CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero del dos mil veintitrés (2023) Radicado: 17001-23-33-000-2018-00226-01 Nº Interno: 6258-2019 Demandante: Marco Tulio Ríos López Demandada: Ministerio de educación y otros Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Tema: Intereses moratorios sobre pago de nivelación Salarial La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por la Nación- Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia proferida el 11 de julio del 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones El actor acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones número 6978-6 de 14 de septiembre del 2017 y 9723-6 de 13 de diciembre de 2017, en las cuales la Secretaría de Educación de Caldas negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de intereses moratorios desde los treinta días posteriores a su causación (10 de febrero de 1997), hasta el día del pago efectivo, el 15 de abril 2013, como consecuencia del retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial, en calidad de empleado administrativa de la Secretaría de Educación de Caldas, liquidado con base en el interés bancario corriente y sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. También requirió que el fallo se cumpla dentro del término previsto en el inciso 2º artículo 192 del CPACA; el pago de los intereses moratorios conforme el inciso tercero del artículo 192 en cita; y que se condene en costas a las entidades demandadas.
Los hechos en que la parte actora fundamenta las pretensiones son los siguientes[1]: El señor Marco Tulio Ríos López prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, como personal administrativo. Afirmó que, en cumplimiento de la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo; por lo tanto, este último, a través del Decreto 0021 de 1997, transfirió el personal administrativo que estaba vinculado con la Nación a la planta territorial, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden nacional.
Manifestó que el Consejo de Estado, en concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, dispuso que los entes territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo debían, previa homologación, realizar la correspondiente nivelación salarial. Sostuvo que, por medio del Decreto 0337 de 02 de diciembre del 2010, el departamento homólogo y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, el cual fue modificado por el Decreto 0399 del 20 de mayo del 2007.
Relató que, mediante la Resolución 1988-6 de 22 de marzo del 2013, aclarada por la Resolución 4265-6 de 26 de junio del 2013, el Ministerio de Educación, a través de la Secretaría de Educación de Caldas, reconoció y ordenó el pago del valor retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009.
Señaló que, de conformidad con el certificado expedido por la Secretaría de Educación, se reconocieron los valores adeudados por la homologación de los años 1997 a 2002, pero el pago solo se realizó hasta el mes de Abril de 2013, por ello, se causó la obligación de cancelar los intereses moratorios. 1.2. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350.
Del Código Civil, los artículos 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649. Del Código Contencioso Administrativo, el artículo 177. Del Convenio 95 de 1949 de la OIT sobre la protección del salario, el artículo 12. La parte actora adujo que la entidad negó el pago de los intereses moratorios, alegando que se trató de un proceso administrativo que no le es imputable, criterio que a su juicio es errado, toda vez que mal puede alegar a favor su propia culpa, pues el pago de la obligación era posible de proveer de acuerdo con la Ley 60 de 1993.
Explicó que se pretende el reconocimiento de intereses moratorios porque la nivelación salarial fue cancelada varios años después de haberse causado, es así, que el acto acusado ordenó el pago de la nivelación desde el momento en que el actor fue vinculado a la planta en el año 1997, pero la obligación solo se canceló hasta el 15 de abril de 2013. 2.
Contestación de la demanda 2.1. La Nación- Ministerio de Educación Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al alegar que carece de legitimación en la causa por pasiva para actuar en el presente proceso, pues fue el departamento de Caldas quien expidió los actos demandados[2]. Manifestó que la entidad estableció las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, estableciendo los criterios y pasos a tener en cuenta en tales procesos, no obstante, debido a la descentralización de la educación, la responsabilidad del procedimiento radica en la entidad territorial a la cual está vinculado el empleado que reclama su derecho.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, ineptitud de la demanda, excepción genérica. 2.2. El departamento de Caldas – Secretaría de Educación se opuso a las pretensiones de la demanda[3]. Sostuvo que, acorde con las políticas del Ministerio de Educación Nacional para adelantar el proceso de homologación y nivelación de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, se realizaron los estudios técnicos requeridos y se efectuó un pago indexado al demandante, que no le da derecho a reclamar intereses moratorios.
Alegó las excepciones que denominó: Falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad de la acción, buena fe, Inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 11 de julio del 2019, declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el departamento de Caldas y negó las pretensiones de la demanda; sin embargo, por razones de equidad y justicia ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar al demandante una indexación teniendo como base la suma de $32.886.816, del 1 de enero de 2011 fecha de inicio y hasta el 21 de marzo de 2013[4].
Señaló que, de acuerdo con el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el llamado a responder y pagar los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo de nivelación salarial es la Nación - Ministerio de Educación Nacional. Consideró que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, pues las normas del sector educación no prevén de forma expresa su reconocimiento.
Agregó que, si bien, la parte actora no solicitó la indexación de los valores pagados por concepto de nivelación y homologación salarial, las sumas de dinero reconocidas se cancelaron en una fecha posterior a su reconocimiento, dado que, desde el 1° de enero de 2011 hasta la fecha del pago efectivo 15 de abril 2013, existe un lapso que no fue indexado; razón por la cual, en uso de su facultad extra petita y por razones de equidad y justicia, ordenó la respectiva actualización. 4.
El recurso de apelación 4.1. La parte actora solicitó que se revoque la sentencia apelada, para que, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda[5]. Alegó que lo procedente era cancelar los intereses de mora sobre los valores adeudados por la nivelación salarial, porque la indexación prevista en el artículo 178 del CCA se predica frente a condenas dictadas a través de sentencias.
Por tanto, aclaró que en este caso la pretensión se deriva de un derecho reconocido en sede administrativa. Indicó que no es jurídicamente aceptable que una sentencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativo exija que una norma regule el pago de intereses de mora derivado de los retroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial para poder reconocer a los trabajadores un pago al cual tienen derecho.
Sostuvo sobre la incompatibilidad entre la indexación y los intereses de mora que la naturaleza de las dos figuras es diferente, por esta razón no se puede predicar un doble pago. Expuso que la obligación surgió desde el momento mismo en la que el servidor fue trasladado de una planta de personal a otra, por lo que su sueldo debía ser ajustado oportunamente; no obstante, la administración varios años después pagó los retroactivos por las diferencias salariales dejadas de percibir, pretendiendo con la aplicación de la figura de la indexación resarcir los perjuicios causados.
Explicó que no solo se debe reconocer la indexación de los valores adeudados, sino que deben pagarse también los correspondientes intereses de mora, pues de ninguna manera estos se excluyen cuando existe retardo en los pagos debidos; sin embargo, señaló que, si el fallador considera que son incompatibles, en virtud del principio de favorabilidad, debe reconocer los intereses de mora que han sido solicitados en la demanda, que abarcan el componente inflacionario e indemnizatorio. 4.2.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia[6]. Reiteró que el Ministerio de Educación no tuvo injerencia en los hechos que generaron las demandas, ni en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones, como tampoco en la atención de las reclamaciones posteriores.
Señaló que, si bien, tiene a su cargo la guarda de los recursos que hacen parte del sistema general de participaciones, son las entidades territoriales las que reciben directamente dichos recursos con destinación específica para el sector educativo y quienes son responsables de su administración, distribución y manejo. Así las cosas, se predica una falta de legitimación en la causa por pasiva puesto que, el Ministerio de Educación Nacional no es el titular, conforme con la ley, de la obligación que demanda el actor.
Agregó que hoy el pago de la indexación no fue pretendido en la demanda, siendo además improcedente ya que no existió solicitud ni agotamiento de la vía administrativa. 5. Alegatos de conclusión 5.1. La parte actora reiteró lo expuesto en el recurso de apelación.[7] 5.2. Departamento de Caldas insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva.[8] 6.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica y la Procuraduría Tercera delegada guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos de los recursos de apelación presentados por las partes, procede revocar o modificar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda pero que de forma extra petita reconoció la indexación de unas sumas de dinero a favor de la parte actora.
Para el efecto, se determinará si: (i) El demandante tiene derecho al pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Caldas por la homologación y nivelación salarial de su cargo en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo. (ii) Y si procede la decisión extra petita del Tribunal consistente en reconocer la indexación de unas sumas de dinero a favor del accionante, que no fueron solicitadas en la demanda.
Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; 2.2. Pruebas relevantes recaudadas; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 2004[9] expuso el proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 1993[10] y 715 de 2001[11], en virtud del cual las entidades territoriales (departamentos y municipios) debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la Nación, mediante un proceso de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal.
En el marco de dicha explicación, la Sala de Consulta expuso que la Ley 43 de 1975[12] nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, resaltando que en consecuencia los gastos de la prestación servicio educativo serían a cargo de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993, con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política que implementó la descentralización del servicio educativo, y por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.
En el numeral 5 del artículo 3º ídem se dispuso que correspondería a los departamentos administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y en su inciso 5º que, en virtud de la incorporación, las plantas de personal serían departamentales, administradas en los términos del artículo 6º, según el cual sus escalas salariales serían las de orden departamental, distrital o municipal: “ARTICULO 6o.
Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cuales quiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o del artículo 19 de la ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.
(…)”. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la Nación también debió entregarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que para materializarse exigía “de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.
Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - [13], la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998[14], también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta” [15].
Cabe destacar que la homologación e incorporación de los cargos de quienes venían del nivel nacional requirió de la nivelación de salarios cuando no existían cargos iguales, y el reajuste de la estructura de las entidades territoriales para prestar el servicio educativo, para lo cual tuvieron que tener en cuenta la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos para el ejercicio de los empleos, para así fijar la remuneración. A su turno, la Ley 715 de 2001 estableció que los departamentos certificarían a los municipios para que bajo el cumplimiento de ciertos requisitos también administraran recursos del Sistema General de Participaciones, con la obligación de recibir el personal de los departamentos y, reguló la incorporación a las plantas de personal así: “Artículo 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan”.
Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.
(…)”. De lo expuesto se deduce que como aconteció en vigencia de la ley 60, la municipalización de la educación se cumple mediante el proceso de incorporación y homologación, para el caso del personal administrativo del servicio educativo. 2.2. Pruebas relevantes aportadas al proceso - Copia de la Resolución 1988-6 de 22 de marzo de 2013, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, en la que se reconoció y ordenó el pago a favor del señor Marco Tulio Ríos López la suma indexada de $44.452.886, por concepto de retroactivo dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial, por el periodo comprendido del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009[16]. - Copia de la Resolución 4265-6 del 26 de junio de 2013, a través de la cual la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas aclaró la Resolución 1988-6 de marzo de 22 de 2013, en el sentido de ajustar la liquidación de la indexación, dado que “el Ministerio de Educación determinó que el índice inicial con el cual se calcularía el pago de la homologación salarial sería el mes de enero de 1997”, en lugar de febrero.
Por lo tanto, se reconoció la suma indexada $44.668.484,[17] - Copia de los actos demandados, Resoluciones 6978-6 de 14 de septiembre del 2017 y 9723-6 de 13 de diciembre de 2017, por medio del cual la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas negó el pago de los intereses moratorios reclamados por el demandante[18]. - Copia de la certificación suscrita por la Secretaría de Educación de Caldas expedida el 25 de febrero de 2016, donde se indicó que el señor Marco Tulio Ríos López “mediante resolución número 1988-6 de 22 de marzo de 2013, resolución aclaratoria número 4265-6 de 26 de junio de 2013, se le reconoció retroactivo de homologación y nivelación salarial como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del SGP del sector educativo adscrito a la planta personal del departamento de Caldas a partir del año 11/02/1997, los valores que a continuación se detallan: |AÑO |DEVENGOS |INDEXACIÓN |TOTAL | |1997 |$ 3.032.002 |$ 4.299.296 |$ 7.331.298 | |1998 |$ 4.274.198 |$ 4.674.616 |$ 8.948.814 | |1999 |$ 5.952.557 |$ 5.277.451 |$ 11.230.008| |2000 |$ 6.845.035 |$ 4.982.134 |$ 11.827.170| |2001 |$ 7.198.391 |$ 4.325.195 |$ 11.523.586| |2002 |$ 5.506.277 |$ 2.067.291 |$ 7.573.568 | |TOTAL |$ 32.808.461 |$ 25.625.984 |$ 58.434.444| Los anteriores dineros fueron cancelados en Abril 15 de 2013”[19]. 2.3.
Solución al caso concreto El señor Marco Tulio Ríos López solicita la nulidad de los actos administrativos que le negaron el pago de los intereses moratorios presuntamente originados sobre las sumas que le canceló la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas por concepto de nivelación y homologación salarial como empleado administrativo a la planta de personal de dicho Departamento.
El Tribunal Administrativo negó las pretensiones de la demanda al considerar que es improcedente la cancelación de intereses moratorios por cuanto: (i) las sumas pagadas le habían sido indexadas y, (ii) porque consideró que el reconocimiento de estos no se encuentra expresamente señalado en la normativa legal; sin embargo, en uso de sus facultades extra petita ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a favor del accionante la indexación del valor pagado a título de retroactivo, menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $32.886.816, entre el 1 de enero del 2011 fecha de inicio y hasta el 21 de marzo de 2013.
Inconformes con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alegando que no existe incompatibilidad alguna entre los intereses en mora y la indexación y, que, en caso de considerarse incompatibles, deben reconocerse los intereses moratorios en virtud del principio de favorabilidad. Por su parte, la Nación – Ministerio de Educación Nacional reiteró que no es el llamado a responder por las pretensiones de la demanda, y que en todo caso frente a la indexación no se agotó vía gubernativa ni se pidió en la demanda.
En primer lugar, la Sala advierte que en el proceso no se discute que el señor Marco Tulio Ríos López, en virtud del proceso de descentralización de la educación, fue incorporado como empleado de la planta administrativa de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, y que mediante la Resoluciones 1988-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4265-6 del 26 de junio de 2013, le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso nivelación y homologación, que se causaron de los años 1997 a 2002, que fueron debidamente indexadas.
Sin embargo, lo reclamado por el actor es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque la administración no asumió el pago de sus obligaciones salariales de manera inmediata, sino que lo hizo varios años después. Sobre el particular, se reitera que la Ley 60 de 1993 descentralizó el servicio educativo que estaba a cargo de la Nación, por ello, los empleados administrativos de sus plantas de personal se incorporaron a las entidades territoriales, ya que éstas en adelante prestarían dicho servicio administrando los recursos cedidos por la Nación. La incorporación fue regulada por los artículos 34 y 38 de Ley 715 de 2001.
Ahora bien, se tiene que el Departamento con la expedición del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 homologó y niveló los cargos administrativos de la planta de personal del Departamento de Caldas; sin embargo, solicitó al Ministerio de Educación Nacional un ajuste o modificación al estudio técnico del proceso, el cual fue aprobado el 1 de junio de 2009, a través de Oficio 2009EE29765.
Ello, demuestra que se surtieron diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al actor, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones. Siendo este es el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”[20].
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”[21].
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento[22]. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de abril del 2013, según se indicó en la certificación emitida por la gobernación de Caldas[23], y que la Resolución 1988-6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, se evidencia que pasaron menos de dos meses, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados.
Ahora bien, en cuanto a la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas de reconocer extra petita una suma por concepto de indexación a favor del demandante, la Sala considera que esta desconoce el principio de congruencia; en primer lugar, porque dicha pretensión no fue alegada en la reclamación administrativa y en la demanda y, en segundo lugar, porque la parte accionada no pudo ejercer sobre ella su derecho de contradicción y defensa.
Respecto al principio de congruencia procesal, debe decir la Sala que está ligado a la coherencia de la sentencia, y se ha definido como aquel “que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso-administrativo) (…), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas”[24].
En otras palabras, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, debiendo existir identidad frente a lo decidido por el fallador. Este principio de congruencia se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General de Proceso, norma aplicable por remisión a la jurisdicción administrativa de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011[25].
La citada norma procesal define el principio, así: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. (…)” En ese mismo sentido, esta Corporación, en un caso análogo al presente, realizó el siguiente análisis[26]: “En lo atañedero a la presunta facultad que se atribuye el a quo, para decidir extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 200111, indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en materia contencioso administrativa12, la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».
En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 2010, al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva.
En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.14 [hoy 187 del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».
Derrotero reiterado por esta sala el 17 de octubre de 2017, al precisar que « […] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».
En ese orden de ideas, conforme a lo anterior, resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, que invocó el Tribunal de instancia, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral, dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone la carga a la persona que acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado; por lo tanto, deberá revocarse la orden impuesta en el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por el actor era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta por el a quo”.
Así las cosas, para la Sala se impone revocar el numeral segundo del fallo apelado, que ordenó el reconocimiento de la indexación sobre la base de $32.886.816, entre el 1 de enero de 2011 fecha de inicio y hasta el 21 de marzo del 2013, en consideración a que desconoce el principio de congruencia. En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas. III. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revocará por contener una decisión extra petita.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 11 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revoca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) Ausente con excusa CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) (Firmada electrónicamente) ----------------------- 1Folios 3 a 5 [1] Folios 54 a 70. [2] Folios 81 a 88. [3] Folios 134 a 142. [4] Folios 157 a 169. [5] Folios 146 a 156. 7 Memorial electrónico disponible en el aplicativo SAMAI, visible a índice 15. [6] Memorial electrónico disponible en el aplicativo SAMAI, visible a índice 14 [7] Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega del mismo a las entidades territoriales. [8] "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" [9] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [10] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” [11] Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 ley 443/98. [12] Derogada por la ley 909/04. [13] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.
Entrega del mismo a las entidades territoriales. [14] Folios 29 a 31. [15] Folios 28 a 29. [16] Folios 15 a 16 18 Folios 32. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23- 33-000-2014-00403-01 (4589-15). [20] Folio 32. [21] Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, II (Editorial Universidad, Argentina, 1985), p.533. [22] “Artículo 306 En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, proceso con radicado 17001-23- 33-000-2015-00621-01 (2854-2019).