Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-15-000-2021-00385-01 Accionantes: Amec Foster Wheeler USA Corporation y Process Consultants Inc. Accionado: La Nación – Contraloría General de la República Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela por violación del derecho a la defensa.
Subtema 1: Carencia actual de objeto. Sentido del fallo de tutela: Se confirma la decisión pero por otras razones. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 2021 por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional Las sociedades Amec Foster Wheeler USA Corporation y Process Consultants Inc., miembros del “JOINT VENTURE FOSTER WHEELER USA CORPORATION AND PROCESS CONSULTANTS, INC. FORT THE PMDC”, por medio de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, que consideran vulnerados por la Nación – Contraloría General de la República, al “estar sujetas a un término absolutamente irrazonable y desproporcionado para ejercer una adecuada – o por lo menos la mínima – defensa técnica y recurrir el fallo de responsabilidad fiscal en el marco del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal Número PRF-2017-00309_UCC-PRF-005-2017”. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Las accionantes señalan que es un hecho notorio que la Contraloría General de la República adelanta un proceso de responsabilidad fiscal con el objeto de resarcir el presunto daño fiscal presentado en el desarrollo del proyecto de expansión y modernización de la refinería de Cartagena. 1.2.2.- Agregan que, pese a presentarse múltiples irregularidades durante su curso, el 26 de abril de 2021 el ente de control, por medio de la contralora delegada intersectorial No. 15, profirió y notificó el Auto No. 749, con una extensión de 6.423 páginas, que contiene el fallo de responsabilidad fiscal, donde resultaron condenadas.
Sin embargo, resaltan que la decisión fue entregada en un DVD de manera incompleta y desordenada, lo cual impide su revisión total e íntegra, así como dificulta el ejercicio de su derecho de defensa. 1.2.3.- Añaden que si bien contra ese fallo de responsabilidad fiscal proceden los recursos de reposición y apelación según el numeral 2º del artículo 56 de la Ley 610 de 2000, solo cuentan con 05 días hábiles para impugnar, lo cual consideran físicamente imposible y una grave violación a las garantías de audiencia, defensa y debido proceso. 1.2.4.- Por ello, informan que el 27 de abril de 2021 elevaron solicitud ante la Contraloría para que, de un lado, entregara copia completa de la decisión y, del otro, inaplicara la norma que prevé el aludido término, vía excepción de inconstitucionalidad, en aras de que les otorgara un plazo razonable para ejercer su respectiva defensa, de por lo menos 90 días. 1.2.5.- Sin embargo, destacan que para el momento de presentación de la tutela no se les había dado respuesta y los términos estaban corriendo, por lo que estaban en grave riesgo de sufrir un perjuicio irremediable. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela 1.3.1.- La parte actora manifestó que se encuentra en una situación de indefensión y de desigualdad de armas frente a la Contraloría General de la República en cuanto al término de 5 días hábiles que tiene para plantear sus recursos, pues, si bien se trata de un plazo legal, es evidente que resulta irrazonable, desproporcionado e insuficiente para ejercer adecuadamente su derecho de defensa, dada la extensión y complejidad del asunto. 1.3.2.- Añadió que está en grave riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, el cual se materializaría con la preclusión del término para recurrir el fallo de responsabilidad fiscal.
Por ello, destaca que dicho riesgo es inminente en tanto el plazo legalmente otorgado es indiscutiblemente escaso, y también grave porque significaría que no puede plantear una defensa responsable, máxime cuando su inscripción en el boletín de responsables fiscales restringiría su libertad económica para contratar con el Estado. Lo anterior, aunado a las consecuencias irreversibles que esto tendría frente al buen nombre. 1.3.3.- También recalcaron los interesados que, según jurisprudencia de la Corte Constitucional, la excepción de inconstitucionalidad es una facultad–deber de las autoridades y esta resulta procedente de oficio o a petición de parte, en virtud de las condiciones de este caso particular, en la medida que la aplicación del artículo 56, numeral 2º, de la Ley 610 de 2000, acarrea consecuencias violatorias de la Constitución, aun cuando en abstracto no lo parezca.
Razón por la cual consideran que esta circunstancia obliga a la Contraloría a inaplicar la norma en el proceso. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Se elevaron las siguientes: “1. Que se declare que ante la inconstitucionalidad manifiesta del Artículo 56(2) de la Ley 610 de 2000 bajo las circunstancias singulares y extraordinarias del PRF, la CGR tiene la obligación constitucional de inaplicar la norma en cuestión por vía de excepción de inconstitucionalidad. 2.
Que se declare que la CGR ha violado los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, A LA DEFENSA, Y A LA CONTRADICCIÓN del FPJVC, como consecuencia del incumplimiento de su deber de inaplicar vía excepción de inconstitucionalidad el Artículo 56(2) de la Ley 610 de 2000, bajo el cual el FPJVC tiene un término de apenas 5 días hábiles para recurrir y sustentar el fallo de responsabilidad fiscal. 3.
Que se declare que bajo las circunstancias singulares y extraordinarias que caracterizan el PRF, la aplicación de los [a]rtículos 55 y 56(2) de la Ley 610 de 2000 respecto del FPJVC es violatoria de sus derechos fundamentales y por consiguiente violatoria de la Constitución Política de Colombia. 4. Que se amparen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, A LA DEFENSA, Y A LA CONTRADICCIÓN del FPJVC. 5.
Que se ordene a la CGR que en un término máximo de 24 horas contados a partir de la notificación del fallo de tutela, profiera auto en el que disponga la inaplicación por vía de excepción de inconstitucionalidad del Artículo 56 numeral 2 de la Ley 610 de 2000 en el PRF, y, en consecuencia que disponga un término de por lo menos noventa (90) días hábiles, para que el FPJVC pueda interponer debidamente sustentados los recursos procedentes en contra del fallo de responsabilidad fiscal.
Este término es razonable y necesario bajo las circunstancias específicas de este caso para que el FPJVC pueda presentar los recursos procedentes contra el fallo de responsabilidad fiscal y sustentarlos debidamente, teniendo en cuenta la longitud del fallo de responsabilidad fiscal, la magnitud de la decisión adoptada por la CGR y el volumen enorme de documentos que componen el expediente. 6.
Que se profiera cualquier otra orden que sea necesaria y pertinente para la protección y garantía de los derechos fundamentales del FPJVC”. 2.- Trámite procesal del amparo constitucional en primera instancia y fundamentos de la oposición 2.1.- El amparo sub examine fue repartido, en principio, al Juzgado 59 Administrativo de Bogotá, no obstante, por auto del 29 de abril de 2021, esa oficina judicial dispuso la remisión de la acción tuitiva, por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.2.- Por reparto, el asunto le correspondió a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal aludido, el cual, mediante proveído del 30 de abril calendario, admitió la tutela, denegó la medida provisional solicitada y ordenó su notificación. 2.3.- Ulteriormente, la parte accionante presentó, de un lado, memorial en el que le dio alcance al líbelo introductorio, para informar sobre hechos ocurridos con posterioridad a la radicación del escrito de amparo.
Al efecto, relató que el 29 de abril de 2021 la Contraloría contestó su petición, y su respuesta (i) reconoció que hubo un error involuntario al momento de escanear el fallo de responsabilidad fiscal, por lo que se procedería a hacer una nueva entrega y a partir de ello comenzaría a contar el término para la interposición de los recursos; y (ii) negó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad solicitada por considerar que los términos procesales no son de libre disposición y que este es proporcional y razonable, fruto de las amplias facultades del legislador y de que no ha sido declarado contrario a la Carta.
Añadió el acá interesado que, al día siguiente, se enviaron 10 correos con apartes de la decisión, pero no su totalidad, por lo que seguía existiendo una indebida notificación. De otro lado, radicó recurso de reposición en contra del ordinal segundo del auto del 30 de abril de 2021, que denegó la medida provisional. 2.4.- La Contraloría General de la República solicitó declarar improcedente la acción constitucional.
Indicó que existen otros medios de defensa tanto administrativos como judiciales eficaces, como son los recursos de ley para impugnar el Auto No. 749 y el control de legalidad e integralidad ante el Consejo de Estado. Añadió que la entidad ha dado respuesta oportuna a todas las solicitudes que se han presentado durante el curso del proceso y que sus actuaciones se ajustan al ordenamiento jurídico, razón por la cual no existe perjuicio irremediable.
También, que las empresas accionantes conocen la decisión desde el 29 de abril de 2021, la cual fue notificada el día siguiente y, en ese sentido, los términos empezaron a contar a partir del 3 de mayo siguiente. Adicionalmente, refirió que dicho término es proporcional y razonable en la medida que la norma es producto de las amplias facultades del legislador para reglamentar los procesos, según los numerales 1º y 2º del artículo 150 Superior.
Además, que es una disposición de carácter procesal, de modo que es de orden público y, por tanto, de obligatorio cumplimiento, conforme al artículo 13 del Código General del Proceso, no siendo objeto de derogatoria, modificación o sustitución por los funcionarios de conocimiento o los sujetos procesales, en especial, si se tiene en cuenta que de manera uniforme el órgano de control la ha aplicado en sus procesos y tampoco ha sido demandada por inconstitucionalidad.
