11001031500020240665200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06652-01 (72.725) Actor: Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas Demandado: Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros Referencia: Conflicto de competencia Temas: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA – Competencia en la jurisdicción contenciosa para conocer en primera instancia de la pretensión de protección de los derechos e intereses colectivos – Creación de Distrito Judicial -Tribunal Administrativo de Putumayo- CONFLICTO DE COMPETENCIAS- no puede justificarse incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura- autoridad administrativa- cuando crea, fusiona o redistribuye competencias.

El despacho1 decide el conflicto negativo de competencia suscitado en el presente asunto.

ANTECEDENTES Demanda 1. El 6 de septiembre de 20232, Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas, en ejercicio del derecho de acción, formuló demanda de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres- UNGRD-, el municipio de Mocoa (Putumayo) y Aguas de Mocoa S.A. E.S.P, con el fin de que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, goce del espacio público, ambiente sano y acceso a una infraestructura de servicios que sean prestados en forma eficiente. 2.

Lo anterior, debido a la falta de reinicio y finalización del contrato 9677-PPAL001- 518-2021, cuyo objeto consiste en la “…recuperación, para el mejoramiento de vías urbanas mediante la pavimentación en concreto hidráulico urbanización Villa Caimarón Calle 15, Sector Quinta Paredes, entre carreras 13 y 17 y la Esmeralda. En el marco de la declaratoria de calamidad pública n° 176 del 12 de agosto de 2018, prorrogada mediante decreto n° 027 del 12 de febrero de 2019, y en desarrollo del Plan de Acción Específico (PAE) establecido en el decreto n° 141 del 12 de agosto de 2019 de retorno a la normalidad del Municipio de Mocoa”. 1 El presente asunto es de conocimiento del magistrado ponente, de conformidad con los artículos 125-3° y 158 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 20 y 33 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. 2 Documento que obra en el índice 3 de Samai del Tribunal Administrativo de Nariño, exp. 52001233300020230025200.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06652-01 No. Interno: 72.725 Actor: Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas Demandado: Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros Referencia: Conflicto de competencia 2 3. El asunto fue repartido al despacho No. 4 del Tribunal Administrativo de Nariño, el cual, mediante auto del 11 de octubre de 20233 admitió la demanda de la referencia. Así mismo, por auto del 7 de febrero de 20244 dio traslado de las excepciones propuestas por las demandadas y procedió a fijar fecha y hora para llevar a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual, se realizó el 16 de mayo de 20245.

Conflicto de competencia suscitado en el sub examine 4. Por medio de proveído del 11 de junio de 20246, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Nariño: i) declaró su falta de competencia para conocer el presente asunto, y ii) ordenó remitir el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Putumayo -reparto-, por considerar que dicha Corporación es la competente para tramitar la acción popular, comoquiera que a través del Acuerdo PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura creó el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo7; así como el Tribunal Administrativo de Putumayo. 5.

Advirtió que la redistribución de procesos ordenada en dicho acto del Tribunal Administrativo de Nariño al del Putumayo, es ilegal por cuanto se excluyeron los asuntos regidos bajo el Decreto 01 de 1984 y las acciones constitucionales -que tenía a cargo el primero de los Tribunales en mención-. A su juicio, la competencia para conocer de los asuntos asignados a cada jurisdicción y despachos judiciales de igual categoría está expresamente determinada por el legislador y no es jurídicamente admisible que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante una decisión de naturaleza administrativa, modifique tales competencias, así sea por la creación de nuevos despachos. 6.

Expuso que no es congruente la distribución de los asuntos, toda vez que, el promedio de los despachos creados está muy por debajo de los despachos del Tribunal Administrativo de Nariño, lo cual, no garantiza la distribución equitativa de las cargas laborales. En consecuencia, remitió el asunto al Tribunal Administrativo del Putumayo; luego de considerar que ese tipo de decisiones administrativas desconocen los principios de acceso, celeridad y eficiencia de la administración de justicia previstos en la Ley 270 de 1996. 7.

Luego de recibido el proceso, a través de auto del 26 de noviembre de 2024, el magistrado conductor del Tribunal Administrativo de Putumayo propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto el Consejo de Estado, por considerar que el conocimiento del proceso le corresponde al Tribunal Administrativo de 3 Índice 008 del aplicativo Samai, del Tribunal Administrativo de Nariño, exp. 52001233300020230025200. 4 Índice 014 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Nariño, exp. 52001233300020230025200. 5 Índice 023 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Nariño, exp. 52001233300020230025200. 6 Índice 024 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Nariño, exp. 52001233300020230025200. 7 Con sede en el municipio de Mocoa.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06652-01 No. Interno: 72.725 Actor: Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas Demandado: Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros Referencia: Conflicto de competencia 3 Nariño, en razón a que en el Acuerdo PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, se dispuso expresamente que esta clase de procesos- acciones constitucionales- no debían ser asignados para su trámite a ningún despacho del Tribunal Administrativo de Putumayo, en virtud de la entrada en funcionamiento como nuevo distrito judicial. 8.

Precisó que: i) el referido Acuerdo fue expedido por la autoridad competente- Consejo Superior de la Judicatura-, y no sido suspendido o anulado por la jurisdicción administrativa, por lo que el Tribunal de Nariño no puede sustraerse de darle cumplimiento; ii) la demanda fue radicada el 6 de septiembre de 2023, época para la cual el Tribunal Administrativo Putumayo no había sido creado ni se encontraba en funcionamiento. 9.

Finalmente, señala que, si en gracia de discusión se aceptara que el acto administrativo es ilegal, el Tribunal Administrativo de Nariño tampoco podía declararse sin competencia habida cuenta que el numeral 2° del artículo 16 y el inciso 2° del articulo 139 CGP establecen que “…el juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional”.

Para el efecto, recordó que los únicos factores que habilitan al juez para declararse sin competencia son el funcional y el subjetivo, y en este caso se trata del territorial. 10. Por medio de auto del 6 de junio del año en curso8, este despacho avocó conocimiento del conflicto y corrió traslado para alegatos, término que venció sin intervenciones9.

CONSIDERACIONES Creación del Distrito Judicial Administrativo de Putumayo y la redistribución de procesos en materia administrativa 11. Mediante Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura creó el Distrito Judicial Administrativo de Putumayo10 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.

Creación de un distrito judicial administrativo. Crear, con carácter permanente, a partir del once (11) de enero de 2024, el Distrito Judicial Administrativo de Putumayo, con cabecera en Mocoa. El Distrito Administrativo de Putumayo se 8 Índice 14 del aplicativo Samai, en segunda instancia. Previamente, por auto del 7 de marzo de 2025, el magistrado Hernando Sánchez Sánchez, de la Sección Primera de esta Corporación remitió el asunto a reparto entre sus homólogos de la Sección Tercera (índice 4 del aplicativo Samai, en segunda instancia). 9 El expediente ingresó al despacho el 18 de junio de 2024.

Índice 20 del aplicativo Samai, en segunda instancia. 10 En virtud de lo anterior, el artículo 3° del referido acto administrativo, ordenó la creación de despachos de magistrado en tribunales administrativos, en los que se encuentra el de Putumayo integrado por 3 despachos con la siguiente planta de personal: 1 magistrado, 1 profesional especializado 33 y 1 auxiliar judicial I. Radicación: 11001-03-15-000-2024-06652-01 No. Interno: 72.725 Actor: Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas Demandado: Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros Referencia: Conflicto de competencia 4 conformará por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa y tendrá comprensión territorial en todos los municipios del departamento del Putumayo.

Artículo 2. Modificación del mapa judicial de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Modificar el artículo 2 del Acuerdo PCSJA20-11653 “Por el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, en el sentido de incluir el distrito judicial administrativo de Putumayo, el cual quedará así: “20A.

DISTRITO JUDICIAL ADMINISTRATIVO DE PUTUMAYO: 20A.1. El Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, con cabecera en el municipio de Mocoa y con comprensión territorial en todos los municipios del departamento del Putumayo […]”. 12. El articulo 16 ibidem, dispuso el ingreso y reparto de los procesos a los despachos creados del Tribunal Administrativo del Putumayo, oportunidad en la cual, ordenó excluir de la medida de redistribución de procesos las acciones constitucionales tramitadas en el Tribunal Administrativo de Nariño: “[…] Artículo 16.

Del ingreso y reparto de los despachos creados en los tribunales administrativos existentes y en el tribunal administrativo del Putumayo. Los despachos de los tribunales administrativos creados en el presente acuerdo, además de los procesos que les ingresen por reparto, conocerán por redistribución de los procesos ordinarios en trámite de primera instancia que estén en etapa de admisión, pendiente de audiencia inicial, de sentencia anticipada o de práctica de pruebas; y de los procesos de segunda instancia. No serán objeto de redistribución los asuntos del Decreto 01 de 1984, ni las acciones constitucionales.

En todo caso, los respectivos consejos seccionales de la judicatura garantizarán que la redistribución de procesos señalada anteriormente se efectúe del más reciente al más antiguo y que no se supere la carga promedio de los despachos de cada tribunal, según corresponda, con el fin de garantizar la distribución equitativa de las cargas laborales, con corte a 30 de septiembre de 2023” (resalta y subraya el despacho).

Competencia para el conocimiento y trámite de acciones populares 13. De conformidad con el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, “[…] será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda […]” y en segunda instancia la competencia corresponderá al Tribunal Administrativo al que pertenezca el juez de primera instancia. 14.

Por su parte, el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, establece que los Tribunales Administrativos serán competentes en primera instancia cuando la acción se interponga “contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06652-01 No. Interno: 72.725 Actor: Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas Demandado: Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros Referencia: Conflicto de competencia 5 Juez competente en el sub júdice, en virtud de la creación del Distrito Judicial Administrativo de Putumayo y la redistribución de procesos. 15.

El conflicto negativo de competencia presentado entre los Tribunales Administrativos de Nariño y Putumayo, se originó con ocasión de la decisión del Consejo Superior de la Judicatura de modificar el mapa de competencias territoriales de la jurisdicción contencioso administrativa, mediante el Acuerdo n° PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023. 16.

A juicio del magistrado del Tribunal Administrativo de Nariño, el asunto debe ser tramitado y decidido por el Tribunal Administrativo del Putumayo en razón a que el Consejo Superior de la Judicatura creó el distrito judicial en dicha zona del país y, por tanto, es allí donde se deben dirimir toda clase de controversias de la jurisdicción. Aunque el acuerdo que dispuso la creación y redistribución de procesos excluyó las acciones constitucionales, considera que debe inaplicarse dicha regla por ilegal comoquiera que las competencias en materia judicial solo las puede establecer el legislador. 17.

Por su parte, su homólogo del Tribunal del Putumayo, al plantear el conflicto de competencia, indicó que las acciones constitucionales no fueron redistribuidas por el Consejo Superior de la Judicatura. De esta manera, el magistrado del Tribunal Administrativo de Nariño no podía declarar la falta de competencia. 18. Al analizar los anteriores argumentos, en concordancia con lo sostenido en la demanda y los anexos, el despacho advierte que los hechos que dieron lugar a la formulación de la demanda ocurrieron en el municipio de Mocoa (Putumayo).

Para la fecha de su radicación, 6 de septiembre de 2023, conforme con lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 2 del Acuerdo PCSJA20-11653 del 28 de octubre de 202011, el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa se encontraba adscrito al Distrito Judicial Administrativo de Nariño. Sobre este punto, se recuerda que, de acuerdo con el artículo 212 del Acuerdo No. 209 de 1997, “[p]or el cual se establecen las reglas generales para el funcionamiento de los tribunales administrativos”, corresponde a estos conocer de los asuntos radicados dentro de su respectivo distrito judicial administrativo, conforme con las reglas procesales vigentes.

En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Nariño era competente para conocer del asunto por razón del factor territorial, toda vez que los hechos que dieron lugar a la demanda ocurrieron dentro del ámbito de su jurisdicción, en un circuito judicial adscrito al distrito donde ejerce jurisdicción. 19. Ahora, es preciso indicar que el Consejo Superior de la Judicatura al momento de regular la redistribución de procesos del Tribunal de Nariño al del Putumayo, 11 Por el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 12 “Artículo 2º.

FUNCIONES Y CONFORMACIÓN. Los tribunales administrativos cumplen las funciones en cada distrito judicial administrativo que determine la Ley Procesal. Están conformados por un número no inferior a tres (3) magistrados, quienes conocerán indistintamente de toda clase de procesos sin atender al criterio de especialización, con excepción del de Cundinamarca, según el Decreto extraordinario 2288 de 1989”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06652-01 No. Interno: 72.725 Actor: Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas Demandado: Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros Referencia: Conflicto de competencia 6 excluyó los asuntos regidos por el Decreto 01 de 1984 y las acciones constitucionales, dentro de las cuales, se encuentran las populares13 (hoy, denominadas de protección de los derechos e intereses colectivos). 20.

En las condiciones analizadas, el despacho concluye que, de acuerdo con las consideraciones del Consejo Superior de la Judicatura-respecto a la creación de un nuevo distrito judicial y redistribución de procesos-, el conocimiento y trámite del presente asunto le corresponde al Tribunal Administrativo de Nariño, pues como se dijo, las acciones populares que se encontraban en curso al momento de creación del Distrito Judicial Administrativo, no fueron objeto de redistribución14 y, por tanto, no pueden asignarse al Tribunal Administrativo de Putumayo, pues este, fue creado en virtud de la medida adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura. 21.

Ahora, esta Corporación ha precisado que el conflicto de competencias solo resulta procedente cuando se invocan los factores establecidos expresamente por la ley, sin que sea viable acudir a este mecanismo para cuestionar la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, pues este no fue diseñado para controvertir medidas administrativas, sino para resolver discrepancias entre autoridades judiciales en torno a su competencia. En efecto, esta Corporación15 al resolver asuntos similares, precisó: 13 Por disposición expresa del artículo 88 de la carta política. 14 Así, lo ha sostenido la Corporación al resolver múltiples conflictos de competencia suscitados con la entrada en funcionamiento del Tribunal Administrativo de Putumayo.

Al respecto, ver: Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 25 de noviembre de 2024. Exp. 11001-03-15-000-2024- 04326-00. CP. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 25 de marzo de 2025. Exp. 11001031500020240433300. CP. Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 28 de abril de 2025.

Exp. 11001031500020240485700. CP. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 14 de marzo de 2025. Exp. 11001031500020240663200. CP. Nubia Margoth Peña Garzón. 15 Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 25 de noviembre de 2024. Exp. 11001-03- 15-000-2024-04326-00. CP. Nubia Margoth Peña Garzón. En dicho pronunciamiento, se reiteró lo dicho en providencia del 17 de junio de 2008 frente a las medidas administrativas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, a saber: “…“[…] 2.3.- La Sala observa que los cargos se centran en cuestionar no tanto la creación de los referidos despachos judiciales, sino el alcance territorial de la competencia que se les asigna, esto es, con competencia única o exclusiva sobre todo el territorio nacional; de donde el memorialista deduce que se adentraron en la regulación de aspectos reservados a la ley y vedados a la facultad reglamentaria de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, como son los de la competencia y las instancias procesales, cuando ejerza la facultad reglamentaria de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales.

También deduce la violación del debido proceso y del derecho de igualdad al establecer una diferenciación en el aspecto de la competencia frente a los demás procesos penales. Así las cosas, confrontando los enunciados de los acuerdos objeto de la demanda con las disposiciones aducidas en ella como violadas, la Sala no observa oposición entre unos y otras, o que aquellos sean violatorias de éstas, por cuanto no hacen más que hacer efectivo el mandato del Constituyente y del legislador en cuanto hace al ejercicio de las atribuciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para generar las condiciones orgánicas, funcionales y materiales que favorezcan una pronta y cumplida administración de justicia, plasmados, entre otras, en las normas constitucionales y legales aquí en comento; sin que en este caso se hubieren adoptado disposiciones de alcance o contenido procesal, sino meramente administrativas tanto en lo concerniente a la estructura orgánica de los despachos que en ellos se crean, como a lo atinente a la provisión de los respectivos cargos, con sus implicaciones financieras y de soporte operativo, incluyendo los trámites administrativos y flujo de información para hacer efectiva la distribución que con ellos se busca…”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06652-01 No. Interno: 72.725 Actor: Ennoé Claudia Cárdenas Bastidas Demandado: Nación-Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros Referencia: Conflicto de competencia 7 “…que la falta de competencia en materia de acciones populares solo puede aducirse por los factores territorial, subjetivo y funcional, por lo que los asuntos propios de la legalidad del acto en virtud del cual el Consejo Superior de Judicatura adopta medidas administrativas de redistribución de procesos no puede dar lugar a un conflicto de competencia, pues dicho acto no debe ser interpretado como una alteración de las normas de competencia previamente establecidas por la Ley 472 y el CPACA, en atención a que esta decisión obedece a una medida administrativa de distribución de los procesos con ocasión de la creación del nuevo Tribunal; y porque, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, esta facultad se encuentra en el marco de sus funciones….”. 22.

Además, respecto de las medidas administrativas de redistribución de procesos -que realiza en la Rama Judicial el Consejo Superior de la Judicatura-, esta Corporación16 ha indicado que ese tipo de actuaciones no pueden considerarse como una alteración de las competencias, sino, que corresponde a una actuación que se lleva a cabo en el marco de las atribuciones legales y constitucionales “[…] para generar las condiciones orgánicas, funcionales y materiales que favorezcan una pronta y cumplida administración de justicia […]”. 23.

En atención a lo anterior, el despacho considera que la decisión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo n° PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023, no corresponde a una alteración de las normas sobre competencia, sino a una medida administrativa de redistribución de los procesos. 24. Por otro lado, se considera que, el Tribunal Administrativo de Nariño no podía declararse sin competencia para seguir tramitando el proceso en virtud del factor territorial, en razón a que el inciso 2° del artículo 16 del Código General del Proceso, establece que “La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso”. 25.

Conforme a ello, es el Tribunal Administrativo de Nariño, la autoridad judicial que debe continuar con el conocimiento del asunto, por ser el competente en virtud de la regla establecida en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, así como la prevista en el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021.

Esto es, por haber sido ante quien se radicó la demanda desde el año 2023, y ser la autoridad judicial que en esa misma anualidad asumió el conocimiento de la acción constitucional. 26. En suma, las diligencias se devolverán al Tribunal Administrativo de Nariño, para que continúe con el trámite del presente asunto en primera instancia. En mérito de lo expuesto, se 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, sentencia de 17 de julio de 2008, expediente núm. 11001-03-24- 000-2004-00359-01.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Nariño es la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto, según la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Tercera, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal Administrativo de Nariño, para lo de su cargo, así como al Tribunal Administrativo del Putumayo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.