo 7 estableció que tendrían derecho a la pensión post mortem los beneficiarios de los docentes que fallecieran sin haber cumplido el 3 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, páginas 3 a 16. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo requisito de edad exigido para obtener la pensión, pero que hayan trabajado como profesores en planteles oficiales por lo menos 18 años continuos o discontinuos. 5.2.
En la sentencia de unificación del 12 de abril de 20184, el Consejo de Estado analizó el principio de favorabilidad en materia pensional y señaló que debe aplicarse el régimen general cuando se cumplan los requisitos allí establecidos y se acredite que no se cumplen los exigidos por el especial. Lo anterior, coincide con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia la C-461 de 1995 sobre el derecho a la igualdad de los pensionados exceptuados del régimen general.
Además, en la sentencia C- 835 de 2002, se señaló que no se justifica el trato diferenciado establecido entre el régimen general y el especial y, en tal sentido, debe ser inaplicado el primero, teniendo en cuenta: i) el carácter autónomo de la pensión de sobrevivientes; ii) la inexistencia en el régimen especial del magisterio de una regulación clara e inequívocamente aplicable para otorgar ese beneficio en condiciones cercanas a las previstas en el régimen general; y iii) la imposibilidad de concluir que exista otra prestación propia del régimen especial que permita compensar la desigualdad frente al sistema de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, comoquiera que la filosofía de las disposiciones especiales es la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula. 5.3. Existe una marcada diferencia en los requisitos exigidos en el régimen general y aquel que cobija a los docentes, pues mientras el Decreto 224 de 1972 exige 18 años de servicios, la Ley 100 de 1993 tan sólo exige 150 semanas de cotización dentro de los 6 años anteriores a la muerte, por lo que esta última resulta mejor. 5.4.
La sustitución pensional tiene como finalidad suplir la ausencia repentina del apoyo económico que el trabajador o el pensionado ofrecía a sus familiares, para que su deceso no determine un cambio sustancial en las condiciones de vida de sus beneficiarios, al brindar una ayuda vital e indispensable para su subsistencia. Además, es un derecho cierto, indiscutible e irrenunciable. 5.5.
Con los actos demandados, se vulneraron los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social de la accionante, así como los derechos de las personas de la tercera edad. 1.2. Contestación de la demanda 4 Se refirió a la sentencia proferida por la Sección Segunda el 12 de abril de 2018, Sentencia CE- SUJ-SU-010-2018, radicado 81001-23-33-000-2014-00012-01 (1321-15), M.P. William Hernández Gómez. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo 6.
El Foncep se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente5: 6.1. De acuerdo con el registro civil de defunción Luis Armando Pardo Ríos falleció el 11 de marzo de 1989, por lo que las normas aplicables son las leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 33 de 1985, y 71 de 1988 y el Decreto Reglamentario 1160 de 1989, en los que la figura jurídica es la sustitución pensional, de manera que el causante debió adquirir el estatus pensional; empero, acreditó un tiempo inferior a 20 años de servicios. 6.2.
Para ser beneficiario de la sustitución pensional, el trabajador debe haber completado el tiempo de servicio exigido en la norma a efectos de obtener la prestación económica pretendida. 6.3. Propuso como excepciones las siguientes: i) cosa juzgada, ii) inexistencia de la obligación; iii) cobro de lo no debido; iv) prescripción de mesadas pensionales; y v) la genérica. 1.3.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos6: 7.1. El artículo 7 del Decreto 224 de 1972 señala que el cónyuge y los hijos menores del docente oficial que hubiese trabajado por lo menos 18 años continuos o no, tendrían derecho a que la respectiva entidad de previsión les reconociera una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba al tiempo de la muerte «mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años».
Con posterioridad, la Ley 33 de 1973, amplió el anterior beneficio en tanto dispuso que fallecido un empleado del sector público, sus beneficiarios podrían reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. 7.2. A su vez, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 reguló la pensión de sobrevivientes y señaló que tendrían derecho a ella los miembros del grupo familiar del pensionado o del afiliado que fallezca, siempre que este último hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: i) que se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos 26 semanas al momento de la muerte; o ii) que 5 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 7. 6 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 44. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante, por lo menos, 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.
Empero, esta norma fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 para señalar que tendrían derecho a esta prestación «los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento». 7.3.
De la lectura del artículo 288 de la aludida Ley 100 se desprende que si bien existe personal vinculado antes de su entrada en vigencia que se encuentra excluido del sistema general de seguridad social, es posible acogerse a sus mandatos «en atención al principio de favorabilidad, a su vigencia, siempre y cuando se someta a la totalidad de sus disposiciones».
Con todo, el artículo 151 ibidem dispuso que el sistema general de pensiones regiría a partir del 1º de abril de 1994 para el sector nacional, y a partir del 30 de junio de 1995 para el nivel departamental, distrital y municipal, de lo que se concluye que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser resueltas en virtud de la citada normativa bajo el principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. 7.4.
Para el caso de los docentes «que gozan de un régimen especial de pensiones» que exige mayores requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, sus beneficiarios están amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993, solo si el derecho pensional se produjo a partir de su entrada en vigencia. Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que cuando un régimen pensional especial no satisface las garantías mínimas, como si lo hace el general, que resulta más favorable que este último, debe preferirse su aplicación siempre y cuando el régimen más favorable esté vigente al momento en que se causó el derecho, que para el caso de la pensión de sobrevivientes ocurre en la fecha del fallecimiento7. 7.5.
Myriam Lucrecia Guevara Carrillo no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes porque el causante, al momento de su muerte, contaba con 17 años, 10 meses y 15 días de servicios; y si bien manifestó que con anterioridad a este tiempo el docente trabajó en un colegio privado, no aportó prueba que lo demuestre, ni alegó esta vinculación en su demanda, «de manera que acceder al derecho solicitado y darle un alcance distinto como el pretendido por la parte demandante al exceptuarla del cumplimiento de la norma excedería la ley». 7.6.
La aplicación del principio de favorabilidad únicamente procede respecto de 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, radicado 76001233100020070161101 (1605-09) M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo la disposición que rija para la fecha en que ocurre el fallecimiento que da lugar al posible derecho.
Como en el presente caso el deceso ocurrió el 11 de marzo de 1989, fecha en la que aún no se encontraba vigente la Ley 100 de 1993, es inviable aplicar retrospectivamente el contenido de este estatuto. 7.7. No se puede aplicar el principio de la condición más beneficiosa a su favor, pues ello supone la existencia de una situación fáctica concreta previamente reconocida y determina que ella debe ser respetada siempre y cuando sea más favorable al trabajador en comparación con la nueva que habría de aplicársele. 7.8.
Tampoco se puede apelar al principio de equidad y justicia material en este caso porque acceder a la pensión de sobrevivientes más allá de los presupuestos legalmente establecidos, causaría vulneración del derecho a la igualdad frente a un cúmulo de personas que en aplicación de las normas conocidas de sustitución se les ha negado el derecho, lo que generaría un trato desigual ante la ley, que no es razonable.
En igual sentido, no se puede acudir al principio de prevalencia de la justicia material pues este no se aplica cuando existe claridad en la ley, que no da lugar a equívocos y está soportada en reglas claras inmersas en un régimen especial razonable, como el previsto en el Decreto 224 de 1972. 7.9. Entre la muerte del causante (11 de marzo de 1989), la reclamación en sede administrativa (7 de marzo de 2019) y la fecha de presentación de la demanda (30 de agosto de 2019) trascurrieron 30 años, lo que desvirtúa que la negativa del reconocimiento de la prestación genere una afectación actual y grave a los derechos constitucionales fundamentales de la demandante, quien además manifestó que es pensionada, lo que indica que tiene atendidos sus derechos de subsistencia. 7.10.
En consideración a que se planteó una discusión de buena fe y que la parte vencida no incurrió en conductas dilatorias o temerarias, no hay lugar a imponer condena en costas. 1.4. El recurso de apelación 8. Myriam Lucrecia Guevara Carrillo interpuso recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente8: 8.1. Diferentes autoridades judiciales han accedido a pretensiones similares a las reclamadas en esta demanda, con fundamento en que cuando existen normas laborales vigentes que reglamentan igual derecho, se ha privilegiado aquella disposición que garantice su obtención en virtud del principio de favorabilidad.
Bajo 8 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 46. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo ese contexto, si bien el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó de su ámbito de aplicación a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no se podía desconocer que la Corte Constitucional en sentencia C-461 de 1995 lo declaró exequible en forma condicionada en el sentido de que no se podía excluir un grupo de un beneficio que se otorga a la generalidad de los pensionados.
En igual sentido, el Consejo de Estado ha precisado que se debe aplicar la Ley 100 y no lo establecido en el Decreto Ley 224 de 1972, por cuanto el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, y en consideración a que la filosofía de las disposiciones especiales es la búsqueda de un mayor beneficio para las personas a las que regula, pues admitir lo contrario sería como apartarse del principio de equidad. 8.2.
La entidad demandada negó el reconocimiento pensional con fundamento en el artículo 1 de la Ley 12 de 1975, en la medida en que exigió que se acreditaran los 20 años de servicio al Estado; sin embargo, esta norma no es aplicable al magisterio oficial, pues su situación se regula por norma especial, esto es el Decreto 224 de 1972, siempre y cuando sea más favorable que el régimen general. 8.3.
El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han resuelto el desequilibrio sustancial que se presenta en materia de favorabilidad al aplicar el régimen general; en particular, en la sentencia T-730 de 2008, se señaló que las normas que establecen las condiciones para acceder a la prestación, para el caso de los docentes oficiales, no impiden la aplicación de la Ley 100 de 1993. 8.4.
En el interrogatorio de parte se pudo evidenciar que Myriam Lucrecia Guevara Carrillo cumple con todos los requisitos para ser acreedora de la pensión de sobrevivientes de su cónyuge. Además, no se debe tener en cuenta el argumento relativo al tiempo que transcurrió entre la muerte del causante y las reclamaciones en sede administrativa, pues ella no tenía la asesoría adecuada para establecer si era o no beneficiaria de la prestación y, en gracia de discusión, «el simple paso del tiempo no da lugar a la prescripción de derechos pensionales y si es procedente o no el reconocimiento, bajo el entendido que no hay un perjuicio o una afectación grave que sirva de base para establecer la prosperidad de las pretensiones». 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 9. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar9. 9 Así se dispuso en el auto del 9 de agosto de 2022. Índice 4 de Samai. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo 10.
Sin embargo, las partes presentaron escritos en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación10, así como en el recurso de apelación11. 1.6. El Ministerio Público 11. En esta oportunidad no se pronunció12. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 12. Se circunscribe a establecer ¿si Myriam Lucrecia Guevara Carrillo tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente reclamada aun cuando el docente no completó el tiempo de servicio exigido en la normativa aplicable al momento de su fallecimiento? 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Sobre el régimen pensional de los docentes 13. La Ley 6ª de 1945 reguló las pensiones de jubilación de los empleados públicos del orden nacional e implementó un sistema pensional. En su artículo 17, estableció que tenían derecho a una pensión vitalicia de jubilación al cumplir la edad de 50 años y 20 años de servicio continuo o discontinuo.
Los docentes nacionales quedaron cobijados por esta disposición por tratarse de empleados del orden nacional y porque su artículo 29 precisó la forma de liquidación de su pensión13. 14. Tal disposición se aplicó para esos empleados hasta la expedición del Decreto 3135 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969, normas que señalaron que tendrían derecho a la pensión de jubilación los empleados públicos o los trabajadores oficiales que cumplieran 55 años (hombres), o 50 (mujeres), y 20 años de servicios continuos o discontinuos14.
Dichas disposiciones también regularon las pensiones de invalidez y de retiro por vejez. Esta última fue establecida para los empleados públicos o trabajadores oficiales que no completaran los requisitos para 10 Índice 9 de Samai. 11 Índice 10 de Samai. 12 Así se desprende del informe secretarial del 20 de septiembre de 2022. Índice 11 de Samai. 13 La norma dispuso: «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante todo el tiempo de servicio». 14 Decreto 3135 de 1968, artículo 27. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo las otras dos y cumplieran la edad de 65 años15. 15.
La Ley 6ª de 1945 en su artículo 23 ordenó a los departamentos, intendencias y municipios crear cajas de previsión social similares a Cajanal16. Sin embargo, a la pensión ordinaria de jubilación que ella creó solo accedían los docentes del nivel territorial «A» y «B» y a la de invalidez estos dos y los del nivel «C». Por consiguiente, los docentes empleados por entidades territoriales de las categorías D, E y F (de menos recursos) no accedían a tales pensiones. 16.
Con el Decreto 715 de 197817, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5ª de 1978, se fijaron las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las distintas categorías del magisterio. En el aspecto pensional se siguieron las reglas de la Ley 6ª de 1945 para los docentes territoriales ahora nacionalizados y el Decreto 3135 de 1968 se aplicó para los docentes nacionales.
Luego se profirió el Decreto 2277 de 197918, sin embargo, este solo adoptó las normas especiales para el ejercicio de la profesión docente y sus condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro; empero, no regló lo relacionado con sus derechos pensionales. 17. Posteriormente se expidieron, entre otras, la Ley 33 de 1985 que fijó los requisitos para obtener la pensión ordinaria de jubilación para todos los empleados oficiales sin hacer distinción entre nacionales o territoriales.
El nuevo estatuto pensional derogó las normas de la Ley 6ª de 1945 y del Decreto 3135 de 196819 relativas a la pensión ordinaria de jubilación, por lo que desde su vigencia los servidores públicos podían gobernarse en esta materia por sus disposiciones. 18. Asimismo, la Ley 71 de 1988 estableció que a partir de su vigencia «los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer». 19.
Lo anterior implicó que tanto los docentes nacionales como los nacionalizados pasaran a tener derecho, en iguales condiciones, a la pensión ordinaria de jubilación al completar los requisitos de tiempo de servicio y de edad, para acceder a la 15 Artículo 29 ibidem. 16 Artículo 23. 17 «Por el cual se fijan las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las distintas categorías del magisterio y se dictan otras disposiciones» 18 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 19 Artículos 27 y 28 regulaban los requisitos para acceder a la pensión ordinaria de jubilación. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo prestación. 20.
Con posterioridad se profirió la Ley 91 de 198920 que en su artículo 15 determinó en materia pensional i) la derogatoria de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 relativas a la pensión gracia, salvo para el personal nacionalizado que se vinculó hasta el 31 de diciembre de 1980; y ii) estableció que para los docentes, nacionales y nacionalizados, vinculados a partir del 1° de enero de 1981 o del 1° de enero de 1990 «se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» a la vez que dispuso que «[e]stos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional». 21.
Tal normativa creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la nación, que tuvo el propósito de atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, vinculados para la fecha de promulgación de dicha ley, así como de quienes se vincularan con posterioridad a ella21.
Es precisamente este referente que las normas posteriores han tenido en cuenta para excluir a los afiliados a este fondo de la aplicación inmediata de las modificaciones del régimen general de pensiones. 22. Ciertamente, la Ley 100 de 1993 en su artículo 279 excluyó a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de su aplicación. Por tal motivo, su régimen pensional continuó regido por las normas «vigente[s] para los pensionados del sector público nacional». 23.
Así lo reiteró la Ley 60 de 1993, que asignó a los municipios y distritos las competencias de administración y dirección del servicio educativo, al señalar que el «régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989»22, y para el personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal que sería incorporado a ese fondo «se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial»23.
También lo dispuso la Ley 115 de 1994, al señalar: «[e]l régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la ley 60 de 1993 y en la presente ley»24. 24. Finalmente, el legislador profirió la Ley 812 de 2003 con la que mantuvo las 20 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 21 Artículo 4 de la Ley 91 de 1989. 22 Artículo 3. 23 Artículo 6 de la Ley 60 de 1993. 24 Artículo 115. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo condiciones pensionales para quienes estuvieren vinculados a la docencia a su entrada en vigor (27 de junio de 2003); no obstante, determinó que los nuevos docentes se regirían por los postulados de la Ley 100 de 199325 al regular que «tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres». 2.2.2.
En torno a la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional 25. Esta corporación ha señalado que «los docentes no están gobernados por un régimen especial en materia pensional y que al respecto deben observarse las reglas contenidas en la Ley 91 de 1989, que remiten a la aplicación de las normas generales vigentes antes de su expedición para los pensionados del sector público».
En efecto, aunque la Ley 91 de 198926 en su artículo 15 numeral 2, literal b) señaló que las normas pensionales aplicables a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se vincularan a partir del 1° de enero de 1990 serían las previstas en el «régimen vigente para los pensionados del sector público nacional», esto fue en alusión a las normas que regían antes de la Ley 100 de 1993. 26.
Así las cosas, los docentes gozaban de ciertas prerrogativas especiales en torno a su derecho pensional y, en particular, en relación con la posibilidad de acceder al beneficio con posterioridad al fallecimiento del docente, el artículo 7 del Decreto 224 de 197227 señalaba que «[e]n caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años». 27.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se estableció dentro del Régimen General de Seguridad Social la denominada pensión de sobrevivientes que prevé, 25 «Artículo 81. Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres». 26 «[p]or la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 27 «Por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente». 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo además de la sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el trabajador fallecido, el reconocimiento de dicha prestación para sus beneficiarios pese a no haber logrado el estatus pensional al momento del fallecimiento, siempre y cuando hubiese efectuado un mínimo de cotizaciones establecido por el legislador.
El propósito de esta prestación es suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y evitar así que como consecuencia de su deceso se genere un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia. 28. Valga precisar que si bien ambas figuras tienen igual finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la de sobrevivientes es aquella que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que muere sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión28. 29.
La pensión de sobrevivientes se encuentra regulada en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993. En cuanto a los requisitos exigidos para su reconocimiento, el artículo 46, antes de la modificación efectuada por la Ley 797 de 2003, establecía: «Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1.
Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte». 30.
Sin embargo, el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 modificó esta disposición para señalar que tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes: los miembros del grupo familiar i) del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, ii) del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado 50 semanas dentro de los 3 últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento. 31.
Si bien el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 prevé que las disposiciones contenidas allí le son aplicables a «todo trabajador privado u oficial, funcionario público, 28 Corte Constitucional, Sentencia T-564 de 2015. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo empleado público y servidor público» en la medida en que la «estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley», lo cierto es que esta corporación en sentencia del 25 de abril de 201329, rectificó su postura en torno a la aplicación retrospectiva de la Ley 100 y concluyó que la ley que resulta aplicable es la que se encontrara vigente al momento en que se estructura el derecho, esto es, en el caso de la pensión de sobrevivientes, en la fecha en que se produjo la muerte.
Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda señaló lo siguiente: «Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor […] se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior30, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201031 y noviembre 1º de 201232, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 30 Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984. 31 Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. 32 Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11) Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior». [Se resalta]. 32.
En igual sentido lo ha considerado la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 25 de enero de 2017, al abordar la aplicación del principio de la condición más beneficiosa en materia de la pensión de sobrevivientes. Al respecto señaló lo siguiente33: «Esta Corte de vieja data ha sostenido que la primera investigación, que debe hacer el juez al dictar el acto jurisdiccional, consiste en la selección de la norma aplicable, o sea, determinar la existencia y validez de esta.
Será necesario entonces que considere los problemas de la ley en el tiempo y en el espacio, precisando los límites personales, temporales y espaciales de la disposición jurídica. En ese horizonte, es criterio reiterado de esta Corporación que la regla general es la de que la contingencia está cobijada por la norma de seguridad social de la prestación pensional correspondiente vigente al momento de su ocurrencia, esto es, para la pensión de sobrevivientes, la que está en vigor a la calenda de la muerte del afiliado o pensionado». [Se resalta]. 2.3.
Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 33. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 33.1. Luis Armando Pardo Ríos nació el 29 de mayo de 1949 y Myriam Lucrecia Guevara Carrillo el 3 de septiembre de 1955, tal y como se advierte en las copias de sus cédulas de ciudadanía y los registros civiles de nacimiento34. 33.2.
Contrajeron matrimonio el 8 de agosto de 198735 y producto de esa unión concibieron a Fredy Esnieder Pardo Guevara y Yenly Shirley Pardo Guevara quienes nacieron el 8 de agosto de 198036 y el 28 de julio de 198137, respectivamente. 33.3. Luis Armando Pardo Ríos prestó sus servicios en la Secretaría de Educación 33 Corte Suprema de Justicia, sentencia de enero 25 de 2017, M.P. Fernando Castillo Cadena y Gerardo Botero Zuluaga, expediente SL45650-2017, radicación 45262. 34 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, páginas 49 y 50. 35 Así se advierte en el registro civil de matrimonio.
Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, página 63. 36 Así se advierte en el registro civil de nacimiento. Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 2, página 79. 37 Así se advierte en el registro civil de nacimiento. Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 2, página 83. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo de Bogotá del 26 de abril de 1971 al 11 de marzo de 1989, tal y como lo certificó el jefe del Grupo de Hojas de Vida de la entidad38.
Además, cotizó para pensión a la Caja de Previsión Social Distrital del 26 de abril de 1971 al 10 de marzo de 198939. 33.4. Luis Armando Pardo Ríos falleció el 11 de marzo de 1989, tal y como consta en el registro civil de defunción40. 33.5. Mediante Resolución 01957 del 20 de diciembre de 1989, la Caja de Previsión Social de Bogotá reconoció y ordenó pagar a favor de la demandante y sus hijos, la suma de $1.407.617,82 por concepto de seguro de vida causado con motivo del fallecimiento de Luis Armando Pardo Ríos de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 64 de 1946.
El valor de ese seguro fue distribuido en un 50% para la cónyuge y 50% proporcionalmente para los hijos41. 33.6. En declaración extraprocesal, rendida el 22 de febrero de 2019 en la Notaría 52 del Círculo de Bogotá, la demandante manifestó que su estado civil era viuda, su ocupación pensionada y que convivió en unión marital de hecho, bajo el mismo techo y de manera permanente e ininterrumpida con Luis Armando Pardo Ríos desde el 3 de septiembre de 1979; que el 8 de agosto de 1987 contrajeron matrimonio y continuaron viviendo de manera permanente e interrumpida hasta el fallecimiento de su cónyuge, ocurrido el 11 de marzo de 1989; y que de esa unión procrearon dos hijos los cuales, para la fecha de la declaración, ya eran mayores de edad42. 33.7.
En declaraciones rendidas el 30 de marzo de 1989 ante el juez 20 civil del circuito de Bogotá, Luis Alonso Gutiérrez Ríos y Mario Rigoberto Acosta Ramos declararon que conocían de vista, trato y comunicación a la demandante hacía varios años, por razones de amistad y conocimiento personal y directo, y en virtud de ello les constaba que ella y Luis Armando Pardo Ríos, vivieron en común bajo el mismo techo hasta el día del fallecimiento de este último; que de esa unión nacieron 2 hijos de nombre Fredy Esneider y Yenly Shirley Pardo Guevara quienes, con su progenitora, eran los únicos herederos del fallecido y dependían económicamente de él. Además, que desde la muerte de su esposo la demandante no volvió a contraer nupcias ni hacer vida marital con otra persona. 38 Certificado del 20 de diciembre de 2005.
Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, página 65. 39 Así lo hizo constar el subdirector de nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá, el 13 de noviembre de 2007. 40 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, página 48. 41 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 2, páginas 30 a 32. 42 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, páginas 51 y 52. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo 33.8.
En declaraciones extraprocesales rendidas el 22 de febrero de 2019 en la Notaría 52 del Círculo de Bogotá, José Alirio Cubillos Melo43 y Rosaura Novoa de Cubillos44 manifestaron que conocieron de vista, trato, comunicación y amistad desde el 18 de febrero de 1979 y 18 de julio de 1973 respectivamente, a Luis Armando Pardo Ríos y a la demandante.
Por dicho conocimiento y amistad, saben que convivieron en unión marital de hecho, compartieron techo, lecho y mesa de manera permanente desde el 3 de septiembre de 1979; que contrajeron matrimonio el 8 de agosto de 1987 y vivieron de manera ininterrumpida hasta el fallecimiento de Luis Armando Pardo Ríos, ocurrido el 11 de marzo de 1989; y que de esa unión procrearon dos hijos los cuales, para la fecha de la declaración, ya eran mayores de edad. 33.9.
Mediante Resolución 0741 del 14 de mayo de 2008, el director general del Foncep le negó a la demandante el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, en su condición de cónyuge supérstite de Luis Armando Pardo Ríos. Este acto administrativo analizó el contenido de los artículos 37 y 49 de la Ley 100 de 1993, reglamentados por el Decreto 4046 de 2005 y señaló que para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente se requiere que: i) el afiliado fallezca en vigencia del sistema general de pensiones; y ii) a la fecha del fallecimiento no reúna los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes.
Para el caso concreto indicó que al 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, Luis Armando Pardo Ríos no estaba afiliado al sistema, pues falleció el 11 de marzo de 1989, por lo que no era procedente acceder a la solicitud elevada45. 33.10. El 7 de marzo de 2019 la demandante solicitó al Foncep el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes, en su calidad de cónyuge de Luis Armando Pardo Ríos, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 199346. 33.11.
A través de la Resolución SPE GDP 00328 del 1° de abril de 2019 la subdirectora técnica del Foncep negó la petición anterior con fundamento en que el causante laboró con la Secretaría de Educación Distrital del 26 de abril de 1971 al 11 de marzo de 1989, fecha para la cual completó 17 años, 10 meses y 15 días de servicio, por lo que la norma vigente respecto de la pensión de sobrevivientes era la Ley 12 de 1975, adicionada por la Ley 113 de 1985, disposiciones en virtud de las cuales, el causante debía estar pensionado o en su defecto haber completado el tiempo de servicio para acceder a la pensión de jubilación a efectos del 43 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, páginas 55 y 56. 44 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, páginas 59 y 60. 45 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 2, páginas 104 a 107. 46 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, página 27. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo reconocimiento de la pensión de sobreviviente, requisitos que no se acreditaron pues no contaba con los 20 años de servicio exigidos en la Ley 33 de 1985.
Además, indicó que la Caja de Previsión Social del Distrito, mediante Resolución 01957 del 20 de diciembre de 1989, reconoció a la demandante y a los hijos del causante, un seguro por muerte47. 33.12. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución SPE-GDP 00444 del 9 de mayo de 2019, por la cual confirmó la decisión recurrida.
En esta decisión se señaló que la administración, en virtud del principio de favorabilidad laboral, no puede aplicar en forma retroactiva o ultractiva la ley, o fraccionar el cumplimiento de la normativa pensional, pues con ello podría incurrir en «ilícitos sustanciales»48. 33.13. En la audiencia celebrada el 13 de enero de 202249, Myriam Lucrecia Guevara Carrillo declaró lo siguiente: tiene 66 años, pues nació el 3 de septiembre de 1955; es viuda; a la fecha de su declaración se encontraba pensionada, vivía en Bogotá y se dedicaba al hogar.
Contrajo matrimonio con Luis Armando Pardo Ríos el 8 de agosto de 1887, pero convivió con él desde el 3 de septiembre de 1979, pues antes del matrimonio convivieron 9 años y 2 años antes de su fallecimiento se casaron. Convivieron continuamente en ese periodo; tuvieron 2 hijos, Fredy Esneider y Yenly Shirley Pardo Guevara, quienes nacieron el 8 de agosto de 1980 y el 29 de julio de 1981, respectivamente; al fallecimiento de su esposo le fue pagado un dinero «que se supone eran las prestaciones sociales de él»; no recuerda si recibió seguro de vida por su fallecimiento y no recibió ningún otro pago por ese concepto.
Solicitó hasta el año 2019 el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por desconocimiento y falta de recursos, pues la familia dependía económicamente del causante. Como consecuencia de la muerte de su cónyuge tuvo que trabajar desde muy temprano en la mañana hasta altas horas de la noche para sacar adelante sola a sus hijos; también trabajó en un colegio privado y luego en uno oficial, hasta que obtuvo su pensión. Su esposo, en vida, trabajó como secretario en un colegio privado, pero comoquiera que ese colegio ya no existe, no tuvo forma de demostrar estos tiempos de servicio.
Con posterioridad Luis Armando Pardo Ríos trabajó con el distrito. No tiene reconocida ninguna pensión de sobrevivientes a su favor. 2.3.2. Análisis sustancial 34. De las pruebas anteriormente relacionadas se establece que el posible derecho 47 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, páginas 36 a 41. 48 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo 1, páginas 20 a 26. 49 Índice 53 de Samai, puede consultarse en el aplicativo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con radicado 25000-23-42-000-2019-01275-00 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo a la pensión de sobrevivientes se estructuró el 11 de marzo de 1989, fecha de fallecimiento del docente Luis Armando Pardo Ríos, es decir, con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993 y la norma que regía su situación era el Decreto 224 de 1972 en cuyo artículo 7 exigía que completara 18 años de servicio.
Empero, en el sub judice, el causante solo alcanzó 17 años, 10 meses y 13 días. 35. Sobre el particular debe reiterarse que no es posible su aplicación retrospectiva, pues, se reitera, esta Corporación ha sido clara en determinar la imposibilidad de aplicar normas a situaciones ocurridas antes de su vigencia, en tanto que con ello se vulneraría el principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887. 36.
Al respecto, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia T-116 de 2016, al revisar algunos fallos de tutela proferidos por el Consejo de Estado, en casos con supuestos fácticos similares al presente. Allí se refirió a las decisiones contenidas las sentencias T-891 de 2011, T-072 de 2012 y T-587A de 2012, en las que apoyó la postura que tenía esta Corporación para esas fechas, en relación con la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva el sistema general de seguridad social para resolver solicitudes pensionales de sobrevivientes relativas a causantes fallecidos antes de 1991. 37.
En tal pronunciamiento recordó que en la sentencia T-564 de 2015 esa corporación tuvo en cuenta la rectificación de jurisprudencia efectuada el 25 de abril de 201350, por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente en la fecha de la muerte del causante; sin embargo, advirtió que era necesario que se verificara en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que implicaba examinar la normativa especial aplicable a la situación concreta frente a las generales también existentes para esos momentos.
De tal manera que concluyó que le corresponde al juez: «[V]erificar en cada caso (i) si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, y de ser así, (ii) proceder a implicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones de derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años». [Se resalta]. 50 Se refirió a la sentencia estudiada con anterioridad: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo 38.
Con base en este criterio, en esa oportunidad la corte consideró que no se trataba de una situación límite que implicara flexibilizar la regla de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, por cuanto: i) el causante había prestado sus servicios por 4 años, ii) la demandante en aquella oportunidad, había recibido una indemnización equivalente a 3 años de los haberes del trabajador; y iii) entre el fallecimiento y la presentación de la demanda habían trascurrido más de 24 años; con lo que «se desvirtuó la afectación actual y grave de sus derechos fundamentales, que permita a la Sala inaplicar el régimen legal del cual se benefició la actora en su oportunidad y que en concreto no resulta inconstitucional». 39.
En ese sentido, aun cuando, en el sub judice, la demandante solicita que no se aplique el Decreto 224 de 1972, y que tampoco se tenga en cuenta el lapso entre el fallecimiento y la presentación de la demanda, este es uno de los criterios que tuvo en cuenta el juez constitucional para inaplicar la regla jurisprudencial aludida; de manera que, toda vez que la citada normativa es la aplicable al asunto por ser aquella que se encontraba vigente al momento de del fallecimiento del causante, es necesario ahondar en tales consideraciones [verificar si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada]. 40.
Así, para esta Sala la aplicación de la ley de seguridad social vigente al momento del fallecimiento de Luis Armando Pardo Ríos, no resulta una carga desproporcionada pues lo cierto es que, tal y como lo sostuvo en la audiencia de pruebas, Myriam Lucrecia Guevara Carrillo se encuentra pensionada, y además dejó transcurrir más de 30 años entre la causación del derecho pretendido [que se configura para ella con la muerte de su cónyuge] y la presentación de la demanda, lo que impone considerar que no hay un derecho fundamental lesionado como consecuencia del uso de la regla según la cual, la norma aplicable al derecho pensional es la vigente al momento del fallecimiento del docente. 41.
Así pues, en criterio de esta Sala, Myriam Lucrecia Guevara Carrillo no tiene derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes establecida en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que las expectativas prestacionales causadas con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, cuyos requisitos de tiempo de servicios no se colmaron, en la medida en que no completó los 18 años necesarios para el reconocimiento de la pensión de que trata el artículo 7 del Decreto Ley 224 de 1972. 42.
Esto es así, de acuerdo con el criterio jurisprudencial adoptado por esta Corporación en sentencia del 25 de abril de 2013, que estableció que en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la ley que gobierna la situación prestacional de los beneficiarios es la vigente en el momento del fallecimiento del causante y no una posterior, toda vez que es en este momento en que se causa el 20 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo derecho.
En consecuencia, se confirmará el fallo de primera instancia a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C denegó las pretensiones de la demanda. 2.4. Costas 43. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 44.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 45. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma51. 46.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 47. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 48. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Myriam Lucrecia Guevara 51 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 21 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01275-01 (3374-2022) Demandante: Myriam Lucrecia Guevara Carrillo Carrillo no tiene derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes establecida en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que las expectativas prestacionales causadas con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, cuyos requisitos de tiempo de servicios no se colmaron, en la medida en que no completó los 18 años necesarios para el reconocimiento de la pensión de que trata el artículo 7 del Decreto Ley 224 de 1972 y no se advirtió que con la aplicación de esta ley se imponga una carga desproporcionada a la demandante.
En consecuencia, se confirmará el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por Myriam Lucrecia Guevara Carrillo contra el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones.
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. SLVA