De otro lado, informó que por medio del oficio radicado SIGEDOC 2021EE0066907 del 29 de abril de 2021, dio respuesta a la parte actora, en el sentido de negar la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente al numeral 2º del artículo 56 de la Ley 610 de 2000, por las mismas razones aquí anotadas. Agregó que tampoco resulta procedente decretar las medidas provisionales requeridas, en atención al recurso de reposición incoado, en la medida que no se puede interrumpir el desarrollo de la función pública de la Contraloría, que es de rango constitucional y propugna por los intereses de la comunidad, como es la vigilancia de la gestión y del control fiscal, particularmente cuando se trata de un daño que estuvo plenamente determinado desde el auto de apertura del proceso y no ha tenido dubitación o indeterminación en fase alguna.
Finalmente, hizo referencia a cada uno de los hechos presentados en el libelo introductorio para, mayoritariamente, desestimar lo allí consignado. Entre otras cosas, sostuvo que sí se realizó una debida notificación del fallo de responsabilidad fiscal para el 30 de abril de 2021, el cual se entregó de manera completa e íntegra; que las alegaciones de las tutelantes se tratan de proposiciones dilatorias fuera de toda consideración garantista, en tanto el término de 90 días solicitado no tiene ningún criterio de razonabilidad, lógica jurídica ni soporte normativo; y que se pretende interpretar una norma o crear una subregla de derecho para beneficio particular, desconociendo que la excepción por inconstitucionalidad no es un camino remedial frente a los términos procesales fijados por el legislador. 2.5.- Mediante auto del 07 de mayo de 2021 la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó lo resuelto sobre la medida provisional. 2.6.- Luego, por memorial del 11 de mayo del año anterior, la Contraloría General de la República informó que el 7 de mayo anterior el apoderado de las aquí accionantes radicó, dentro del término fijado, recurso de apelación per saltum en contra del fallo de responsabilidad fiscal. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 14 de mayo de 2021, declaró improcedente la solicitud de amparo, teniendo en cuenta lo siguiente: 3.1.- Sostuvo que no le era ajeno el hecho de que, dentro del término previsto por la ley, la parte tutelante presentara el recurso de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal contenido en el Auto No. 749 de 2021, tal como lo informó la Contraloría, sin embargo, que ello no era suficiente para declarar la carencia de objeto, por lo que procedía estudiar los argumentos de las accionantes.
En cuanto a los reproches planteados, acotó que la presunta violación no surge manifiesta, palmaria o flagrante, porque no puede establecerse de la sola confrontación de la Constitución y del texto del numeral 2º del artículo 56 de la Ley 610 de 2000 que ese término, previsto por el legislador, sea irrazonable o desproporcionado. 3.2.- Precisó que es un plazo instituido por el legislador como suficiente, de ahí que, desde la fecha de su promulgación hasta este momento, no haya sido demandado ni declarado inconstitucional.
También, refirió que se trata de una norma procesal, la cual, conforme al artículo 13 del Código General del Proceso, es de obligatorio cumplimiento y, salvo autorización expresa de la ley, no puede ser derogada, modificada o sustituida por los funcionarios o particulares. 3.3.- Indicó que las razones para solicitar la inaplicación de la norma no encajan en una violación directa de la Carta, sino que corresponden a razones particulares basadas en la extensión de la decisión, situación que llevaría a someter la disposición legal al arbitrio de los sujetos procesales y, de contera, a una inseguridad jurídica y desigualdad de las partes, al desconocer las etapas preclusivas de los procesos administrativos. 3.4.- De igual manera, recalcó que el fallo no sorprende a las accionantes, a quienes desde la apertura del proceso se les ha dado a conocer los cargos y las pruebas, así como la entidad del daño patrimonial causado al Estado, luego, aun cuando la argumentación del fallo sea extensa, el derecho de defensa está garantizado, máxime cuando la imputación en su contra se conoce desde el año 2018 y, en caso de existir vicios en ese acto administrativo, podrá controlarse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por ello, recalcó la naturaleza subsidiaria de la tutela, a efectos de evitar que se soslayen los medios ordinarios para la resolución de las controversias o se emplee como instancia adicional para reabrir debates concluidos. 3.5.- Por último, indicó que la decisión fue notificada en debida forma, pese a los errores iniciales que se presentaron. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida las actoras presentaron escrito de impugnación. Como sustento, sostuvieron que la decisión es equivocada porque (i) a partir de un indebido entendimiento de la excepción de inconstitucionalidad y del establecimiento de requisitos que no están contemplados jurisprudencialmente, no encontró probado, estándolo, que se cumplen con los requisitos para que la Contraloría aplicara esta figura;
(ii) no existe ninguna restricción para utilizar la referida excepción respecto de normas procesales; y (iii) la duración del proceso de responsabilidad fiscal o el hecho de que se pudiese intuir que se proferiría una decisión desfavorable, es irrelevante, en tanto el plazo para recurrir y sustentar los recursos en contra del fallo de responsabilidad fiscal es, para el sub judice, irrazonable, desproporcionado, y violatorio de la Constitución, y eso hace procedente y obligatorio que se inapliquen las normas vía excepción de inconstitucionalidad. 5.- Trámite en el curso de la impugnación En el curso de esta instancia el consejero Guillermo Sánchez Luque y el ponente, presentaron sendos impedimentos para conocer del presente trámite, sin embargo, por auto del 29 de marzo de 2022, la Sala, conformada por conjueces, los declaró infundados.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 2021 por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico 2.1.- Corresponde a la Sala determinar si la Nación – Contraloría General de la República vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción de las accionantes por no inaplicar, vía excepción de inconstitucionalidad, el numeral 2º del artículo 56 de la Ley 610 de 2000 en el marco del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal PRF-2017-00309_UCC-PRF-005-2017, a efectos de otorgarles un término mayor para interponer los recursos correspondientes o, si por el contrario, existe carencia actual de objeto al haberse incoado la apelación. 2.2.- Para resolver lo anterior, se reiterará la jurisprudencia sobre la carencia actual de objeto y, finalmente, se analizará el caso concreto. 3.- Carencia actual de objeto El Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha indicado que la carencia actual de objeto se configura cuando frente a las pretensiones esbozadas en la acción de tutela cualquier orden emitida por el juez sería inane.
Específicamente, esta figura tiene lugar cuando se presenta un daño consumado, un hecho superado o una situación sobreviniente. 4.- Análisis del caso concreto 4.1.- La parte accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales porque la entidad tutelada no inaplicó, por inconstitucionalidad, el plazo previsto en el numeral 2º del artículo 56 de la Ley 610 de 2000 y, en consecuencia, no le otorgó un término mayor para poder recurrir el fallo de responsabilidad fiscal, teniendo en cuenta que, en su criterio, el plazo de 5 días hábiles fijado en la ley es contrario a la Carta Política, por ser irrazonable, desproporcionado e insuficiente para ejercer una adecuada defensa, particularmente, frente a una decisión ostensiblemente extensa. 4.2.- Al respecto, la Contraloría General de la República informó que el 07 de mayo de 2021, a las 11:23 p.m., el apoderado de las accionantes “radicó dentro del término de notificación el recurso de apelación per saltum en contra del Auto No. 749 del 26 de abril de 2021, esto es, dentro del plazo previsto en el numeral 2, del artículo 56 de la Ley 610 de 2000”. 4.3.- Al efecto, en el escrito de impugnación las actoras no reprocharon tal afirmación ni atacaron la veracidad de esta.
Por ende, encuentra esta Sala que, ciertamente, las interesadas ejercieron su derecho de defensa y contradicción, dentro del término legal fijado, pese a los cargos que en el libelo introductorio plantearon. 4.4.- Así las cosas, se estima innecesario estudiar el fondo del auxilio solicitado, pues, las circunstancias fácticas y jurídicas que fundamentaron el escrito de tutela cambiaron sustancialmente durante su curso.
Ello, en la medida que la parte actora asumió la carga que, en su sentir, no le correspondía, esto es, impetrar los recursos de ley en el término de 5 días posteriores a la notificación del fallo de responsabilidad fiscal, lo cual, como se vio, aconteció el 7 de mayo de 2021. La ya dicha situación genera entonces la extinción del objeto jurídico del amparo, razón por la que cualquier orden de protección emitida por el juez en este momento procesal pierde sentido, por la configuración del fenómeno denominado carencia actual de objeto por una situación sobreviniente. 4.5.- Ahora bien, aunque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que no era procedente declarar la carencia de objeto, pues las sociedades tutelantes afirmaron que el plazo legal era insuficiente para ejercer una adecuada defensa, lo cierto es que esa sola consideración no basta para desvirtuar las consecuencias derivadas del hecho sobreviviente advertido, porque entrar a calificar la idoneidad del recurso presentado o si en este se abordaron cada uno de los argumentos esgrimidos por la accionada, implicaría, en principio, exceder la competencia del juez de tutela y desconocer la de la autoridad competente. 5.- En consecuencia, es menester confirmar la decisión de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, emitida el 14 de mayo de 2021, pero por las razones aquí anotadas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 14 de mayo de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo aquí expuesto.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado