Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD.

Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil y Municipio de Cota Temas: Suscripción conjunta de las convocatorias a los concursos de méritos de la carrera administrativa adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Configuración de la cosa juzgada.

Decisión: Estarse a lo resuelto en la sentencia proferida por esta Subsección el 4 de noviembre de 2021, rad. 110010325000201900167 00 (1051-2019) en la que se denegó la pretensión de la demanda. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA O-01-2022 I. ASUNTO La Sala de Subsección dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), promovido en nombre propio por la señora Nelsy Amparo Sierra Contreras, en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC).

Cabe advertir que, si bien el Municipio de Cota no fue demandado en este proceso, el despacho ponente ordenó vincularlo en el auto admisorio de la demanda1. 1 Folios 38-39 del cuaderno físico principal del proceso. Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.

DEMANDA2 • Pretensión La demandante pide la nulidad del Acuerdo CNSC-20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil «[p]or el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Cota, “Proceso de Selección n.° 521 de 2017 - Cundinamarca”»3.

Los fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión se resumen a continuación: • Hechos La demandante indicó que la CNSC convocó al concurso abierto de méritos de carrera administrativa para proveer los empleos que se encontraban en vacancia definitiva en los municipios de Cundinamarca, entre los que estaba el de la Alcaldía de Cota, el cual se identificó como el Proceso de Selección n.° 521 de 2017.

En ese sentido, señaló que la Comisión realizó la etapa de planeación de la convocatoria y después profirió el acto administrativo acusado, que fue publicado en la página web www.cnsc.gov.co. De acuerdo con la señora Torres Romero, este último fue expedido únicamente por el presidente de la CNSC, sin que para tales efectos hubiese contado con la suscripción del alcalde de Cota. • Normas violadas y concepto de violación Se alega la violación de las siguientes normas: - Constitución Política de 1991: preámbulo y artículos 2.°, 29, 125 y 209. - Ley 909 de 2004: artículo 31.

La demandante aduce que el acto acusado está viciado de nulidad por la violación de las normas en que debía fundarse, porque en su expedición la CNSC violó el mandato del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que impone la suscripción conjunta de la convocatoria entre esa Comisión y el jefe de la entidad u organismo al que esté dirigido el concurso de méritos de la carrera administrativa.

Según ella, esta situación vulnera los principios y derechos constitucionales de la igualdad, el debido proceso, la confianza legítima, la legalidad, la seguridad jurídica, entre otros. 2 Folios 1-13 ibidem. 3 La demandante pidió que se decretara la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, pero esta fue negada mediante auto del 27 de junio de 2019.

Folios 50-55 del cuaderno físico de medidas cautelares. Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En esa ilación, apoyó su tesis en lo indicado en el concepto del 19 de agosto de 2016 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado4, en el que se sostuvo que lo dispuesto en el artículo 31 antes referido es de carácter imperativo, que la falta de firma no se suple con la entrega de la oferta pública de empleos o con la suscripción de otros documentos diferentes al acuerdo que reglamenta la convocatoria y, por lo tanto, que no resulta admisible que la CNSC abra los concursos por sí sola.

III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CNSC5 La CNSC, a través de apoderado, se opuso a la pretensión de la demanda. En ese sentido, propuso las siguientes excepciones de mérito: - Interpretación errada del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 El abogado de la CNSC sostuvo que la interpretación literal del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 que defiende la demandante es errada, porque implica la violación de lo consagrado en el artículo 130 de la Constitución, sobre la competencia de la Comisión para administrar y vigilar el sistema general de carrera administrativa.

Así pues, aseguró que sujetar la validez de la convocatoria del concurso de méritos, a la formalidad de la firma del jefe de la entidad a la que está dirigido, supone la dilución de la competencia reconocida por la Carta a la CNSC y resta eficacia a los mandatos que imponen el deber de poner en funcionamiento el régimen de carrera para el acceso a los cargos públicos.

Del mismo modo, expuso que en la sentencia C-183 de 2019, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 31 de la Ley 909, bajo el entendido de que, para adelantar los concursos de la carrera administrativa, deben converger diversas competencias que han de ser ejercidas de manera coordinada, pero ello no significa que la suscripción de la convocatoria por el jefe de la entidad beneficiaria sea un requisito de su validez.

Igualmente, señaló que en virtud de lo previsto en el artículo 28 del CPACA, el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que fue invocado en la demanda, no tiene carácter vinculante. Además, que mediante auto del 27 de junio de 20186, la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, concluyó, en un caso similar a este, que la ausencia de la firma en el acuerdo de convocatoria 4 «Expediente 1001-03-06-000-2016-00128-00». 5 Folios 65-81 del cuaderno físico principal. 6 Rad. 110010325000201700869 00 (4757-2017), acumulado con el 110010325000201700670 00 (3297-2017).

Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 del jefe de la entidad a la que está dirigido el concurso, no acarrea necesariamente su ilegalidad, pues los principios constitucionales de colaboración y coordinación interinstitucional, que busca salvaguardar el numeral 1.° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, se pueden cumplir con otro tipo de actuaciones, que demuestren la participación activa del ente beneficiado en la configuración y ejecución del concurso. - La convocatoria demandada tiene la firma del alcalde de Cota Por otro lado, el apoderado sostuvo que la Alcaldía de Cota y la CNSC colaboraron armónicamente para llevar a cabo el Proceso de Selección n.° 521 de 2017, lo cual se puede probar con la firma conjunta por parte del alcalde del mencionado ente territorial y del presidente de la Comisión, del documento que convoca a la ciudadanía a participar del concurso abierto de méritos estudiado en este proceso, y con la consolidación de la Oferta Pública de Empleos de Carrera por el municipio.

Municipio de Cota7 El ente territorial se pronunció a través de apoderado y pidió que se deniegue la pretensión de la demanda. En tal sentido, aseguró que el acto administrativo acusado fue expedido con el cumplimiento de las normas superiores y que este goza de presunción de legalidad. Adicionalmente, pidió que prosperen las demás excepciones que resulten probadas en el proceso.

IV. PRONUNCIAMIENTO SOBRE LAS EXCEPCIONES Y DECISIÓN DE LAS PREVIAS La parte demandante no se pronunció frente a las excepciones. Por su parte, mediante auto del 28 de junio de 20218, el despacho sustanciador declaró no probadas las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Cota y de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales que fue presentada tanto por el ente territorial como por la CNSC.

V. DETERMINACIÓN ACERCA DE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS SOBRE SENTENCIA ANTICIPADA Mediante auto del 8 de julio de 20209, el consejero sustanciador determinó darle aplicación a lo previsto en el artículo 13 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de ese mismo año que dispone que, en la jurisdicción de lo contencioso 7 Folios 87-92 del cuaderno físico principal. 8 Índice 50 del expediente digital del proceso que puede ser consultado en el sistema Samai del Consejo de Estado. 9 Índice 30 ibidem.

Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 administrativo, el juez puede emitir sentencia anticipada antes de que se celebre la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de pleno derecho en los que no haga falta practicar pruebas.

Para tales efectos decretó como pruebas las aportadas por las partes en la demanda y las contestaciones y, luego, corrió traslado para alegar por escrito y para que el Ministerio Público rindiera su concepto. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Municipio de Cota10 El apoderado del ente territorial reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.

CNSC11 El apoderado de la Comisión también insistió en las razones expuestas en la contestación de la demanda por parte de dicha entidad y, además, pidió que la demandante sea condenada en costas. VII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO12 El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto en este proceso. En él, pidió que se niegue la pretensión de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: De acuerdo con la Agencia del Ministerio Público, de la lectura de las consideraciones del Acuerdo CNSC-20182210000316 del 12 de enero de 2018, acusado en este medio de control de nulidad, el proceso de selección de carrera administrativa reglamentado por este inició por solicitud del Municipio de Cota a la CNSC.

Igualmente, señaló que la Alcaldía de ese ente territorial colaboró con la Comisión suministrando la información requerida para la planeación y ejecución del concurso desde su etapa previa. En ese orden de ideas, el procurador delegado estimó que la firma del jefe de la entidad beneficiaria de la convocatoria demandada es solo una parte de todo el proceso de selección y su sola omisión no demuestra el incumplimiento del principio de colaboración que debe existir con la CNSC.

Por este motivo, aseguró que no es razonable predicar que la falta de dicha firma comporte una irregularidad sustancial que conlleve a la nulidad del acto administrativo reglamentario del certamen. 10 Índice 40 ibidem. 11 Índice 46 ibidem. 12 Índice 48 ibidem. Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Como apoyo de lo anterior, citó la sentencia del 24 de octubre de 2019 proferida por esta Subsección13, en la que se dijo que la falta de firma del jefe de la entidad u organismo beneficiario del concurso no tiene la entidad suficiente para perturbar la legalidad de los actos acusados; igualmente, la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sala Plena de esta Sección14, en la que en un caso similar se advirtió que la etapa previa de coordinación interinstitucional de estas convocatorias no depende únicamente de la suscripción formal de los acuerdos que las reglamentan, sino de la efectiva participación de la entidad en procedimiento administrativo correspondiente, lo cual, sostuvo, está probado en este caso.

VIII. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO El Acuerdo CNSC-20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil ¿fue expedido con violación de las normas en que debía fundarse, al haber sido firmado únicamente por el presidente de la CNSC y no junto con el alcalde del Municipio de Cota, como entidad beneficiaria del concurso de méritos? Respecto de lo anterior, se resalta que, mientras este proceso se encontraba a despacho para emitir el fallo15, esta Subsección profirió una sentencia16 en la que se pronunció sobre la legalidad del Acuerdo CNSC-20182210000316 del 12 de enero de 2018, frente a la acusación de nulidad por la causal de violación de las normas en que debía fundarse, la cual fue justificada en el presunto desconocimiento de lo preceptuado en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, porque dicho acto administrativo no fue firmado conjuntamente por parte del presidente de la CNSC y el alcalde del Municipio de Cota.

Por ello, declarará estarse a lo resuelto en dicha providencia al configurarse la cosa juzgada, de acuerdo con las consideraciones que se exponen a continuación: Breve alusión a la cosa juzgada Sea lo primero indicar que la cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y concluyentes, ello con 13 Rad. 110010325000201401344 00 (4349-2014). 14 Rad. 110010325000201601017 00 (4574-2016).

La sentencia fue citada como proveniente de la Subsección B de esta Sección, no obstante, se aclara que fue emitida por la Sala Plena de esta. 15 Este proceso ingresó a despacho para fallo el 27 de septiembre de 2021. Ver índice 55 del expediente digital. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de noviembre de 2021, rad. 110010325000201900167 00 (1051-2019).

Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita garantizar la seguridad jurídica17. Así pues, el CPACA, en el artículo 189, señala que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, lo mismo sucede con la que niegue la nulidad «pero sólo en relación con la causa petendi juzgada».

Ahora bien, para concluir si se presenta el fenómeno de la cosa juzgada respecto de un pronunciamiento anterior que negó la nulidad es preciso verificar los siguientes requisitos: a) Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados. Sin embargo, al tratarse de un medio de control de simple nulidad conviene indicar que, dado su carácter público, puede ser interpuesta por cualquier persona, pues su finalidad comprende el interés general.

En esta medida, en lo que atañe a la cosa juzgada, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes. b) Identidad de causa petendi: En el medio de control de nulidad, en el que el debate recae sobre la legalidad de un acto administrativo, la causa petendi está constituida por las normas invocadas como sustento de la pretensión de nulidad18, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos jurídicos como base.

Ahora bien, cuando la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de estos últimos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c) Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión. Análisis de la cosa juzgada en el caso concreto De conformidad con lo anterior, se confrontarán ambos procesos con la finalidad de verificar si se presenta la identidad de causa petendi y de objeto, en el siguiente orden: 17 En este sentido ver entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda (Sala Plena), del 28 de febrero de 2013, rad. 110010325000200700116 00(2229-2007) y de la Corte Constitucional C-259 de 2015. 18 Cfr. Andrés Fernando Ospina Garzón, «”Iura novit curia” y justicia rogada.

Definición de los poderes del juez según el tipo de litigio», comentario a la sentencia del 14 de febrero de 1995 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (expediente n.° S-123), en: Andrés Fernando Ospina Garzón (ed.), Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, pp. 349-352.

Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Expediente Rad. 110010325000201900167 00 (1051-2019) Sentencia del 4 de noviembre de 2021 Este proceso Pretensión Nulidad del Acuerdo CNSC- 20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil Nulidad del Acuerdo CNSC-20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil Normas vulneradas Preámbulo y artículos 2, 13, 29, 125 y 209 de la Constitución Política de 1991.

Artículo 31 de la Ley 909 de 2004. Preámbulo y artículos 2, 13, 29, 125 y 209 de la Constitución Política de 1991. Artículo 31 de la Ley 909 de 2004. Causal de nulidad invocada Violación de las normas en que debía fundarse, porque en la expedición del acto acusado, la CNSC violó el mandato del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que impone la suscripción conjunta de la convocatoria entre esa Comisión y el jefe de la entidad u organismo al que esté dirigido el concurso de méritos de la carrera administrativa.

Violación de las normas en que debía fundarse, porque en la expedición del acto acusado, la CNSC violó el mandato del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que impone la suscripción conjunta de la convocatoria entre esa Comisión y el jefe de la entidad u organismo al que esté dirigido el concurso de méritos de la carrera administrativa.

Problema jurídico planteado El Acuerdo CNSC- 20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil ¿fue expedido con violación de las normas en que debía fundarse, al haber sido firmado únicamente por el presidente de la CNSC y no por el alcalde del Municipio de Cota, como entidad beneficiaria del concurso de méritos? El Acuerdo CNSC- 20182210000316 del 12 de enero de 2018, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil ¿fue expedido con violación de las normas en que debía fundarse, al haber sido firmado únicamente por el presidente de la CNSC y no por el alcalde del Municipio de Cota, como entidad beneficiaria del concurso de méritos? Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De lo precedente se observa que, en ambos procesos, existe identidad de objeto y de causa petendi, en consecuencia, la Sala concluye que se configura la cosa juzgada y, por lo tanto, no le está dado al juez efectuar un nuevo estudio de conformidad con las razones antes señaladas.

Establecido lo anterior, la Subsección A se remite a las principales consideraciones expuestas en la sentencia invocada, las cuales están relacionadas con la tesis adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda en la sentencia del 31 de enero de 201919 y por la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2019, en las que desvirtuaron que la firma o suscripción de la convocatoria por parte del representante legal de la entidad beneficiaria del concurso sea un requisito de validez de esta, pues lo que interesa analizar es que las actuaciones desplegadas denoten cooperación en la realización del concurso y hagan evidente la voluntad inequívoca para que este se lleve a cabo.

Este planteamiento resulta acorde con el principio del efecto útil de las normas y, sin duda alguna, favorece la realización del mérito como principio transversal de la Constitución de 1991. En ese sentido la Subsección estimó que en este asunto no hay lugar a declarar la nulidad del Acuerdo CNSC-20182210000316 del 12 de enero de 2018, porque si bien solo está firmado por el presidente de la Comisión, el Municipio de Cota participó de la etapa de planeación del concurso y consolidó y entregó la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) a la CNSC.

Igualmente, fue posible observar que el alcalde de esa entidad territorial suscribió, junto con el presidente de la CNSC, un aviso dirigido a toda la ciudadanía para convocarla a participar en el concurso de méritos del Proceso de Selección n.° 521 de 2017. En conclusión: Respecto del problema jurídico a resolver en esta sentencia existe cosa juzgada por lo decidido en el fallo del 4 de noviembre de 2021, rad. 110010325000201900167 00 (1051-2019) y, en ese sentido, se estará a lo resuelto en dicha providencia. IX.

DECISIÓN Por las razones anotadas, se estará a lo resuelto en la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de noviembre de 2021, rad. 110010325000201900167 00 (1051-2019), dentro de la acción de nulidad promovida por la señora Blanca Flor Torres Romero, por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada. 19 Rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00(4574-16).

Radicado: 110010325000201900171 00 (1058-2019) Demandante: Nelsy Amparo Sierra Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sobre la procedencia de la condena en costas solicitada por la CNSC En el presente asunto, al tratarse del medio de control de nulidad en el que se ventilan intereses públicos, no procede la condena en costas de conformidad con el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Estarse a lo resuelto en la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 4 de noviembre de 2021, rad. 110010325000201900167 00 (1051- 2019), dentro de la acción de nulidad promovida por la señora Blanca Flor Torres Romero.

Segundo: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático Samai de esta Corporación. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