Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante Réditos Empresariales S.A. Demandado: UGPP Temas: Aportes.

Sistema de Protección Social. Potestad de gestión. Término de caducidad. Motivación del acto definitivo. Valoración probatoria. Ingreso base de cotización. Vacaciones. Suspensiones. Costas. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 07 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió (ff. 406 vto. y 407): Primero: Declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial No. RDO 1005 del 28 de noviembre de 2014, proferida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones –Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social– UGPP y de la Resolución No. RDC 174 del 9 de junio de 2015, proferida por el Director de Parafiscales de la UGPP.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho se dispone que la UGPP debe corregir la liquidación demandada de la sociedad Réditos Empresariales S.A., en los siguientes aspectos, según se indicó en las consideraciones: [tabla con subsistemas, nombres y periodos]. En relación con [nombres] se corregirá la liquidación según los parámetros indicados en la parte considerativa de la providencia. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda.

Cuarto: Condenar en costas de primera instancia a la parte demandada. Las agencias en derecho serán fijadas de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Entre el 07 de febrero de 2011 y el 06 de enero del 2012, la actora autoliquidó los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS) correspondientes a los periodos que van de enero a diciembre de 2011 (f. 329). Esas declaraciones y las de los 12 periodos de 2013 fueron revisadas por la demandada, en el marco de un procedimiento administrativo en el cual profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 518, del 26 de junio de 2014, notificado el 08 de julio de 2014 (f. 329), que precedió la expedición de la Liquidación Oficial nro.

RDO 1005, del 28 de noviembre de 2014 (ff. 207 a 231). Dicha decisión fue modificada con la Resolución nro. RDC 174, del 09 de junio de 2015 (ff. 95 a 143), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló la siguiente pretensión (f. 204)1: Declarar la nulidad y restablecimiento del derecho con ocasión de la Resolución No. RDO 1005 del 28 de noviembre de 2014 proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con fundamento en lo expuesto en capítulos anteriores, artículos 137, 138 del CCA, artículo 730 del E.T. y que se fundamenta en las siguientes consideraciones… A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 29, 338 y 363 de la Constitución; 40 y 41 de la Ley 153 de 1887; 694, 712, 730, 742, 745 y 746 del ET (Estatuto Tributario); 18 y 204 de la Ley 100 de 1993; 156 de la Ley 1151 de 2007; 178 de la Ley 1607 de 2012; y 65, 70 y 71 del Decreto 806 de 1998, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 158 a 193): Alegó que la demandada infringió el artículo 694 del ET y las garantías constitucionales al debido proceso, defensa y contradicción, pues profirió una única liquidación oficial para 24 periodos gravables, pese a que el procedimiento aplicable varió en esos periodos.

Arguyó que operó la caducidad de la potestad de revisión respecto de las declaraciones de los periodos del 2011, porque el requerimiento para declarar o corregir fue notificado por fuera del plazo previsto en el artículo 714 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007); y puntualizó que el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 no regía el caso, pues entró en vigor después de iniciado el término debatido.

De otra parte, sostuvo que el acto acusado carecía de motivación porque no explicó cómo se determinó la presunta inexactitud (i.e., omitió identificar las declaraciones revisadas, así como la base gravable oficialmente estimada y su diferencia con la autoliquidada); y señaló que el acto definitivo fue falsamente motivado pues no se valoraron las pruebas aportadas.

En un caso concreto, censuró que su contraparte tomara como IBC el 100% del salario pagado a un trabajador en el 5.º periodo de 2013, aunque dicho empleado percibió salario integral. De otra parte, reprochó que la demandada pretendiera gravar el auxilio de disponibilidad, pese a que en la liquidación oficial había aceptado que este no era constitutivo de salario.

Adujo que la base gravable empleada por la Administración para los periodos de vacaciones extendía la regla especial del artículo 70 del Decreto 806 de 1998 a los días del mes en los que no operó la novedad; y reprochó que en los periodos de suspensión se liquidaran los aportes a salud sobre la parte que correspondía a los trabajadores, pese a que durante esa novedad solo procedía el aporte del empleador.

Para dejar en evidencia tales errores, calculó los aportes de algunos trabajadores, pero pidió que se realizara la verificación frente a aquellos que identificaría en un documento anexo. Por último, se opuso a los ajustes de un empleado frente al que la demandada verificó que la obligación tributaria correspondía a una empresa diferente.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de su contraparte (ff. 330 a 361), para lo cual 1 Por auto del 01 de febrero de 2016 (ff. 203 y 203), el tribunal inadmitió la demanda y ordenó subsanar la identificación del acto objeto de control jurisdiccional y el medio de control incoado, subsanación que se allegó con el 11 de febrero de 2016 (ff. 204 a 206).

Con todo, en la audiencia inicial, el a quo condicionó las pretensiones a la libre y motivada apreciación valoratoria que efectuaría la Sala de Decisión en la providencia que pondría fin al proceso (f. 376), tal como se evidenció en la Sentencia recurrida (ff. 389 a 389 vto.). Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 negó que el artículo 694 del ET rigiera la gestión de los aportes al SPS, ya que la disposición se circunscribía a los impuestos administrados por la DIAN.

Asimismo, refutó que el ordenamiento previera la firmeza de las declaraciones revisadas, puesto que el artículo 714 del ET era incompatible con la naturaleza de las contribuciones al SPS y con el procedimiento especialmente establecido para su liquidación. Lo primero, porque dichos aportes estaban asociados al reconocimiento de prestaciones vitalicias no susceptibles de prescripción; y, lo segundo, porque la norma ibidem aludía al «requerimiento especial», i.e., un acto ajeno al procedimiento sub lite.

Agregó que, en su lugar, la norma aplicable al caso era el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que fijaba el plazo de caducidad de la potestad de gestión de los aportes y que estaba vigente cuando inició la actuación censurada. Por otro lado, se opuso a la falta de motivación, aduciendo que los actos cuestionados tuvieron en cuenta los argumentos y los medios probatorios aportados por la demandante y destacó que el acto que puso fin a la discusión en sede administrativa acogió parcialmente las censuras planteadas en el recurso de reconsideración. En cuanto al fondo, negó que el trabajador identificado para el 5.º periodo de 2013 hubiera devengado salario integral, señalando que la actora reportó el pago de un salario básico sin probar otro tipo de remuneración; y aseveró que determinó los aportes para los días de vacaciones sobre la base del IBC del mes anterior, porque así lo ordenaba el artículo 70 del Decreto 806 de 1998.

Finalmente, solicitó se excluyeran del litigio los cargos de violación relacionados con los aportes para los periodos de vacaciones y suspensión de los trabajadores, pues su contraparte omitió plantearlos en sede administrativa. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas al extremo pasivo (ff. 389 a 407).

Concretamente, desestimó los cargos de violación del debido proceso y falta de motivación, pues consideró que el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 era aplicable a la actuación sub examine; y que los actos demandados indicaron las conductas en la que incurrió la actora (i.e. mora o inexactitud) y relacionaron en el anexo cada uno de los trabajadores, subsistemas y periodos glosados, así como los fundamentos para los ajustes.

Asimismo, estimó que la actora omitió probar el salario integral que percibió el trabajador identificado, pues ella misma informó que para el periodo debatido le pagó un salario básico. En cambio, juzgó que –aunque la actora incluyó pagos diferentes de los que reportó en la nómina– correspondía reliquidar el IBC del periodo de vacaciones de cinco de los diez trabajadores listados en la demanda, a fin de excluir del cálculo de la base gravable especial los días durante los cuales dichos empleados prestaron sus servicios.

Análogamente, como encontró que la Administración omitió la tarifa aplicable al liquidar las contribuciones correspondientes a periodos de suspensiones, ordenó su reliquidación para las tres trabajadoras identificadas en la demanda. Además, señaló que la actora no individualizó los demás casos en los que hubo error en el cálculo de los aportes por las novedades debatidas.

Recurso de apelación Ambas partes apelaron la decisión del a quo. La demandante (ff. 411 a 413) insistió en la caducidad de la potestad de gestión de los aportes al SPS de los periodos de 2011, en la falta de motivación sobre la determinación de las obligaciones a su cargo y la falsa motivación de la liquidación oficial por indebida valoración probatoria.

De otra parte, reprochó que el tribunal solo ordenara reliquidar los aportes de los trabajadores identificados en la demanda, pese a que el error conceptual Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de la demandada recayó sobre todos los empleados con dichas novedades (i.e. vacaciones y suspensiones), los cuales fueron identificados en un anexo del recurso de reconsideración. En cambio, prescindió de los cargos de violación relativos a la supuesta inaplicación del artículo 694 del ET, la determinación de la base gravable del trabajador que habría devengado remuneración integral, el gravamen del auxilio de disponibilidad y los aportes que serían responsabilidad de un tercero. La demandada (ff. 415 a 418) reiteró que la determinación de los aportes del periodo de vacaciones se ajustó a lo previsto en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, proceder que no fue objetado por la actora en sede administrativa y, por tanto, debió ser excluido de la controversia.

Además, se opuso a la condena en costas aduciendo que no estarían probadas y que el objeto del litigio era de interés público. Alegatos de conclusión La demandada reiteró los argumentos expuestos en las anteriores etapas procesales (índice 182). La demandante y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada.

Así, corresponde establecer si las autoliquidaciones de los aportes al SPS de los periodos del 2011 estaban cobijadas por el término de firmeza prescrito por el artículo 714 del ET y, en consecuencia, si la actuación acusada fue tempestiva. De otra parte, se determinará si los actos acusados fueron suficiente y debidamente motivados; si procedía resolver de fondo sobre la reliquidación de los aportes frente a las novedades de vacaciones y suspensión, pese a que ese reproche no fue esbozado en la sede administrativa y, en caso afirmativo, si el a quo erró al limitar la referida reliquidación a los trabajadores referenciados en la demanda.

Por último, se decidirá si había lugar a la condena en costas impuesta en primera instancia. 2- Sobre el primer problema jurídico, sostiene la demandante que su contraparte actuó intempestivamente respecto de las declaraciones correspondientes a los aportes de los periodos de 2011, dado que notificó el requerimiento para declarar o corregir por fuera del plazo previsto en el artículo 714 del ET (al cual remitía el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), sin que fuese aplicable el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 porque el cómputo de la referida oportunidad inició antes de que entrara en vigor esta disposición. En el otro extremo, la demandada defiende que el término de caducidad de la potestad de determinación oficial de las contribuciones al SPS es de cinco años, por disposición del artículo 178 ibidem, que se aplicaría de preferencia sobre el término general de revisión de las autoliquidaciones tributarias previsto en el artículo 714 del ET, porque estaba vigente cuando inició el procedimiento de revisión y se trata de una norma especial.

Además, argumenta que esta última sería incompatible con la naturaleza de los aportes debatidos y con el procedimiento prescrito para su liquidación. Por ende, sostiene que la actuación acusada fue oportuna. Tesis avalada por el a quo. Con lo anterior, la Sala definirá si el artículo 714 del ET regía la oportunidad para modificar oficialmente las declaraciones de los aportes de 2011 y si ese término fue observado en sub lite. 2 Del historial de actuaciones registradas en el repositorio informático SAMAI.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.1- Dado que en anteriores pronunciamientos la Sala ha fijado un criterio de decisión respecto de esa cuestión, se aplicará al sub examine la tesis jurídica decantada en tales precedentes3.

Según ese criterio, la destinación de los recursos derivados de los aportes al SPS es indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, también, para identificar la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa de liquidación oficial. Por ello, y dado que la PILA constituye una verdadera autoliquidación tributaria4, esta se encuentra sometida a las potestades de fiscalización confiadas a la UGPP, quien ha de ejercerlas dentro de los límites temporales fijados en la ley. 2.2- Para la Sala, el artículo 714 del ET es compatible con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales y, por tanto, rigió el término para ejercer dicha potestad desde que se creó la UGPP (con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007) hasta que entró en vigor la Ley 1607 de 20125.

De ahí que las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan las actuaciones a cargo de la DIAN y de la UGPP no excluyan la fiscalización confiada a esta última de la aplicación de las reglas del ET, pues ello tornaría inoperante el reenvío efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Además, valga aclarar que el parágrafo 2.º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 no era aplicable a los aportes de 2011, ya que, por orden del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, dicho precepto solo gobierna los plazos que inicien a correr después de su entrada en vigor.

Así, el término de caducidad especial ejusdem no rige los casos en los que el dies a quo haya acaecido antes de que iniciara vigencia de la referida Ley 1607 de 2012, ocurrida (según lo preceptuado por el artículo 198 ibidem) el 26 de diciembre de 2012, fecha de publicación de la ley en el Diario Oficial nro. 48.655. 2.3- En esas condiciones y en vista de que las partes coinciden –y está acreditado en el plenario– que las autoliquidaciones objeto de debate se presentaron entre el 07 de febrero de 2011 y el 06 de enero del 2012 (f. 329) y que la demandada notificó el acto previo el 08 de julio de 2014 (f. 329), la Sala encuentra probado que dicha notificación tuvo lugar cuando ya había vencido el término de dos años previsto en el artículo 714 del ET.

Así, las declaraciones de 2011 se tornaron inmodificables con anterioridad a que fuera notificado el acto preparatorio, por lo cual corresponde modificar la decisión del a quo para, en su lugar, ordenar a la UGPP que excluya los ajustes relativos a los periodos de 2011. Prospera el cargo de apelación. 3- En segundo lugar, la demandante alega la falta de motivación de los actos acusados, pues estos habrían omitido indicar cómo se determinó la obligación a su cargo (i.e., identificar la declaración glosada, los pagos que conformaron la base gravable y el aporte liquidado).

Por su parte, la demandada asegura que sí explicó las razones por las cuales procedía modificar las declaraciones objeto de la litis, así como la forma en que se liquidaron las contribuciones, tesis que avaló el tribunal. En esos términos, la Sala decidirá si fueron debidamente motivados los actos acusados. 3.1- Para atender esa cuestión, la Sala precisa que la motivación –como presupuesto de validez de los actos administrativos– se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basa la autoridad para adoptar una decisión, la cual debe ser clara, puntual 3 Entre otras, sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019 (exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez), 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García) y 30 de septiembre de 2021 (exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza). 4 Auto del 29 de marzo de 2019 (exp. 24287, CP: Stella Jeannette Carvajal) y sentencias del 24 y del 30 de octubre de 2019 (exp. 23599 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García). 5 Sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, exps. 2399 y 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez; 30 de julio de 2020, exp. 24179, CP.

Milton Chaves García; y 30 de septiembre de 2021, exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 y suficiente6. En criterio de esta Sección7, la indebida motivación de los actos constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa en tanto impida al interesado controvertir las razones y decisiones de las autoridades.

En línea con ese razonamiento, el artículo 712 del ET exige que las liquidaciones oficiales contengan la «explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración». Al interpretar el contenido normativo de esa disposición en relación con los actos de determinación oficial proferidos por la demandada, la Sala precisó que aquellos deben indicar con claridad el tipo de incumplimiento, periodo, trabajador, días trabajados, pagos que integran la base, pagos que se excluyen de la base, total remunerado, determinación del IBC y del monto del aporte (sentencia del 02 de octubre de 2019, exp. 24090, CP: Jorge Octavio Ramírez), aspectos que bien pueden esbozarse mediante archivos informáticos de hojas de cálculo anexos a la liquidación oficial, siempre que en ellos se detalle «la forma en que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas» (sentencia del 26 de agosto de 2021, exp. 24735, CP: Stella Jeannette Carvajal).

A la luz de esos razonamientos, la indebida motivación de los actos de determinación oficial de aportes al SPS conducirá a la nulidad de la decisión cuando para el aportante no sea posible controvertir –desde la respuesta al requerimiento para declarar o corregir y el recurso de reconsideración– las concretas modificaciones introducidas a sus declaraciones o la estimación oficial de sus obligaciones tributarias, en los casos en que estas no hayan sido autoliquidadas. 3.2- Consta en el plenario que la demandada profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 518, del 26 de junio de 2014 (ff. 329), proponiendo modificar las autoliquidaciones de los aportes al SPS presentadas por la actora para todos los periodos de 2011 y 2013.

Acto preparatorio integrado por dos documentos: uno físico y otro digital (este denominado «SQL»). El primero contiene una enunciación de los antecedentes que originaron el procedimiento de determinación oficial; la identificación de los pagos y novedades registradas en la nómina de la demandante, una clasificación de pagos extra- salariales como salario (e.g. auxilio por disponibilidad), los rubros a partir de los cuales se liquida el límite de los pagos no salariales, una agrupación de «conceptos equivalentes» para nominarlos de forma uniforme en la actuación administrativa, la relación de tres trabajadoras frente a las que se presentaron inconsistencias para la identificación y; finalmente, las infracciones halladas y su cuantificación general (señaladamente, los ajustes por mora e inexactitud).

El segundo documento es más específico y detalla el contenido de cada una de las glosas propuestas por la Administración, identificando –para cada caso– los días laborados, las novedades que afectan la determinación de la contribución, los factores que integran el IBC conforme con la clasificación oficial, el cálculo de esa base, la determinación oficial del aporte, el monto de la contribución pagada por la aportante, y la diferencia entre ese monto y el establecido oficialmente (f. 329).

Análogamente, la liquidación oficial demandada está integrada por un documento físico (ff. 207 a 231) y el «SQL» anexo (ff. 329). En el documento físico la UGPP precisó que la demandante no dio respuesta al requerimiento para declarar o corregir. Seguidamente, describió el marco normativo de las contribuciones al SPS y los incumplimientos que sustentaron el acto preparatorio.

A partir de lo anterior, ajustó las glosas por mora tras imputar pagos que no tuvo en cuenta en la etapa inicial. Frente a las glosas por inexactitud, precisó que para los trabajadores con remuneración integral la base gravable 6 Sentencia del 01 de junio de 2016 (exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia). 7 Sentencias del 21 de julio de 2019 (exp. 21026, CP: Julio Roberto Piza) y del 01 de agosto de 2019 (exp. 21826, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de los aportes correspondía a mínimo 10 SMLMV, modificó la connotación inicialmente dada al auxilio por disponibilidad –el cual nominó «otros incentivos»– tomándolo como un pago no constitutivo de salario, explicó que todos los pagos extra-salariales hacían base para el cálculo del límite de los pagos desalarizados previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y señaló la forma de determinar la base gravable para los periodos en lo que se presentaba alguna novedad (i.e. vacaciones, incapacidad, licencias no remuneradas o suspensiones), particularmente, para el caso de las vacaciones señaló que, con sustento en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, los aportes se causarían «en su totalidad, esto es, por 30 días», tomando como IBC el «último salario base de cotización reportado con anterioridad a la fecha en la cual el trabajador hubiere iniciado el disfrute de las respectivas vacaciones»; finalmente, determinó el monto de los ajustes por inexactitud que persistían considerando que el monto de los aportes pagados por la actora fue inferior al que estaba obligada, indicando que su estimación concreta estaba contenida en el documento informático «SQL» (f. 329), el cual tiene la misma estructura del anexo al acto preparatorio, por lo que expresa con claridad el contenido de cada una de las glosas adoptadas en forma definitiva por la demandada, brindando certeza sobre los elementos que integran la obligación tributaria liquidada.

Lo anterior se evidencia en el recurso de reconsideración interpuesto por la actora, en tanto que pudo oponerse a las glosas propuestas. Finalmente, en la Resolución del recurso de reconsideración se aceptaron parcialmente las objeciones de la actora, lo que dio lugar a una disminución de los ajustes (ff. 95 a 144), explicándose cada una de las modificaciones en el documento informático «SQL» anexo (f. 329). 3.3- Por todo lo expuesto, para la Sala no se presentaron las deficiencias en la motivación alegadas por la demandante, toda vez que desde el acto preparatorio se identificaron los conceptos glosados, puntualizando que lo cuestionado era la omisión en el pago de los aportes respecto de algunos trabajadores y la determinación de la base gravable (señaladamente, el cálculo en casos de remuneración integral, los pagos con connotación salarial, los límites a los pagos no salariales y novedades), junto a lo cual se enunciaron las razones que servían de fundamento a las modificaciones de las autoliquidaciones del sub lite, pudiendo la demandante oponerse a las mismas, con el recurso de reconsideración. No prospera el cargo de apelación. 4- De otra parte, la demandante alega que la liquidación oficial fue falsamente motivada, porque no tuvo en cuenta las autoliquidaciones nros. 306646 por $1.005.426.000 y 4418927 por $1.151.062.818, las cuales solo fueron valoradas al resolverse el recurso de reconsideración. Argumenta que, si su contraparte hubiera tomado en cuenta todos los medios probatorios, el acto de liquidación habría sido sustancialmente diferente, lo que quedó en evidencia con los ajustes que persistieron al final.

Conforme con esas alegaciones, pasa la Sala a establecer si la liquidación oficial fue falsamente motivada al omitirse la valoración dos autoliquidaciones que después sustentaron la disminución de los ajustes en el fallo del recurso de reconsideración. Como se indicó anteriormente, esta Sección ha aclarado que la PILA es una autoliquidación tributaria y, como tal, produce todos los efectos propios de ese tipo de declaración. De ahí que la misma sea el presupuesto fáctico y eje central del procedimiento de modificación oficial, cuya finalidad es corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el obligado tributario al autoliquidar la cuantía a su cargo.

Respecto de la autoliquidación nro. 306646, la Sala verifica que, contrario a lo señalado por la demandante, la UGPP si la tuvo en cuenta al momento de proferir la liquidación Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 oficial acusada, acto en el que aceptó que esa declaración y otras siete habían sido omitidas en el requerimiento para declarar o corregir, por lo que procedió a valorarlas en el acto definitivo, disminuyendo los ajustes propuestos en cuantía de $1.209.841.500 (f. 216).

En cuanto a la autoliquidación nro. 4418927, en el fallo del recurso de reconsideración la Administración explicó que al constatarla en la base de datos del Ministerio de Salud y Protección Social «solo reflejaba un registro de pago, por tal motivo se requirió un segundo cruce, esta vez directamente con el operador de pago, para que allegara la información que reposa en sus bases de datos», una vez obtenido el certificado de la operadora, requirió a la demandante para que enviara el registro detallado de los aportes que declaró con esa planilla, y procedió a ajustar las glosas en cuantía de $1.151.062.818 (ff. 109 y 110).

De lo anterior, encuentra la Sala que, contrario a lo señalado por la demandante, la UGPP valoró desde el inicio de la actuación la declaración referida, aunque por un error en la base de datos de Ministerio, no tuvo en cuenta el monto total de los aportes efectuados con ella, lo que en forma alguna podría viciar la motivación del acto de liquidación oficial, más si se tiene en cuenta que la Administración corrigió el yerro al fallar el recurso de reconsideración e imputó los pagos que acreditó la actora, y así se aceptó por esta.

De otra parte, la demandante omitió referir los medios probatorios que supuestamente no se valoraron en la actuación administrativa, lo que impide que la Sala pueda realizar su verificación. En consecuencia, no prospera el cargo de apelación. 5- Adicionalmente, la UGPP se opone a la decisión de fondo de los cargos propuestos por la actora contra el cálculo de los aportes para los periodos de vacaciones porque no se formularon en el recurso de reconsideración, con lo cual de estudiarse por esta judicatura infringiría su derecho de defensa.

Por su parte, la actora reprocha que el a quo ordenara la reliquidación de los aportes para los periodos de vacaciones y suspensiones únicamente respecto de los trabajadores que identificó en la demanda y no frente a todos los relacionados en el anexo del recurso de recurso de reconsideración, puesto que en la sentencia se verificó el error conceptual en que incurrió la UGPP para su liquidación. Conforme con lo anterior, verifica por la Sala que no se discute en el trámite de esta segunda instancia el cálculo de los aportes durante las novedades de vacaciones y suspensiones, por cuanto el tribunal lo definió de forma contraria a los intereses de la demandada, quien se abstuvo de presentar cargos de apelación en contra de esa decisión. Así, siguiendo los planteamientos de las partes, le corresponde a la Sala establecer, si se infringe el derecho de defensa de la demandada al resolverse las objeciones que no se formularon en el procedimiento administrativo.

Seguidamente, si la orden de reliquidación de los aportes dada por el a quo debía cobijar a todos los trabajadores que identificó la demandante en el anexo al recurso de reconsideración. Con todo, la Sala precisa que no hará pronunciamiento sobre la afirmación efectuada por la demandada en el recurso de apelación sobre la correcta aplicación del artículo 70 del Decreto 806 de 1998 en la determinación de los aportes para las vacaciones, por cuanto el a quo verificó la infracción de esa disposición al calcular las contribuciones de cinco trabajadores, para los que la Administración extendió la base gravable especial de los días de descanso remunerado a los días en los que se prestó el servicio, cuando lo correcto era tomar como IBC los pagos salariales gravados.

Esa concreta decisión del tribunal no fue controvertida por la UGPP, que en el recurso de apelación se limitó a afirmar que aplicó correctamente la norma, pero sin refutar el cálculo que realizó el a quo. Así, en desarrollo de los principios de justicia rogada y de congruencia, el fallador de segunda instancia sólo debe estudiar la apelación respecto a la inconformidad planteada a la sentencia de primera instancia. También porque según los artículos 320 y 322 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012) el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente, respecto de los Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 reparos concretos formulados por el apelante contra la providencia apelada (sentencias del 6 de noviembre de 2019, exp. 23476, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto y del 05 de mayo de 2022, exp. 25553, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 5.1- Para resolver la objeción planteada por la demandada, se precisa que esta Sección en forma reiterada ha expresado que al contribuyente le es dable alegar «argumentos nuevos» en la etapa jurisdiccional 8, es decir, diferentes de los planteados en el procedimiento administrativo, en razón a que el examen de legalidad del acto acusado debe efectuarse respecto de los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, los cuales a su vez deben concretarse a las causales de nulidad previstas en el ET y las generales a que se refiere el artículo 137 del CPACA (sentencia del 08 de febrero de 2018, exp. 22060, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), sin que ello implique una violación de las garantías constitucionales de la Administración, quien puede oponerse a su formulación con la contestación de la demanda (sentencia del 30 de agosto de 2016, exp. 20281, CP: Jorge Octavio Ramírez).

En este orden de ideas, el administrado debe aducir en sede administrativa los motivos y fundamentos de su reclamación, lo que no obsta para que, en oportunidad posterior, en sede judicial, pueda exponer nuevos o mejores argumentos, a fin de obtener la satisfacción de su pretensión, previamente planteada ante la Administración. En consecuencia, si la pretensión de la parte demandante es la misma –esto es, la nulidad del acto definitivo–, el Juez deberá analizar los cargos de la demanda así no hayan sido expuestos con ocasión del recurso de reconsideración. No prospera el cargo de apelación de la UGPP. 5.2- De otra parte, verifica la Sala que con la demanda con que acudió ante esta judicatura, la actora formuló objeciones a la determinación oficial de los aportes en los periodos de vacaciones y suspensiones, para lo cual efectuó el cálculo respecto de 10 trabajadores para la novedad de vacaciones y tres trabajadoras para los casos de suspensión. Además, solicitó que se analizara la infracción alegada respecto de todos los trabajadores que identificaría en documento anexo, el cual no se aportó con la demanda.

Por ello, el a quo estudió solamente los casos puntuales expuestos en la demanda, aclarando que la actora no individualizó los demás. En esta instancia, la demandante refiere que el anexo que debía revisarse por el tribunal correspondía al del recurso de reconsideración, el cual se constata por la Sala para concluir que, como lo señaló el tribunal, la demandante no identificó otros trabajadores respecto de los cuales se hubiera desconocido la base gravable de los aportes para los periodos de vacaciones (artículo 70 del Decreto 806 de 1998) o la tarifa para los aportes de salud en los casos de suspensiones del trabajador.

Ahora, para la Sala es improcedente la verificación de las glosas para todos los trabajadores que reportaron esas novedades, pues era una carga de la actora identificar los trabajadores frente a los cuales alegó las infracciones, de manera que pudieran verificarse por esta judicatura (sentencia del 09 de diciembre de 2021, exp. 25185, CP: Milton Chaves García).

Por lo anterior, no prospera el cargo formulado por la demandante. 6- Resta decidir sobre la condena en costas impuesta a la parte demandada en primera instancia. Sobre el particular, la UGPP alegó la improcedencia de la condena, pues no estaba probada su causación y, a su juicio, se trata de un tema de interés público. Así, corresponde a la Sala juzgar la procedencia de la condena en costas impuesta.

Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en las sentencias proferidas por la 8 Sentencias del 19 de octubre de 2006 (exp. 15147, CP: María Inés Ortiz Barbosa), 03 de diciembre de 2009 (exp. 16183, CP: Héctor J. Romero Díaz), 16 de septiembre de 2010 (exp. 16691, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), 03 de marzo de 2011 (exp. 16184, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), y 12 de agosto de 2014 (exp. 19036, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02427-01 (25534) Demandante: Réditos Empresariales S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 jurisdicción contencioso-administrativa se debe disponer sobre la condena en costas, así, porque el pronunciamiento sobre las costas forma parte del contenido del fallo.

En línea con lo anterior, el artículo 365 del CGP prevé que, por regla general, se condenará en costas (expensas y agencias en derecho) a la parte vencida en el proceso (ordinal 1.°) o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (ordinal 8.°).

Toda vez que no obran en el expediente pruebas que acrediten su causación, la Sala revocará la decisión del a quo sobre la condena en costas a la demandada. 7- Considerando los cargos de apelación que prosperaron, la Sala modificará los ordinales segundo y cuarto de la sentencia de primera instancia para: (i) ordenarle a la UGPP que excluya los ajustes para los periodos de 2011, por encontrarse en firme las autoliquidaciones presentadas por la demandante y, (ii) no dictar condena en costas. 8- De otra parte, respecto de la condena en costas en segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponerlas porque en el expediente no hay prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar los ordinales 2.° y 4.° de la sentencia apelada. En su lugar: Segundo: A título de restablecimiento del derecho se dispone que la UGPP debe corregir la liquidación demandada de la sociedad Réditos Empresariales S.A., en los siguientes aspectos: (i) excluir los ajustes para los periodos de 2011, por encontrarse en firme las autoliquidaciones presentadas por la demandante.

(ii) Según se indicó en las consideraciones: [tabla con subsistemas, nombres y periodos]. (iii) En relación con [nombres] se corregirá la liquidación según los parámetros indicados en la parte considerativa de la providencia. Cuarto: Sin condena en costas en primera instancia. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO