CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Demandante: Élver Ramírez Picón Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Revocación directa de decisión sancionatoria; pago de emolumentos dejados de recibir durante el tiempo de suspensión en el ejercicio del cargo Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 2 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 46). El señor Élver Ramírez Picón, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 5321 de 1°. de diciembre de 2015 (parcial) y del oficio S-2016-020346 SEGEN.ARJUR- 15.1 de 27 de enero de 2016, por los que se le negó al actor el pago de salarios y prestaciones sociales y el reconocimiento del tiempo de servicio por el lapso de 7 meses, durante el cual fue suspendido del ejercicio de sus funciones por una sanción disciplinaria impuesta por la demandada, revocada por la Procuraduría General de la Nación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada «[ ] restablecer la antigüedad y demás requisitos legales [ ]» del accionante y pagarle, de manera actualizada, «[ ] los salarios, primas, subsidios, vacaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento en que [fue] suspendido de sus funciones 2 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional del servicio activo [ ]», junto con «[ ] la Indemnización por mora, equivalente a un día de salario por cada día de mora, de las acreencias laborales dejadas de percibir, de conformidad con lo establecido en el Art.65 del C.S.T. [ ]» (sic).
Asimismo, declarar que «[ ] no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios a la Policía Nacional, por [el] periodo comprendido entre el 01 de octubre de 2009 hasta el 01 de mayo de 2010 [ ]» (sic), y condenarla en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que, en cumplimiento de la decisión administrativa disciplinaria de primera instancia de 25 de agosto de 2009, suscrita por el jefe de control disciplinario interno del departamento de Policía del Magdalena Medio, dentro de la investigación DEMAM-2009-51, la accionada, a través de Resolución 2932 de 29 de septiembre de 2009, ejecutó la sanción y lo suspendió en el servicio por 7 meses (del 1º. de octubre de 2009 al 1º. de mayo de 2010) y lo inhabilitó para ejercer cargos públicos por ese mismo tiempo, en consecuencia, dejó de devengar $15.058.064 por concepto de salarios, más las primas legales.
Que «[ ] interpuso ante la Procuraduría General de la Nación, solicitud de Revocatoria Directa del fallo Sancionatorio Disciplinario proferido en su contra, por considerar que el mismo estuvo viciado de nulidad por vulneración de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN». Afirma que, por medio de Resolución 4486 de 31 de mayo de 2013, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) le reconoció asignación de retiro a partir del 18 de mayo de 2013.
Que el 20 de febrero de 2015 la Procuraduría General de la Nación revocó la decisión sancionatoria antes referida por «[ ] encontrar probada dentro de la investigación disciplinaria adelantada por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía del Magdalena Medio, de radicación No. DEMAM-2009-51, la vulneración al principio de tipicidad, legalidad y congruencia [ ]» (sic).
Dice que el 28 de febrero de 2015 solicitó del director general de la Policía Nacional declarar «[ ] la pérdida de la Fuerza de ejecutoria de la Resolución No. 02932 del 29 de Septiembre de 2009 [,] orden[ar] el desembolso del valor 3 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional total de los haberes correspondientes a 210 días “07 meses”, incluyendo primas, primas de orden público, navidad, prima vacacional y demás prestaciones y emolumentos de orden legal, dejados de recibir dentro del tiempo de ejecución de la sanción, revocada por ilegal [y] sea reconocido como tiempo de servicio prestado, los siete (07) meses de la suspensión revocada y restituido en el sistema, el tiempo y antigüedad dentro del escalafón del Nivel Ejecutivo, así mismo sea nuevamente calificado el formulario de seguimiento para la fecha de la sanción, conforme al Decreto 1800 de 2000 y la Resolución Interna que para tal efecto sea aplicable [ ]».
Que el mencionado servidor, a través de Resolución 5321 de 1º. de diciembre de 2015, dispuso «[ ] realizar los trámites correspondientes para la actualización de los registros en el SIAT y SIJUR de la Sanción Disciplinaria impuesta [ ]», pero «[ ] omitió pronunciarse sobre el 2º y 3º punto objeto de reclamación administrativa [ ]»; por tanto, presentó el 7 de enero de 2016 una nueva reclamación de pago de sus acreencias laborales y el reconocimiento de los 7 meses de suspensión como tiempo de servicio, lo cual le fue negado mediante oficio S-2016-020346 SEGEN-ARJUR-15.1, de 27 de enero de 2016. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos censurados los artículos 29 de la Constitución Política y 127 del Código Disciplinario Único. Arguye que «[ ] los fundamentos plasmados en el oficio S-2016-020346- SEGEN-ARJUR-15.1 del 27 de enero de 2016, [ ] para negar la petición elevada, violan de forma directa el sentido del artículo 127 de la ley 734 de 2002, en lo que se refiere a los efectos de la revocatoria, por cuanto aduce que los efectos del decaimiento del acto administrativo son hacia el futuro [ ]»; no obstante, «[ ] los efectos del acto que resuelve la revocatoria directa, son declarativos y retroactivos produciendo efectos hacia el pasado efectos ex tunc [ ]», cuanto más si «[ ] la perdida de la fuerza de ejecución de la resolución que en su momento ejecutó la sanción disciplinaria, no se dio por “declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento ”, como lo quiere hacer ver jurídicamente la entidad demandada, pues la ley 1015 del 2006 y ley 734 del 2002 que eran el sustento jurídico de la sanción disciplinaria revocada, no han sido declaradas inexequible o nulas; luego entonces el decaimiento de la sanción [ ] se dio por “ILEGALIDAD DEL ACTO”, pues debido a las sendas violaciones del debido proceso, fue que 4 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el honorable procurador general de la nación, procedió a revocar el fallo sancionatorio» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 127 a 131).
La entidad accionada, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; sostiene que «[ ] los efectos de la revocatoria directa de las decisiones disciplinarias son los de anular, reversar y absolver sin que esto implique el resarcimiento en materia patrimonial o indemnizatoria [y] el hecho que la Procuraduría General de la Nación ha provocado una providencia de tracto disciplinario, no implica el reconocimiento de tiempos de servicio y el pago de emolumentos dejados de percibir por el personal uniformado [ ]» (sic). 1.3 La providencia apelada (ff. 214 a 219).
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 2 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que la «[ ] Resolución No 02932 del 29 de septiembre de 2009, por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al demandante en el fallo disciplinario de primera instancia de fecha 25 de agosto de 2009, solo fue objeto de pérdida de ejecutoriedad, conforme a lo decidido por la Procuraduría General de la Nación en la decisión de Revocación Directa, lo cual sólo produce efectos hacia el futuro, tornándose improcedente ordenar el pago de los haberes dejados de percibir con ocasión de la sanción disciplinaria».
Por tanto, «[ ] la revocatoria de la sanción disciplinaria proferida por parte de la Procuraduría General de la Nación, por sí sola no genera el reconocimiento y pago de los derechos salariales y el cómputo del tiempo de cotización a pensión, pues resultaba imprescindible que el demandante hubiese acudido oportunamente a obtener la decisión anulatoria por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa del fallo disciplinario de primera instancia de fecha 25 de agosto de 2009 protegido por la Policía Nacional, para el restablecimiento de los derechos conculcados [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 228 a 232).
El accionante, por intermedio de apoderada, interpone recurso de apelación, por cuanto «[ ] la[s] Ley[es] 1437 de 2011 y 734 de 2002, señala[n] que la revocatoria no revive los términos legales para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, luego al hacer uso de la revocatoria de contera se perdió la posibilidad de accionar ante la jurisdicción. Lo anterior, adquiere mayor 5 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional relevancia si se tiene en cuenta que es precisamente la decisión de la revocatoria directa lo que lo habilita para reclamar los haberes dejados de percibir, pues de no haberse producido la misma, por sustracción de materia no se habría incoado la demanda» (sic).
Añade que «[ ] si en gracia de discusión se aceptara que la revocatoria directa no tiene el efecto por sí sola de generar el pago de los salarios, lo cierto es que la causa petendi de este proceso se encamina al pago de estos emolumentos no a través de la revocación directa, sino a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho [ ]»; y se ha violado el derecho a la igualdad, pues en casos similares esta jurisdicción ha accedido a pretensiones como las que acá se deprecan.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 17 de octubre de 2018 (f. 240) y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de febrero de 2020 (f. 248), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de septiembre de 2021 (f. 263), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Entidad demandada.
Ratifica los argumentos de contestación a la demanda, en el sentido de que «[ ] la Pérdida de Fuerza Ejecutoria de las decisiones administrativas, no causa la nulidad, revocación o derogación de los actos administrativos, habida cuenta que ésta es concebida por una situación sobreviniente a la expedición de la resolución o decreto y nada tienen que ver con la voluntad y competencia del emisor, así las cosas, la Pérdida de Fuerza Ejecutoria no ataca la validez de la ejecución de la sanción disciplinaria ni su existencia, y en consecuencia sus efectos no son patrimoniales o indemnizatorios, siendo de esta manera que como lo 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI, índices 15 y 16. 6 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional evidenciamos dentro del presente medio de control lo que se busca es el reconocimiento de una indemnización patrimonial derivada de la aplicación de esta figura jurídica por parte de la Procuraduría General de la Nación». 2.1.2 Parte accionante.
Reitera los planteamientos consignados en su escrito de apelación y solicita «[ ] aplicar a favor del [actor] el precedente Jurisprudencial Vertical y Horizontal, al fallo proferido en caso Homólogo, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, de fecha diez (10) de junio de dos mil veintiunos (2021), dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Radicación: 68001-23-33-000-2015-01143-01 (3551- 2018). Demandante: RONALD YESID FIGUEROA LÓPEZ Y OTROS. Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL [ ]», toda vez que allí se accedió a las pretensiones de la demanda. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos.
De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar de oficio3 si, según los actos controvertidos y las pretensiones de la demanda, el asunto es susceptible de control judicial; y en caso de ser ello afirmativo, (ii) establecer si al demandante le asiste o no derecho al pago de los salarios y las prestaciones sociales que dejó de recibir con ocasión de la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo por 7 meses, que le impuso el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de Policía del Magdalena Medio, y a que ese lapso se le declare como de servicio activo, toda vez que la Procuraduría General de la Nación revocó dicha sanción. 3.3 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 3 En atención al deber del juez de decretar las excepciones que se encuentren probadas, de conformidad con el artículo 282 del CGP. 7 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional tal virtud, se destaca: a) Hoja de vida, expedida el 18 de febrero de 2013 por la Policía Nacional, la cual da cuenta de que el actor ingresó a la institución el 18 de mayo de 1992 en el grado de agente y se encontraba en el de intendente, con un tiempo de servicio acumulado de 21 años, 1 mes y 23 días.
Se registra una «suspensión disciplinaria», según Resolución 2932 de 29 de septiembre de 2009, cumplida del 1°. de octubre de 2009 al 29 de abril de 2010 (ff. 94 a 97 vuelto). b) Resolución 4486 de 31 de mayo de 2013 (ff. 53 a 54), por medio de la cual el director general de Casur reconoció asignación mensual de retiro al demandante, a partir del 18 de mayo de 2013, fecha de su retiro definitivo del servicio por solicitud propia. c) Decisión de 20 de febrero de 2015 (ff. 55 a 64), expedida por la Procuraduría General de la Nación, con la cual revocó «[ ] el fallo sancionatorio decidido en la audiencia llevada a cabo el 25 de agosto de 2009 por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del departamento de Policía del Magdalena Medio, dentro del proceso adelantado contra el Intendente de la Policía Nacional ÉLVER RAMÍREZ PICÓN (Expediente DEMAM-2009-51)», porque «[ ] la imputación formulada al investigado no siguió la orientación temática que se infiere de la lectura de la prueba que antecedía al auto de citación a audiencia y que la prueba ordenada en este, tampoco estuvo orientada a la demostración de lo que fue objeto de cuestionamiento». d) Escrito de 28 de febrero de 2015 (ff. 65 a 68), por el que el accionante solicita del director general de la Policía Nacional (i) declarar la pérdida de la fuerza ejecutoria de la Resolución 2932 de 20 de septiembre de 2009, (ii) el pago de los haberes dejados de recibir durante los 7 meses de ejecución de la antedicha sanción, y (iii) decretar ese lapso como de tiempo de servicio prestado a la institución. e) Resolución 5321 de 1°. de diciembre de 2015 (f. 71), «por la cual se resuelve una situación jurídica a un miembro de la Policía Nacional», en la que el director de la referida institución ordenó «[ ] Realizar los trámites correspondientes para la actualización de los registros en el SIAT y SIJUR de la Sanción Disciplinaria impuesta [al actor] de acuerdo a lo dispuesto en la providencia de [ ] 20 de febrero de 2015 [ ]». 8 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional f) El 7 de enero de 2016 el actor reiteró la reclamación relacionada en la letra d (ff. 73 a 77). g) Oficio S-2016-020346 SEGEN-ARJUR-15.1 de 27 de enero de 2016 (ff. 78 a 82), suscrito por el secretario general de la Policía Nacional, mediante el cual negó lo solicitado por el actor, comoquiera que «[ ] las consecuencias de la revocatoria de la sanción disciplinaria de siete (7) meses de suspensión impuesta al citado policial [ ] no tiene efectos indemnizatorios o patrimoniales [ ]».
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el demandante prestó servicios en la Policía Nacional durante 21 años, 1 meses y 23 días y su último grado fue el de intendente; (ii) mediante Resolución 2932 de 29 de septiembre de 2009, se ejecutó la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo por 7 meses (impuesta al actor), la cual cumplió del 1º. de octubre de 2009 al 29 de abril de 2010;
(iii) Casur, por medio de Resolución 4486 de 31 de mayo de 2013, le reconoció asignación mensual de retiro a partir del 18 de mayo de 2013, fecha de su retiro definitivo del servicio por solicitud propia; (iv) la Procuraduría General de la Nación, en decisión de 20 de febrero de 2015, revocó el acto administrativo sancionatorio de 25 de agosto de 2009 de la oficina de control disciplinario interno del departamento de Policía del Magdalena Medio (en el que se impuso la mencionada sanción);
(v) por lo anterior, la Policía Nacional, con Resolución 5321 de 1°. de diciembre de 2015, ordenó actualizar los registros «en el SIAT y SIJUR» respecto de dicha sanción; y (vii) a través de oficio S-2016-020346 SEGEN-ARJUR-15.1 de 27 de enero de 2016, le negó al accionante su solicitud de pago de los haberes dejados de recibir. En el caso sub examine el apelante aduce que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 127 de la Ley 734 de 2002, la revocación directa de las sanciones disciplinarias no revive los términos para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas.
En tal sentido, al examinar el expediente, resulta claro que los únicos actos administrativos que motivaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que nos ocupa, fueron la Resolución 5321 de 1°. de diciembre de 2015 y el oficio S-2016-020346 SEGEN-ARJUR-15.1 de 27 de enero de 2016, expedidos por la Policía Nacional; con el primero se actualizaron los registros «SIAT y SIJUR» sobre la revocación de la sanción que había sido impuesta al 9 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional actor; y en el segundo se le negó su solicitud de pago de los haberes dejados de recibir.
Para decidir, advierte la Sala que, sobre las consecuencias de la revocación directa de actos administrativos, el CPACA preceptúa en el artículo 96 que «Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo» (negrilla de la Sala).
La disposición en cita no ofrece duda en cuanto enerva el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el único viable para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, pero como no limita los demás medios de control, resultaría dable demandar en reparación directa, por ejemplo, la indemnización de eventuales perjuicios causados por el acto revocado.
Sin embargo, no ocurre lo mismo en el marco del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) en cuanto a los efectos del acto que revoca directamente el «fallo» disciplinario, puesto que en forma explícita inhibe, o mejor, prohíbe revivir los términos para el ejercicio de todas las anteriormente denominadas «acciones» contencioso-administrativas (hoy medios de control), sin excepción, así:
ARTÍCULO 127. EFECTO DE LA SOLICITUD Y DEL ACTO QUE LA RESUELVE. Ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas. Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio administrativo. Al respecto, la Corte Constitucional4 ha expresado: La revocatoria directa de los fallos disciplinarios se encuentra consagrada en los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002[5].
Las características fundamentales de tal régimen son las siguientes: […] 4 Sentencia C-14 de 2004, M. P. Jaime Córdoba Triviño 10 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional - Hay lugar a ella de oficio o a petición del sancionado.
Es decir, la autoridad disciplinaria puede disponerla por sí misma o a petición de la persona en quien recayó la sanción. De acuerdo con esto, la eventual víctima de la conducta por la cual se investigó al servidor público no podría solicitar la revocatoria del fallo. - El competente para revocar un fallo es el funcionario que lo profirió, su superior jerárquico o el Procurador General de la Nación. Este funcionario puede asumir directamente el conocimiento de una petición de revocatoria. - Las causales para la revocatoria de un fallo sancionatorio son la infracción manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la vulneración o amenaza manifiesta de los derechos fundamentales. - Existe un presupuesto de procedibilidad consistente en que contra el fallo no se hubieren interpuesto los recursos ordinarios. - La solicitud de revocatoria puede hacerse aún cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contenciosa, pero siempre que no se haya dictado sentencia. Si en el proceso se ha proferido sentencia, la revocatoria puede solicitarse por causa distinta a la que dio origen a la decisión judicial. […] - La petición de revocatoria y su decisión no reviven términos para el ejercicio de acciones contencioso-administrativas, no dan lugar a interponer recurso alguno y no permiten la aplicación del silencio administrativo [se destaca].
Resulta claro, entonces, que cuando se trata de revocación directa de sanciones disciplinarias, no renace el derecho de acción, por disposición expresa del legislador. En consecuencia, acudir en demanda ante esta jurisdicción se torna improcedente bajo cualquier medio de control. De modo que no resulta dable buscar o favorecer opciones para lograr la reparación de eventuales perjuicios causados por el acto revocado directamente, dado que la prohibición legal de revivir los términos para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas es clara, imperativa y expresa.
El mencionado artículo 127 del CDU hace parte del derecho positivo vigente, aplicable al asunto sub examine, y como norma de carácter procesal que es, su observancia deviene obligatoria en los términos del artículo 13 del Código 11 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional General del Proceso5, que dispone: «Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios públicos o particulares, salvo autorización expresa de la ley».
El artículo de la codificación disciplinaria no ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, ni derogado por el legislador; es más, el nuevo Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019, que entrará a regir el 29 de marzo de 2022) lo reprodujo en el artículo 1466, en similares términos. Por otra parte, el Código Disciplinario Único (CDU) es norma especial en atención a la materia específica que regula, por lo que se aplica de preferencia frente al CPACA.
La especialidad no solo emana del mandato de la Ley 57 de 1887 (artículo 5°, numeral 1), según el cual «La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general», sino que se expresa en el artículo 21 del mismo Código, al señalar que «En lo no previsto en esta ley [734 de 2002] se aplicarán [ ] lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo [ ]» y, bajo esta perspectiva, observa la Sala que los efectos de la revocación de las sanciones disciplinarias encuentran regulación propia y especial en este régimen disciplinario, de modo que no resulta necesario acudir al CPACA.
Por tal razón, el debate jurisprudencial7 sobre los medios de control que procederían por la revocación de actos administrativos en general en el marco del CPACA, no resulta predicable respecto de la misma figura jurídica en materia disciplinaria, toda vez que en este evento el legislador precisó que la 5 Aplicable por remisión del artículo 21 de la Ley 734 de 2002. 6 «ARTÍCULO 146.
EFECTO DE LA SOLICITUD Y DEL ACTO QUE LA RESUELVE. Ni la petición de revocatoria de un fallo ni la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de los medios de control en materia contencioso-administrativa. Tampoco darán lugar a interponer recurso alguno ni a la aplicación del silencio administrativo». 7 Según la sentencia de 23 de abril de 2015, sección cuarta, expediente 11001-03-15-000-2014-03055-00: «Aquí interesa precisar que son dos las tesis de la Sección Tercera del Consejo de Estado frente a la procedencia de la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios causados por el acto ilegal que la administración revoca directamente.
La primera tesis alude a que la acción de reparación directa es procedente porque con la revocatoria directa desaparece del tráfico jurídico el acto administrativo y, por ende, resulta inane que el afectado acuda a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de un acto que, en virtud de la revocatoria, no existe. […] En la segunda tesis, en cambio, la Sección Tercera de esta Corporación ha dicho que la acción de reparación directa no es el mecanismo judicial para reclamar los perjuicios causados por el acto ilegal que es revocado por la propia administración porque la fuente del daño es un acto administrativo, cuya legalidad debe cuestionarse oportunamente a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que la revocatoria directa del acto no muta la acción judicial para reclamar tales perjuicios, máxime cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha caducado». 12 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional decisión que resuelve la petición de revocación directa no revive los términos legales para el ejercicio de ninguna de las «acciones» contencioso- administrativas y tampoco da lugar a interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio administrativo; se insiste, mandato legal que no se presta a interpretaciones, so pretexto de evadir su aplicación. En este sentido, pese a no referirse a sanciones disciplinarias, una de las posturas jurisprudenciales acerca de los efectos de la revocación de actos administrativos de la sección tercera del Consejo de Estado8, armoniza con la teleología del artículo 127 del CDU, en cuanto sostiene: Por tanto, no resulta aceptable invocar la prevalencia del derecho sustancial para justificar el incumplimiento de los principios y normas que rigen el ejercicio del derecho de acción. La alegada prevalencia procede frente a situaciones en las que el derecho subjetivo se excluye o está en peligro por la aplicación de ritualidades y formalismos impertinentes.
La prevalencia del derecho sustancial no sirve para cambiar a voluntad, el objeto y la naturaleza de las acciones contencioso-administrativas que presentan condiciones legales que determinan su procedencia. Así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la pertinente para demandar la reparación de los perjuicios que tuvieron por causa un acto administrativo que se considera ilegal; por ende, tiene por objeto la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho que con el mismo se conculcó. […].
La circunstancia de que los actos administrativos fuente del daño hayan sido revocados posteriormente, no muta la acción originalmente prevista por la ley para obtener la reparación de los perjuicios derivados del mismo. Máxime si la revocatoria directa se produce cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha caducado. En el presente caso se demostró que el demandante no actuó oportunamente, habida cuenta de que permitió que ocurriera la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y optó por peticionar de la Procuraduría General de la Nación la revocación directa de la decisión que lo sancionó, como se precisó en la relación probatoria efectuada en líneas anteriores.
Ahora bien, la prohibición legal de revivir los términos para el ejercicio de las «acciones» contencioso-administrativas por la revocación directa de la sanción 8 Sentencia del 13 de mayo de 2009, expediente 27422. M.P. Ramiro Saavedra Becerra. 13 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional disciplinaria, implica que el interesado los tuvo, pero los desaprovechó y dejó precluir la oportunidad legal para reclamar, por tanto, su inacción o dejadez no debe traducirse en fuente de responsabilidad contra el Estado.
En relación con la aplicación rigurosa de la caducidad, ha sido reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de que «[…] la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado»9.
Así las cosas, una interpretación lógica, sistemática y finalista del ordenamiento jurídico contencioso-administrativo da cuenta de que, en materia disciplinaria, por mucho que medie revocación directa de la sanción, no se reviven los términos para evitar la configuración de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, afirmación que se corrobora con el claro mandato de que «Ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas», que el legislador tuvo a bien establecer expresamente en el mencionado artículo 127 de la Ley 734 de 2002.
Lo expuesto permite concluir que, en efecto, estamos en presencia de un asunto no susceptible de control judicial, que enerva el derecho de acción conforme al artículo 169 del CPACA10, por cuanto las pretensiones de la demanda hacen referencia al restablecimiento del derecho que devendría en caso de haberse demandado oportunamente el acto administrativo de carácter disciplinario de 25 de agosto de 2009, suscrito por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del departamento de Policía del Magdalena Medio, pero como el demandante no actuó en tal sentido, no puede pretender que por presentar una revocación directa y una nueva reclamación de salarios, prestaciones y continuidad en el servicio, se revivan los términos y se le conceda el restablecimiento de un medio de control que no ejerció en tiempo.
Así las cosas, lo explicado releva a la Sala de realizar cualquier 9 Sentencia C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. 10 «ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.» 14 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pronunciamiento de fondo respecto de los demás motivos de alzada invocados11.
Por otra parte, respecto de la petición del actor de que se dé aplicación en este caso a los diferentes pronunciamientos en los que en temas similares los tribunales administrativos del país y esta Corporación han accedido a las súplicas de demandas análogas a la suya, destaca la Sala que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cada asunto particular se decide de acuerdo con sus especiales circunstancias y no puede ser oponible a otros por el simple hecho de tratarse de materias semejantes; por consiguiente, si bien las providencias citadas por el accionante, tanto en la demanda como en los alegatos de conclusión, hacen referencia a la revocación directa de actos administrativos y a retiros o suspensiones en la prestación del servicio, analizan las peculiaridades de cada litigio que son distintas a las de la controversia bajo estudio.
Asimismo, frente a la sentencia de la sección segunda, subsección A, de 10 de junio de 2021, expediente: 68001-23-33-000-2015-01143-01 (3551- 2018), que el demandante invoca en sus alegaciones de conclusión, aunque es cierto que abordó un asunto concerniente a la revocación de una decisión disciplinaria, se accedió a las pretensiones de la demanda como consecuencia de la nulidad de todo lo actuado hasta el auto de indagación preliminar, es decir, que también atañe a una situación que no coincide con la acá examinada.
Sin más disquisiciones sobre el particular y bajo una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe revocar la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda y, por las razones expuestas en esta providencia, se declarará de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo, por tratarse de un asunto no susceptible de control judicial, conforme a la motivación. Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 201612, se pronunció así: 11 De conformidad con el artículo 282 del Código General del Proceso (CGP), «Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, debe abstenerse de examinar las restantes». 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, 16 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Por otro lado, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional13, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Revócase la sentencia de 2 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional; en su lugar, declárase de oficio probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por tratarse de un asunto no susceptible de control judicial, conforme a la motivación. 2º.
Sin condena en costas. 3º. Reconócese personería al abogado Nelson Torres Romero, con cédula de ciudadanía 80.059.301 y tarjeta profesional 326.201 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en los términos del poder conferido, obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 13 Memorial adjuntado a SAMAI, índice 14. 17 Expediente: 68001-23-33-000-2016-00905-01 (257-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Élver Ramírez Picón contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS