Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Accionados: Presidencia de la República y otros Tesis: Se confirma la sentencia impugnada al no evidenciarse la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra de la sentencia de tutela de 10 de julio de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado. I. LA SOLICITUD La señora Ruby Astrid Duarte Robayo interpuso acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al “debido proceso administrativo, al mérito, al acceso a funciones y cargos públicos y derechos adquiridos”, los cuales estima vulnerados por la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Carrera Notarial y la Superintendencia de Notariado y Registro.

Como pretensiones se indicaron las siguientes: “PRIMERO. - Solicito que se tutelen los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, AL MÉRITO, ACCESO A FUNCIONES Y CARGOS PÚBLICOS, Y DERECHOS ADQUIRIDOS (Artículos 29, 40 y 58 de la Constitución Política), y, en consecuencia:

SEGUNDO. - Se emita un fallo, en el cual: - Se ordene al señor presidente de la República que, por sí mismo o a través de quien delegue, si no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho horas contadas a partir de la notificación de la correspondiente decisión de tutela, postule la(s) persona(s) para ocupar el cargo de Notario 77 del Círculo de Bogotá, ya sea en encargo o interinidad.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Se ordene a la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Carrera Notarial, a la Superintendencia de Notariado y Registro y al señor Ministro de Justicia y del Derecho que, coordinadamente, según sus funciones, verifiquen la(s) hoja(s) de vida de la persona(s) postulada(s) por el señor Presidente de la República y adelanten todos los demás aspectos administrativos de su competencia, para que en el término máximo de 15 días siguientes, al recibo de la(s) postulación(es), proyecten y expidan, respectivamente, el Decreto de Nombramiento del Notario 77 de Bogotá, así como también se proceda a su notificación. - Se ordene al Señor ministro de Justicia para que dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del Decreto de Nombramiento del Notario 77 de Bogotá, ya sea en encargo o interinidad, proceda a darle posesión. - Se ordene a la Superintendencia Delegada para el Notariado, para que una vez posesionado el notario encargado o interino de la Notaría 77 de Bogotá, dentro de las 48 horas siguientes, programe y lleve a cabo mediante auto de visita especial, la entrega de la Notaría 77 del Círculo de Bogotá, simultáneamente, se le haga entrega a la suscrita RUBY ASTRID DUARTE ROBAYO, el protocolo de escrituración, registro civil, y demás aspectos administrativos de la Notaría Treinta y Dos (32) del Círculo de Bogotá, con el fin de poder asumir la función de manera inmediata.

( )” (Negrita del texto original) En el escrito de tutela la parte actora señaló que fue nombrada en propiedad como notaria 32 del círculo de Bogotá mediante Decreto 1597 del 29 de septiembre de 2023, tras superar dos concursos de méritos con alto puntaje, cargo del cual tomó posesión el 26 de octubre del mismo año. Indicó que, desde hace veinte meses, ejerce de manera transitoria como notaria 77 del mismo círculo notarial, debido a que las autoridades competentes no han adelantado los trámites necesarios para designar a la persona que debería reemplazarla en ese cargo, situación que le ha impedido asumir la función para la cual fue nombrada en propiedad.

Afirmó que durante este tiempo ha presentado múltiples solicitudes al Consejo Superior de la Carrera Notarial, a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Ministerio de Justicia y al presidente de la República, con el fin de que se provea la vacante en la Notaría 77 y pueda asumir su cargo en la Notaría 32. Precisó que las respuestas de las entidades han reiterado que el nombramiento en encargo o interinidad de la Notaría 77 corresponde al presidente de la República y, al no existir un término legal para dicha designación, el trámite permanece indefinidamente pendiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que, pese a sus reiteradas gestiones y a invocar la vulneración de sus derechos fundamentales, las autoridades competentes han insistido en que, mientras no se designe un reemplazo en la Notaría 77, debe continuar en ese cargo, por lo que, tras veinte meses de espera, su derecho a ejercer como notaria 32 de Bogotá en propiedad sigue sin materializarse.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. Mediante auto de 13 de junio de 20251, la magistrada sustanciadora de primera instancia: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a las partes; iii) vinculó al Departamento Administrativo de la Función Pública y iv) se pronunció sobre las pruebas. 2.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública2 presentó informe en el que solicita declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que dicha entidad no tenía injerencia en los hechos que dieron origen a la presente acción. Explicó que, frente a la consulta elevada por la accionante, se le dio el trámite correspondiente mediante su traslado a la Superintendencia de Notariado y Registro, a través del Oficio 20252040190391 del 8 de abril de 2025, por lo que no existe un nexo de causalidad que permita atribuirle responsabilidad a dicha autoridad. 2.3.

El Ministerio de Justicia y del Derecho3 presentó informe en el que solicita negar las pretensiones de la acción de tutela. Explicó que, de acuerdo con el Decreto Ley 2163 de 1970, los notarios de primera categoría son nombrados por el Gobierno Nacional, conformado por el presidente de la República y el Ministerio de Justicia. Indicó que con fundamento en esa facultad se expidió el Decreto 1597 de 2023, mediante el cual se nombró a Ruby Astrid Duarte Robayo como notaria 32 de Bogotá. Recordó que, el Decreto 960 de 1970 prevé que los notarios pueden desempeñar el cargo en propiedad, interinidad o encargo, y precisó que si bien el ministerio participa en los trámites administrativos de expedición de los decretos de nombramiento, la designación en interinidad o encargo de los notarios de primera categoría corresponde de manera exclusiva al presidente de la República, con la intervención de la Superintendencia de Notariado y Registro y del Consejo Superior de la Carrera Notarial.

Manifestó que, el Consejo Superior de la Carrera Notarial es un órgano legal, colegiado y autónomo, encargado de dirigir y administrar la carrera notarial y los concursos respectivos. Agregó que su representación judicial 1 Ver índice SAMAI nro. 4 del expediente de primera instancia. 2 Ver índice SAMAI nro. 9 del expediente de primera instancia. 3 Ver índice SAMAI nro. 13 del expediente de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde a la Secretaría Técnica, a cargo del jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por lo tanto, aunque el Ministerio de Justicia preside dicho Consejo, la cartera no tiene representación judicial en sus asuntos ni competencia para ordenar la entrega de notarías. Alegó que la acción de tutela es improcedente porque no existe actuación ni omisión de su parte que vulnere los derechos fundamentales de la accionante. Aclaró que, frente a la petición presentada por la actora, la entidad respondió de manera oportuna y trasladó la solicitud a la Superintendencia de Notariado y Registro, autoridad competente para adelantar el trámite.

Puntualizó que dicha entidad no ha recibido el proyecto de acto administrativo para la designación del notario 77 de Bogotá, gestión que corresponde a otras autoridades. Finalmente, señaló que tampoco procede la tutela como mecanismo transitorio, en la medida en que la accionante actualmente ejerce como notaria 77 de Bogotá. En ese sentido, no se configura un perjuicio irremediable ni un riesgo de pérdida del cargo, por lo cual no resulta justificada la intervención del juez constitucional. 2.4.

La Superintendencia de Notariado y Registro - Consejo Superior de la Carrera Notarial4 presentó informe en el que solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela como quiera que, a su juicio, la accionante no ha sufrido vulneración de derecho fundamental alguno. Solicitó su desvinculación por configurarse la falta de legitimación en la causa por pasiva ya que a dicha entidad únicamente le compete los asuntos técnicos y administrativos y no decisorios relacionados con los nombramientos de los notarios del país y el derecho de preferencia. Señaló que, en el presente asunto no puede alegarse la vulneración del derecho al debido proceso, pues en este caso se garantizó la legalidad y el cumplimiento de las normas aplicables al trámite de preferencia, lo que se refleja en el nombramiento, confirmación y posesión de la accionante como notaria 32 del círculo de Bogotá. Explicó que, la permanencia de la accionante como notaria 77 del mismo círculo se deriva de lo previsto en el artículo 150 del Estatuto Notarial, según el cual el notario no puede separarse del cargo hasta tanto no se posesione quien deba reemplazarlo.

Sostuvo que tanto el acceso a cargos públicos como los derechos adquiridos de la accionante han sido garantizados mediante el nombramiento en propiedad y su correspondiente posesión como notaria 32 de Bogotá. Agregó 4 Ver índice SAMAI nro. 16 del expediente de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el mérito también fue respetado, puesto que el trámite de preferencia culminó en su designación en propiedad como notaria 32.

Indicó que, aunque no se ha dispuesto el reemplazo de la accionante en la Notaría 77, el ordenamiento jurídico no establece un término para ello, sino una condición de permanencia basada en lo dispuesto en el artículo 150 del Decreto Ley 960 de 1970. Resaltó que, la accionante no demostró ni sustentó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio.

Precisó que continúa desempeñándose como notaria 77 de Bogotá y no se evidencia afectación a su mínimo vital, salud u otros derechos fundamentales. Recordó, que el decreto de nombramiento dispone que no podrá dejar el cargo de notaria 77 mientras no se haya posesionado su reemplazo. 2.5. La Presidencia de la República5 presentó informe en el que solicita que se declare improcedente la presente acción de tutela y, adicionalmente, se nieguen las pretensiones de la demanda.

Como actuaciones realizadas por la entidad, indicó: “1. la presente petición se tramitó por medio del EXT25-0042270 y que mediante OFI25-00059964 / GFPU 13150001 del 01 de abril de 2025, se dio traslado a la solicitud a las entidades competentes. 2. Como mi representada no era la entidad competente por medio del OFI25- 00059970 / GFPU 13150001 del 01 de abril de 2025, se dio traslado a la Superintendencia de Notariado y Registro. 3.

Como mi representada no era la entidad competente por medio del OFI25- 00059976 / GFPU 13150001 del 01 de abril de 2025, se dio traslado al Departamento Administrativo de la Función Pública. (…)” Adujo que, tras verificar su sistema de gestión documental, encontró que la comunicación radicada bajo los números EXT25-00042270 y OFI25- 00059964 / GFPU 13150001 del 1 de abril de 2025 fue tramitada oportunamente mediante el traslado de la solicitud a la autoridad competente.

Señaló que las pretensiones de la demanda deben ser denegadas, toda vez que, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto Ley 2163 de 1970, los notarios de primera categoría son nombrados por el Gobierno Nacional, integrado por el presidente de la República y el ministro de Justicia. 5 Ver índice SAMAI nro. 17 del expediente de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, en virtud de esa competencia, el presidente expidió el Decreto 1597 de 2023, mediante el cual nombró a la accionante como notaria 32 del círculo de Bogotá, en ejercicio de la facultad legal correspondiente.

Resaltó que tanto el acto de nombramiento ya efectuado como aquel que se pretende obtener a través de la acción constitucional requiere una serie de trámites administrativos previos y posteriores en los que intervienen varias entidades, como la Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio de Justicia y la Presidencia de la República, además de observar los parámetros definidos por el Consejo Superior de la Carrera Notarial como órgano rector de la carrera.

Agregó que la acción de tutela es improcedente por configurarse una falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, a su juicio, las reclamaciones elevadas por la accionante no son imputables a la Presidencia ni por acción ni por omisión, ya que recaen sobre el Consejo Superior de la Carrera Notarial. Finalmente, sostuvo que no procede la solicitud de amparo porque no se observa la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia subsidiaria de la presente acción constitucional.

III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 10 de julio de 2025, negó la solicitud de amparo, con fundamento en las consideraciones: Sostuvo que, la accionante interpuso acción de tutela alegando la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no ha podido ejercer sus funciones en la Notaría 32 de Bogotá, cargo obtenido por concurso de méritos, debido a que no se ha designado un encargado en la Notaría 77, donde actualmente cumple sus funciones.

Refirió que el caso se enmarca en antecedentes relacionados con el derecho de preferencia en la carrera notarial, el cual fue objeto de pronunciamientos por parte del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Carrera Notarial. Indicó que éste último, mediante el Acta N.º 4 de 2022, dispuso un procedimiento para aplicar dicho derecho, pero las actuaciones derivadas se vieron truncadas tras el desistimiento de la primera postulada, la posterior revocatoria de esa decisión y la expectativa de una futura ley que regule la materia.

Señaló que, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente parte del Acta N.º 4, al considerar que el Consejo Superior de la Carrera Notarial había excedido sus funciones, lo que paralizó los trámites para la designación de notarios en propiedad. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que, aunque las entidades han adelantado gestiones y atendido las solicitudes de la actora, los procesos administrativos se encuentran detenidos por decisiones judiciales y falta de regulación legal.

Resaltó que la accionante no carece de ingresos ni se encuentra en situación de vulnerabilidad, pues actualmente ejerce como notaria 77 en el círculo de Bogotá. En esta misma providencia, previo a decidir de fondo se accedió a la solicitud de vinculación como tercero interesado del señor Guillermo Enrique Escolar Flórez, en atención a que ocupa el cargo de notario 32 del círculo de Bogotá de forma provisional.

IV. LA IMPUGNACIÓN 4.1. La accionante presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia, donde manifestó lo siguiente: Adujo que, la conclusión adoptada por el juez de primera instancia es contraria a derecho, en la medida en que no existe norma que prohíba al presidente de la República ni al Gobierno Nacional realizar nombramientos de notarios en encargo o interinidad.

Afirmó que, de aceptarse lo contrario, se generaría un vacío institucional en los cargos notariales cuando se produzcan vacantes, toda vez que actualmente no existe lista de elegibles derivada de concurso público de méritos y el Consejo Superior de la Carrera Notarial revocó los lineamientos adoptados en el Acta No. 4 del 19 de octubre de 2022, los cuales, además, fueron suspendidos provisionalmente por el Consejo de Estado el 25 de junio de 2025.

Señaló que, nunca pidió la protección de su derecho al mínimo vital en la tutela, sino de otros derechos fundamentales (igualdad, debido proceso, mérito, acceso a cargos públicos y derechos adquiridos), los cuales considera vulnerados porque, a pesar de haber sido nombrada y posesionada como notaria en virtud de concurso y mérito, lleva más de 20 meses esperando iniciar sus funciones en la Notaría 32 de Bogotá, lo que constituye una violación evidente de sus derechos que no puede justificarse en la ausencia de riesgo a su vida o supervivencia. Aclaró que, no pidió protección del derecho de petición, pero indicó que, aunque formalmente las autoridades respondieron, no actuaron con verdadera diligencia, ya que han demorado más de 20 meses en el trámite de su caso.

Sostuvo que la responsabilidad última recae en el presidente de la República, quien tiene la competencia para designar notarios en encargo o interinidad, y que en situaciones similares sí ha actuado con prontitud, lo cual configura además una vulneración a su derecho a la igualdad. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteró que, el a quo desconoció sus derechos adquiridos al sostener que el Gobierno no puede realizar nombramientos en encargo sin una ley que reglamente el derecho de preferencia. A su juicio, este razonamiento es equivocado, pues no existe norma que prohíba dichos nombramientos y, en la práctica, el Gobierno los ha realizado en otros casos.

Afirmó que la decisión la deja en una espera indefinida, la trata de manera desigual frente a otros notarios y configura una vía de hecho que agrava la vulneración de sus derechos fundamentales. Por ello, solicita al juez de segunda instancia revocar el fallo y amparar sus derechos fundamentales. 4.2. El señor Guillermo Enrique Escolar Flórez6 actuando a través de apoderado judicial y vinculado dentro del presente trámite, en sede de impugnación solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela.

Indicó que en este caso no se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en particular los de subsidiariedad, inmediatez y la inexistencia de un perjuicio irremediable. Señaló, respecto del requisito de subsidiariedad que: “(…) la parte accionante no acredita el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, toda vez que no demostró haber agotado los medios administrativos y contencioso-administrativos antes de acudir a la acción de tutela.

En particular, cabe indicar que el señor Guillermo Escolar Flórez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 1597 de 2023 (por el cual se hizo el nombramiento de la aquí accionante), demanda que fue admitida el 10 de septiembre de 2024 por el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá (Rad. 110013335016202400243-00).

En dicho proceso fue vinculada la señora Ruby Duarte Robayo, como tercera interesada y es en ese foro judicial donde deberá dirimirse la controversia surgida por la inconstitucional e ilegal aplicación de la preferencia en materia notarial. (…)” Sostuvo, en cuanto al requisito de inmediatez, que la accionante pretende cuestionar un nombramiento efectuado en 2023, frente al cual permaneció inactiva por más de 20 meses sin ejercer acción judicial ni administrativa alguna, sin aportar justificación para esa inercia procesal.

Adujo que no se configura el perjuicio irremediable, ya que no existe una situación grave, urgente, inminente ni de efectos irreversibles que afecte directamente sus derechos fundamentales. Resaltó que la accionante actualmente se desempeña como notaria 77 del círculo de Bogotá, percibiendo la correspondiente remuneración, lo cual descarta afectación a su mínimo vital, estabilidad laboral o dignidad personal. 6 Ver índice SAMAI 4 del expediente de la referencia. Quien manifestó ser el actual notario 32 del Círculo de Bogotá. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que en este caso no se presenta violación al debido proceso, pues el Decreto 1597 de 2023 perdió fuerza ejecutoria por decaimiento, en tanto el acto que lo sustentaba (el Acta 4 de 2022 del Consejo Superior de la Carrera Notarial) fue revocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial y suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado, razón por la cual no puede producir efectos jurídicos.

Agregó que no existen derechos adquiridos en cabeza de la accionante, ya que durante el tiempo de vigencia del Decreto 1597 de 2023 no se consolidaron situaciones jurídicas que pudieran derivar en derechos adquiridos a favor de terceros, particularmente respecto de la Notaría 32 de Bogotá. Destacó que no se configura vulneración al derecho al mérito ni al acceso a cargos públicos, dado que la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto 1597 de 2023 impide su ejecución y, por el contrario, forzarla excluiría indebidamente la Notaría 32 del concurso público convocado en 2024, lo cual sí desconocería la igualdad y el principio del mérito frente a los demás aspirantes.

Finalmente, manifestó que la acción de tutela no puede reemplazar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho actualmente en curso, pues este es el mecanismo idóneo para debatir la legalidad del nombramiento de la accionante. Además, la negativa de la medida cautelar de suspensión provisional dentro de dicho proceso no implica validación del acto ni prejuzgamiento sobre el fondo, dado su carácter meramente provisional y sumario.

En todo caso, insistió en que el Decreto 1597 de 2023 carece de fuerza ejecutoria por haberse expedido con fundamento en un acto contrario a la reserva legal prevista en el artículo 131 de la Constitución, lo que mantiene vigente el cuestionamiento estructural de su validez. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo nro. 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.

Cuestión previa 5.2.1. Manifestación de impedimento Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El doctor Pablo Andrés Córdoba Acosta, en su calidad de Consejero de Estado de la Sección Primera, manifestó encontrarse impedido para conocer y decidir la presente acción constitucional, con fundamento en las siguientes razones: “(…) En mi condición de magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado, me permito manifestar que me considero incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 5º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, norma aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991, y cuyo tenor es el siguiente: “[…]

ARTÍCULO

56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: […] 5. Que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial […]”. (Se destaca) La acreditación de la causal de que trata el precepto legal antes citado se sustenta en el hecho de que sostengo un vínculo estrecho de amistad con el doctor Bernardo Carvajal Sánchez, quien funge como apoderado judicial del señor Guillermo Enrique Escolar Flórez, reconocido en el presente proceso como tercero con interés. Revisada la manifestación, la Sala encuentra acreditada la causal de impedimento prevista en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991, en la medida en que el doctor Bernardo Carvajal Sánchez efectivamente actúa como apoderado judicial de Guillermo Enrique Escolar Flórez, quien fue vinculado en la sentencia de tutela de primera instancia. En consecuencia, la Sala declarará fundado el impedimento presentado por el Consejero de Estado Pablo Andrés Córdoba Acosta. 5.2.2.

Solicitudes de desvinculación El Departamento Administrativo de la Función Pública, la Presidencia de la República y la Superintendencia de Notariado y Registro solicitaron la desvinculación del presente trámite. De la revisión de la sentencia de tutela de primera instancia se observa que únicamente se resolvió dicha solicitud respecto del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Presidencia de la República, sin que mediara pronunciamiento alguno en relación con la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por tal razón, en esta oportunidad se resolverá su petición. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver, es preciso señalar que el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 regula lo relativo a la legitimación en la causa por pasiva, en los siguientes términos: “Artículo 13.

Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud. ( )” De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20067, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “(…) En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que, en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se 7 Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño (…)”. (Destaca el Sala) En atención a lo expuesto, la Sala considera que no procede acceder a la solicitud de desvinculación, toda vez que, del escrito de tutela, se advierte que la accionante señaló expresamente a la Superintendencia de Notariado y Registro como la autoridad que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales, por lo que su vinculación al presente trámite se dio en calidad de autoridad accionada. 5.3.

Hechos relevantes 5.3.1. A través del Decreto 1641 del 14 de diciembre de 2020, la accionante fue nombrada en propiedad en el cargo de notaria 77 del círculo de Bogotá. 5.3.2. Mediante Decreto 1597 del 29 de septiembre de 2023, la actora fue nombrada en el cargo de notaria 32 del círculo de Bogotá, cargo del cual tomó posesión el 26 de octubre de 2023.

En el citado decreto se dispuso lo siguiente: “(…)

DECRETA: Artículo 1°. Nombramiento en ejercicio del derecho de preferencia. Nómbrese en propiedad a la señora Ruby Astrid Robayo, identificada con la cédula de ciudadanía (…), actual Notaria Setenta y Siete (77) del Círculo Notarial de Bogotá D.C., en el cargo de Notaria Treinta y dos (32) del mismo Círculo. Parágrafo. La señora Ruby Astrid Duarte Robayo, no podrá separarse del desempeño de sus funciones como Notaría Setenta y Siete (77) Círculo Notarial de Bogotá D.C. mientras no se haya hecho cargo de ellas quien deba remplazarla.

(…)” 5.3.3. La accionante presentó petición el 11 de diciembre de 2023 en la que solicitó al Consejo Superior de la Carrera Notarial la designación de un notario encargado que asumiera las funciones de la Notaría 77 de Bogotá, con fundamento en el Decreto Ley 960 de 1970. Esta solicitud fue resuelta el 2 de enero de 2024 mediante comunicación con radicado SNR2023EE137676, en la que se le informó que el nombramiento era potestativo del nominador. 5.3.4.

El 10 de abril de 2024, la accionante presentó solicitud ante la Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial para conocer el estado del proceso de designación del notario 77 del círculo de Bogotá, solicitud que fue respondida el 2 de mayo de 2024, mediante oficio Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SNR2024EE037124, informando que el asunto se encontraba en proceso de selección. 5.3.5.

El 19 de junio de 2024, la actora solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro la entrega de los protocolos de escrituración, registro civil y demás documentos que conforman el archivo de la Notaría 32 del Círculo de Bogotá, con el fin de empezar a ejercer sus funciones en dicho despacho, invocando el derecho de preferencia. En atención a lo anterior, mediante oficio OAJ 1507 SNR2024EE065262 del 29 de julio de 2024, la Superintendencia informó que se estaban adelantando los trámites necesarios para el nombramiento en encargo de la Notaría 77 del Círculo Bogotá y que, una vez se surtiera dicha designación, se procedería a la entrega del cargo de la Notaría 32. 5.3.6.

Mediante escrito del 21 de marzo de 2025, la accionante solicitó al presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Superintendencia de Notariado y Registro que se hiciera efectivo su derecho a desempeñarse como notaria 32 del círculo de Bogotá. 5.3.7. La Presidencia de la República, mediante oficio OFI25-00059964 / GFPU 13150001 del 1 de abril de 2025, trasladó la petición a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Departamento Administrativo de la Función Pública, por considerar que eran las autoridades competentes para resolverla. 5.3.8.

El Departamento Administrativo de la Función Pública, a través del oficio 20252040190391 del 8 de abril de 2025, remitió la petición a la Superintendencia de Notariado y Registro. 5.3.9. El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante oficio MJD-OFI25- 0015178-DJU-10400 del 9 de abril de 2025, respondió la petición de la accionante indicando que, de conformidad con el artículo 5° del Decreto Ley 2163 de 1970, los notarios de primera categoría deben ser nombrados por el Gobierno Nacional, es decir, por el presidente de la República y el ministro de Justicia y del Derecho.

No obstante, aclaró que la designación en interinidad o encargo constituye una facultad discrecional del jefe de Estado. Señaló además que hasta la fecha no ha recibido de la Superintendencia de Notariado y Registro el acto administrativo de designación para el reemplazo, ni la documentación necesaria para verificar el cumplimiento de requisitos.

Igualmente, informó que la petición había sido remitida a la Superintendencia de Notariado y Registro para una respuesta más completa. 5.3.10. La Superintendencia de Notariado y Registro, mediante oficio OAJ- 110 SNR2025EE-081153-1 del 19 de mayo de 2025, contestó el derecho de petición de la accionante explicando que la normativa sobre nombramientos Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notariales no establece término o plazo específico para su ejercicio.

Asimismo, indicó que se estaban adelantando las gestiones necesarias para realizar los nombramientos de las notarías vacantes, incluida la Notaría 77 del círculo de Bogotá. 5.4. Análisis de la Sala Corresponde a esta Sala determinar si la decisión adoptada por el juez de primera instancia, que negó el amparo solicitado, se ajusta a derecho, al considerar que no se evidenció vulneración de derechos fundamentales en cabeza de la accionante, con ocasión de la falta de trámite para su ingreso efectivo como notaria 32 del círculo de Bogotá. Específicamente, la controversia radica en que, a pesar de que la actora ha sido nombrada en propiedad como notaria 32 del Círculo de Bogotá mediante el Decreto 1597 de 2023, no ha podido ejercer efectivamente dicho cargo, toda vez que continúa desempeñando transitoriamente funciones en la Notaría 77 del mismo círculo, lo cual obedece a la ausencia de un nombramiento en interinidad o encargo que permita suplir la vacante en esta última notaría y, en consecuencia, posibilitar la entrega de funciones y la asunción plena del cargo en la Notaría 32. 5.4.1.

Del ejercicio de la función notarial El artículo 1318 de la Constitución Política de 1991 dispuso que corresponde a la ley reglamentar el servicio público que prestan los notarios. En desarrollo de esta previsión, los artículos 1459 y 14610 del Decreto 960 de 1970 establecen que los notarios pueden desempeñar el cargo en propiedad, en interinidad o por encargo, y que para ser designado se requiere cumplir con los requisitos legales de la categoría correspondiente y haber sido seleccionado mediante concurso de méritos. 1.

Por su parte, el artículo 2 de la Ley 588 de 200011 dispuso que el 8 “ARTICULO 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia”. [Negrilla y mayúscula del texto original] 9 “ARTICULO 145. <CARRERA O SERVICIO>. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los Notarios pueden ser de carrera o de servicio, y desempeñar el cargo en propiedad, en interinidad o por encargo”. [Negrilla, mayúscula y tachado del texto original] 10 “ARTICULO 146. <NOTARIO EN PROPIEDAD>. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Para ser Notario en propiedad, se requiere el lleno de los requisitos legales exigidos para la correspondiente categoría, y además, haber sido seleccionado mediante concurso.

Sin embargo, la postulación y la designación podrán hacerse prescindiendo de la selección de candidatos mediante concurso, cuando este no se haya realizado y cuando se haya agotado la lista de quienes lo aprobaron, conforme a los artículos 172 y 174.” [Negrilla, mayúscula y tachado del texto original] 11 “ARTICULO 2o. PROPIEDAD E INTERINIDAD.

El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso de méritos. Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombramiento de notarios en propiedad se hará mediante concurso, y que, en caso de vacancia, si no hay lista de elegibles, podrá el nominador designar notarios en interinidad mientras el organismo competente realiza el respectivo concurso y de igual modo se procederá cuando el concurso sea declarado desierto.

En cuanto a la carrera notarial, el artículo 112 del Decreto 2383 de 29 de noviembre de 199913 señala que el Consejo Superior de Carrera Notarial funcionará como organismo asesor del Gobierno Nacional en asuntos notariales, adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, y además administrará el régimen de carrera en estos asuntos en los relacionado con el ingreso, permanencia y retiro de esta.

Este Consejo está conformado por: i) el Ministerio de Justicia y del Derecho o viceministro, ii) el presidente de la Corte Suprema de Justicia, iii) dos representantes del presidente de la República, iv) el secretario jurídico de la Presidencia de la República, v) el director del Departamento Administrativo de la Función Pública y, vi) dos notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus respectivos suplentes.

De otro lado, respecto al nombramiento de los notarios en interinidad, el 1° del Decreto 2874 de 199414 señaló que el nominador deberá contar con el concepto previo de la Superintendencia de Notariado y Registro. De conformidad con lo anterior, se observa que el nombramiento de notarios implica la participación de distintas autoridades nacionales, previo cumplimiento de los procedimientos y requisitos establecidos para tal fin.

Cabe destacar que, mediante sentencia del 17 de marzo de 2022, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado conminó al Consejo Superior de la Carrera Notarial a respetar el derecho de preferencia previsto en el numeral 3 del artículo 178 del Decreto 960 de 1970, según el cual los notarios de carrera tienen la prerrogativa de ocupar, a solicitud propia, otra notaría de la misma categoría dentro de la circunscripción política- administrativa cuando se genere una vacancia. En cumplimiento de este criterio, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, en sesión de 19 de octubre de 2022, adoptó lineamientos operativos para garantizar dicho derecho, delegando en la Secretaría Técnica la publicación de vacancias y la comunicación de las postulaciones al nominador competente.

En caso de vacancia, si no hay lista vigente de elegibles, podrá el nominador designar notarios en interinidad, mientras el organismo competente realiza el respectivo concurso.”. [Negrilla y mayúscula del texto original] 12 “Consejo Superior de la Carrera Notarial. Funcionará como un organismo asesor del Gobierno Nacional en asuntos notariales, adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, y además administrará la carrera notarial y todo lo relacionado con el ingreso, permanencia y retiro de la misma, de conformidad con lo estatuido en el Decreto-ley 960 de 1970 y demás normas que regulen la materia.”. 13 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1890 de 1999”. 14 “por el cual se reglamenta el Decreto-ley 960 de 1970 y el Decreto-ley 2163 de 1970”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4.2. Análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales La accionante sostiene que, pese a haber sido nombrada notaria 32 de Bogotá, no ha podido asumir dicho cargo porque no se ha provisto su reemplazo en la Notaría 77, lo cual desconoce sus garantías fundamentales.

El artículo 150 del Decreto 960 de 1970 establece expresamente que: “El Notario no podrá separarse del desempeño de sus funciones mientras no se haya hecho cargo de ellas quien deba reemplazarlo”. La anterior disposición fue citada expresamente en el parágrafo del artículo 1º del Decreto 1597 de 2023, por medio del cual fue nombrada la actora en el cargo de notaria 32 del círculo de Bogotá, al señalar que la señora Duarte Robayo no podrá separarse de sus funciones en la Notaría 77 mientras no se haya designado su reemplazo.

Del análisis del expediente se advierte que: • La Notaría 32 quedó vacante por renuncia de su titular, aceptada mediante Decreto 1300 de 2022. • La Superintendencia de Notariado y Registro certificó la vacancia y remitió la información al Consejo Superior de la Carrera Notarial, que aplicó el derecho de preferencia. • La Secretaría Técnica publicó la vacancia y recibió solicitudes de notarios interesados, entre ellas estuvo la de la accionante. • Resuelto un recurso de reposición a su favor, la accionante fue postulada para ocupar la Notaría 32 del círculo de Bogotá. • El presidente de la República y el ministro de Justicia expidieron el Decreto 1597 de 2023, mediante el cual nombraron en propiedad a la accionante para ocupar la Notaría 32 del círculo de Bogotá. En ese orden de ideas, se observa que las autoridades competentes adelantaron las actuaciones pertinentes en cumplimiento de la normativa aplicable, y que el nombramiento de la accionante ya se encuentra perfeccionado.

El hecho de que la actora aún no haya podido asumir funciones obedece a una limitación legal prevista en el artículo 150 del Decreto 960 de 1970. Adicionalmente, si bien la accionante no ha podido asumir la titularidad de la Notaría 32 y actualmente continúa ejerciendo la función notarial en la Notaría 77, lo cierto es que del contenido y alcance del escrito de tutela y de la impugnación no se advierte una afectación de sus derechos Radicación: 11001-03-15-000-2025-03516-01 Accionante: Ruby Astrid Duarte Robayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, en razón a que no se acreditó una condición especial de la que se desprenda la vulneración de un derecho fundamental.

Por todo lo expuesto, la Sala concluye que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados, razón por la cual se confirmará el fallo impugnado que negó las pretensiones de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero de Estado Pablo Andrés Córdoba Acosta, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Superintendencia de Notariado y Registro, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: CONFIRMAR la sentencia de 10 de julio de 2025, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por el medio más expedito.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E)