Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) Demandante: Ángela María Santos Cabeza Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Sustitución de pensión gracia a favor de hija en condición de discapacidad y dependiente económica de la causante.
Valoración en vía judicial de las pruebas practicadas en sede administrativa. Enfoque diferencial para sujetos de especial protección constitucional. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Ángela María Santos Cabeza instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 046309 del 12 de diciembre de 2017 y (ii) RDP 009929 del 20 de marzo de 2018; por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia que en vida percibía su madre, la señora Alicia Santos Cabeza, y con la que se confirmó la decisión inicial al resolver el recurso de apelación respectivamente. 1 Ver el expediente digital en el índice 17 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) A título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a concederle la sustitución de la pensión gracia en su calidad de hija inválida y dependiente económica de la causante, junto con el pago actualizado del retroactivo de mesadas adeudadas hasta su inclusión en nómina.
Se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA y se disponga sobre la condena en costas conforme al artículo 188 de la misma norma.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Alicia Santos Cabeza en calidad de docente oficial tenía reconocida una pensión gracia en virtud de la Resolución 7773 del 19 de julio de 1996, expedida por la entonces Cajanal EICE, y falleció el 8 de agosto de 2015. Dicha educadora conoció a Ángela María Urrego cuando era una niña abandonada, de escasos recursos que vivía en condiciones precarias y en un estado de salud deficiente, por lo que, con el ánimo de protegerla y atenderla por el afecto que le tuvo, inicialmente la afilió como independiente al Sistema General de Seguridad Social y luego inició un proceso de adopción ante el Juzgado Tercero de Familia de Cúcuta, quien mediante sentencia del 20 de junio de 2011 resolvió favorablemente la pretensión, por lo que declaró que la joven en su momento de 29 años sería legalmente su hija y se llamaría Ángela María Santos Cabeza.
Que dependía integra y económicamente de su madre, pues padece de delicadas patologías de salud diagnosticadas como “artropatía psoriásica (m07.0*- m073.*, m09.0*), trastorno afectivo bipolar, episodio depresivo presente leve o moderado y anodoncia”, las cuales le acarrearon una pérdida de la capacidad laboral del 54.68% según dictamen del 9 de junio de 2015 emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander.
En abril de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia que en vida devengaba su madre, pero esta fue negada por medio de la Resolución RDP 024554 del 30 de junio de 2016 al aducir que no se había allegado el examen de pérdida de capacidad laboral. El 24 de agosto de 2017 volvió a reclamar la sustitución pensional, la cual fue nuevamente negada a través de la Resolución RDP 046309 del 12 de diciembre de 2017 al asegurar que en el dictamen médico se indicó que dependía de terceras personas para la toma de decisiones, pero no había aportado sentencia de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) interdicción en la que se nombrara a un curador como su representante.
Frente a esta decisión interpuso recurso de apelación, pero fue confirmada finalmente con la Resolución RDP 009929 del 20 de marzo de 2018. Contrario a esta situación, el departamento de Norte de Santander en representación del FOMAG expidió la Resolución 000000963 del 10 de julio de 2018 con la que le reconoció la sustitución de la pensión ordinaria de jubilación que también percibía la causante.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Consideró vulnerados: los artículos 5, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 12 de 1975, 4 de 1976, 44 de 1977, 44 de 1980, 71 de 1988 y 100 de 1993, y los Decretos 3135 de 1968, 1045 de 1978 y 1160 de 1989. Expresó que los requisitos necesarios para la sustitución pensional en el caso de los hijos inválidos son: (i) que se acredite su condición de invalidez y (ii) que se demuestre la dependencia económica de estos respecto al causante, lo cual quedó suficientemente comprobado, ya que fue dictaminada por la Junta Regional de calificación de Invalidez de Norte de Santander con una pérdida de la capacidad laboral del 54.68% con fecha de estructuración del 9 de junio de 2015, lo cual a la vez le impide adquirir un trabajo con el que pueda procurar por su propia subsistencia, la cual tenía garantizada con los recursos de su madre.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 6 de mayo de 2021 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que la actora debía cumplir con los requisitos previstos por el legislador para el momento de la causación del derecho pensional de sobreviviente que pretendía, esto es, el fallecimiento de la señora Alicia Santos Cabeza; como lo son la dependencia económica de la causante y la necesidad de terceros de acuerdo con el dictamen de su pérdida de capacidad laboral, situaciones que no fueron debidamente acreditas.
Propuso las excepciones de: (i) prescripción de mesadas pensionales, y (ii) inexistencia de la obligación reclamada y buena fe, y (iii) mala fe de la parte demandante. 2 Ibid. 3 Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) El 7 de marzo de 20224 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio, se indicó que no había ánimo conciliatorio y se decretaron las pruebas solicitadas.
El 12 de septiembre de 20225 se decidió dictar sentencia anticipada, por lo que se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante sentencia del 26 de julio de 2024 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la sustitución de la pensión gracia a favor de la actora a partir del 8 de agosto de 2015, pero con efectos fiscales desde el 21 de abril de 2018 por prescripción trienal de mesadas.
Se abstuvo de condenar en costas. Sostuvo que la UGPP negó la prestación reclamada con un requisito que no tiene sustento legal, dado que en los términos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (que es el marco normativo aplicable a la actora), esta solamente debía acreditar la invalidez y la dependencia económica respecto a la causante, lo cual hizo con total claridad a través de los diferentes medios de convicción practicados.
Que dentro del expediente administrativo obra el documento denominado ticket 13984 de fecha 24 de octubre de 2017, al que se hace alusión en la Resolución RDP009929 del 20 de marzo del 2018, en el que se realizó una investigación seria, al punto de que se acudió a la dirección de la casa donde vivió la señora Angela Santos con su madre en el barrio Colsag de Cúcuta donde se recibieron declaraciones de varios testigos que coincidieron en indicar que la reclamante convivió con la causante de manera constante, siendo esta última quien asumió hasta el día de su muerte el cuidado y manutención de su hija.
Manifestó que, contrario a lo que señaló la UGPP en el acto censurado, la conclusión de dicho informe fue que: "En virtud a los elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, se indica que SÍ EXISTIÓ DEPENDENCIA ECONÓMICA de la señora ÁNGELA MARIA SANTOS CABEZA (solicitante) respecto de su señora madre ALICIA SANTOS CABEZA (causante), al momento del fallecimiento del causante." 4 Ibid. 5 Ibid. 6 Ver índice 20 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) Que, por tal motivo, la accionante sí cumplió con los requisitos para acceder al derecho en litigio, de manera que la entidad demandada actuó arbitrariamente y sin hacer un enfoque de género dada la discapacidad y la grave situación que presentaba con ocasión de la muerte de su madre.
Frente al fenómeno de la prescripción señaló que la demandante presentó reclamación ante la UGPP el 25 de agosto de 2017 con el fin de obtener el reconocimiento de la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento de la señora Alicia Santos Cabeza que ocurrió el día 08 de agosto de 2015. Que por esa razón se interrumpió la prescripción de las mesadas pensionales hasta el día 25 de agosto de 2020, sin embargo, se observa que la demanda fue radicada el 21 de abril de 2021, es decir, por fuera de dicho término, de manera que solo deben cancelarse las mesadas adeudadas con posterioridad al 21 de abril de 2018.
RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandada interpuso recurso de apelación. Afirmó que, en la sentencia C-066 de 2016 proferida por la Corte Constitucional se declaró exequible la expresión: “si dependían económicamente del causante” contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, por lo que tal presupuesto aún es un requisito que le era exigible a la actora.
Por lo mismo, el tribunal de primera instancia incurrió en un error al no haberlo tenido en cuenta. Aseguró que no se valoró el hecho de que la señora Ángela María Santos Cabeza ya cuenta con una asignación pensional de conformidad con la Resolución 963 de 2018, con la que le fue otorgada la sustitución de la pensión ordinaria de jubilación que devengaba su madre, tanto así que estuvo cotizando al Sistema de Seguridad Social.
Además, se omiten importantes conceptos como el referente al abuso del derecho, pues además de lo anterior, también tiene una unión marital de hecho de la cual no se estableció imposibilidad de laborar por parte de su compañero permanente, quien atendiendo los principios rectores de la familia debe socorrer a su compañera. Refirió que, en todo caso, se realizó una interpretación inadecuada de la perspectiva de género adoptada en primera instancia, pues no se discute un derecho frente a una actuación violenta ya sea institucional, emocional o física, sino que la decisión adoptada se ajustó a las actuaciones administrativas de cada una de las disposiciones de la norma aplicable, sin que se haya hecho una discriminación por la condición de mujer de la accionante. 7 Ver índice 24 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 11 de diciembre de 20248 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante en calidad hija en condición de invalidez de la causante acreditó además la dependencia económica respecto de su madre para ser considerada beneficiaria de la sustitución de la pensión gracia que esta última tenía reconocida en vida.
Marco normativo y jurisprudencial De la sustitución pensional y su aplicación para el caso de la pensión gracia en el marco de la sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 En cuanto a la normativa que prevé la sustitución pensional de manera general, esta Subsección en diferentes oportunidades9 ha considerado que las disposiciones aplicables son las vigentes al momento del fallecimiento del causante.
Ahora, ante la inexistencia de regulación específica sobre esta materia para la pensión gracia, se ha acudido a las normas que regulan la institución de manera general, sin perder de vista la naturaleza jurídica distinta de esta dádiva. Pues bien, en lo relacionado con este tipo de controversias se resalta que, en la sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado10 se realizó un análisis frente a las disposiciones que rigen la sustitución de la pensión gracia, las cuales, por analogía, se concluyó que también hacen referencia a las vigentes para la fecha del fallecimiento del docente pensionado. 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de noviembre de 2005. Exp. 25000-23-25-000-1998-05092-01(3496-04). C.P. Ana Margarita Olaya Forero y Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2008. Exp. 2638-2014. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022. Exp. 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) En ese mismo fallo se partió de la premisa según la cual la disposición aplicable al asunto analizado era la contenida en la Ley 100 de 1993, por lo que se fijó como regla jurisprudencial la siguiente: «[…] En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado. […]»11 (Cursiva de la Sala).
Aun así, deberá entenderse según la línea argumentativa de dicha sentencia que, pese a la aplicación del mencionado sistema general, en ningún caso se permitirá reconocer la pensión gracia sustitutiva con fundamento en el numeral 2.º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003)12, esto es, a la luz de la acreditación de 50 semanas de cotización, sino únicamente en cumplimiento de 20 años de servicios y todos los demás requisitos, pues esta debe haberse consolidado en cabeza del titular para poder trasladar su exigibilidad.
Aclarado lo anterior, y, en atención a que el deceso de la señora Alicia Santos Cabeza (causante de la pensión) se produjo el 8 de agosto de 2015,13 resulta evidente que la norma en vigor para esa fecha era la Ley 100 de 1993, la cual, en lo pertinente fue modificada por la Ley 797 de 2003 bajo una serie de presupuestos que serán los verificables para resolver la situación jurídica de la demandante.
Dichos preceptos consagran lo siguiente: «[…] Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; […]».
(Subrayado intencional). Resolución del caso concreto Como se observa de lo anterior, todo reclamante en calidad de hijo inválido que se crea con la titularidad para solicitar el traspaso de un derecho pensional 11 Dicho pronunciamiento judicial contempló sus efectos de manera retrospectiva según el ordinal segundo de su parte resolutiva, ello a fin de que las reglas se extendieran a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no hayan sido objeto de consolidación del fenómeno de cosa juzgada.
Por tal razón, claramente su estudio y sometimiento para resolver el presente asunto es pertinente y necesario, puesto que este litigio se encuentra pendiente de un fallo de segunda instancia. 12 “Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento”. 13 Ver registro civil de defunción en el expediente digital del índice 17 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) consolidado, necesariamente deberá demostrar a la fecha de la muerte del causante, no solo la filiación como su descendiente, sino también una condición de discapacidad y la dependencia económica en la que se encontraba respecto de este último.
Sobre el punto, la actora efectivamente comprobó a través de la sentencia del 28 de julio de 2011 proferida por el Juzgado Tercero de Familia de San José de Cúcuta,14 que en virtud de un proceso judicial de adopción tramitado ante ese despacho bajo el radicado 2011-00351-00, la señora Alicia Santos Cabeza la adoptó como su hija, por lo que finalmente recibió el nombre de Ángela María Santos Cabeza.
También acreditó que padece de una discapacidad relevante, tal como se extrajo del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander15 en el que se determinó que, bajo un diagnóstico de artropatía psoriásica, trastorno bipolar y deficiencia de masticación, debía ser calificada con una pérdida de la capacidad laboral del 54,68% con fecha de estructuración del 9 de junio de 2015.
Tal resultado se ajusta a la definición de invalidez consagrada en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 que refiere lo siguiente: «[…] se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50 % o más de su capacidad laboral. […]» Estos hechos demuestran que al 8 de agosto de 2015 cuando falleció la docente, la demandante ya había configurado la calidad de hija inválida, por lo que resta verificar, conforme el artículo 47, literal b) de dicha norma, si para esa misma fecha dependía económicamente de su madre, lo cual es el punto de discusión por parte de la entidad apelante.
Al respecto, en la Resolución RDP 009929 del 20 de marzo de 201816 con la que se confirmó la decisión inicial, se indicó que en razón del análisis investigativo efectuado por la compañía CYZA mediante el ticket 13984 del 24 de octubre de 2017, pudo establecerse que a la fecha de fallecimiento de la educadora oficial la reclamante convivía con el señor Luis Hermes Durán Escamilla, quien por ser su compañero permanente le debía alimentos en razón del principio de solidaridad, lo que demostraba que se encontraba emancipada de su madre y por tanto no dependía económicamente de ella. 14 Ver expediente digital en el índice 17 de SAMAI – Tribunales. 15 Ibid. 16 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) Al revisar el documento original del aludido informe de investigación17 se encuentra que, si bien hay evidencias de que desde el año 2013 la accionante convivía con su pareja con quien tuvo una hija, lo cierto es que como resultado de la inspección en ese aspecto también se destacó lo siguiente: «[…] Es de manifestar que estas personas vivieron bajo el amparo y protección de la causante en la casa de propiedad de ésta última, ubicada en la calle 5 A N° 11 E–65 del barrio el colsag en Cúcuta, además, dicha vivienda fue vendida debido a tenia un embargo por deudas adquiridas en vida de la señora Alicia Santos Cabeza. […]» (Subrayado fuera de texto).
En contraposición a la consideración de la UGPP, el informe en cuestión concluyó de manera contundente que: «[…] En virtud a los elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, se indica que SI EXISTIÓ DEPENDENCIA ECONÓMICA de la señora ÁNGELA MARÍA SANTOS CABEZA (solicitante) respecto de su señora madre ALICIA SANTOS CABEZA (causante), al momento del fallecimiento del causante. […]» (Mayúscula sostenida del texto original).
Ahora, en algunas ocasiones esta Subsección18 ha indicado que dicha clase de documentos generados en el trámite administrativo no siempre deben ser valorados como pruebas fehacientes, determinantes y suficientes del hecho de la convivencia o de cualquiera de los requisitos que se investigan para establecer la procedencia de una sustitución pensional.
Esto porque las conclusiones que de allí se deriven o la interpretación que le haya dado la entidad de previsión no pueden atar ni comprometer el análisis que debe realizar de manera autónoma el juez sobre este y los demás medios de convicción practicados en vía judicial desde su propio racionamiento en virtud de los principios de inmediación y unidad de la prueba, así como del criterio de la sana crítica.
Aun así, es evidente que cuando tales elementos probatorios ofrezcan plena capacidad demostrativa por su nivel de credibilidad respecto de lo que estos consignan, es pertinente que el juez los valore a partir de su propia convicción que puede ser igual, parecida o diferente a la de la estimación que se haya hecho en vía administrativa.
Revisado el referido ticket 13984 del 24 de octubre de 2017,19 lo que se logra corroborar es que el resultado de este informe obedeció al hecho de que se practicaron una serie de entrevistas, no solo a ella misma, sino también a su compañero permanente (Luis Hermes Durán Escamilla), a un sobrino de la docente fallecida (William Ricardo Antolinez Santos), así como a dos vecinos que manifestaron conocer a esta familia desde mucho tiempo atrás (Amálea Hernández 17 Ibid. 18 Ver sentencia del 20 de febrero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” en el proceso con radicado 52001-23-33-000-2017-00283-01 (5638-2019). 19 Ver el expediente digital en el índice 17 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) Colmenares y María Teresa Cáceres Lindarte), de cuyas declaraciones existe registro escrito anexo al informe.20 Adicionalmente, en la referida actuación se realizaron indagaciones verbales a otros vecinos del barrio Colsag de la ciudad de Cúcuta donde residían la causante con la actora, así como una serie de cotejos entre documentos, que finalmente le permitieron a la sociedad CYZA S.A. afirmar con suficiencia probatoria lo siguiente: «[…] 4.2.
De igual forma, en razón a las entrevistas obtenidas, se concluye que la causante convivió con su hija de una manera constante y permanente asumiendo siempre y en todo momento el cuidado, sustento y manutención de la misma, hasta cuando estuvo viva. […] 4.7. Es de manifestar que es evidentemente la discapacidad de la solicitante, al parecer desde cuando tenía 5 años de edad, además que esta persona no puede trabajar y valerse por sí sola, ni ha tenido trabajo alguno por lo que ha dependido económicamente toda su vida de su señora madre, así lo dieron a entender todas las personas entrevistadas y otras que no dieron por escrito su versión, además de los antecedentes descritos por un sobrino de la causante. […] 4.9.
También es de acotar que los problemas de salud que padece la solicitante, al parecer no son reparables, ni tienen mejoría ya que cada vez tiene complicaciones y avanzan lentamente, pues actualmente está en tratamiento de quimioterapias, a través de medicamentos para tal fin la cual le está afectando. […]» Como se aprecia, la mencionada investigación se basó en diferentes medios probatorios que, aun en el entendido de que fueron practicados en vía administrativa y no judicial, sí generan un grado de certidumbre suficiente para tener este documento como una prueba idónea y por tanto conducente para demostrar el hecho de la dependencia económica de la accionante respecto de su madre.
En consecuencia, al analizar en conjunto el aludido ticket con la sentencia dictada en el proceso de adopción proferida por el Juzgado Tercero de Familia de Cúcuta el 28 de julio de 2011,21 y con la Resolución 963 del 10 de julio de 2016 con la que el FOMAG le reconoció la sustitución de la pensión ordinaria de jubilación,22 se puede tener como hecho cierto que entre los 2 y 5 años de edad de la demandante, la causante la albergó en su hogar y le brindó los cuidados necesarios y permanentes para su supervivencia. 20 Ibid. 21 Ibid. 22 Ibid.
Esta prueba se tiene en cuenta, no porque lo decidido en esta resolución obligue a adoptar la misma decisión respecto de la pensión gracia, sino en razón a que es válida como un documento que puede apreciarse en conjunto con los demás elementos de prueba para establecer un hecho como puede ser la dependencia económica. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) Igualmente se encuentra acreditado que, la docente fallecida le dio el apoyo económico necesario para atender sus diferentes requerimientos, incluidos los derivados de sus quebrantos de salud que ya padecía desde la infancia, al punto de que decidió adoptarla cuando tenía 29 años, sin dejar a un lado ese soporte emocional, afectivo y dinerario que le permitió vivir en condiciones normales hasta el día de su deceso.
De otra parte, bajo una valoración conjunta de dichas pruebas y desde la perspectiva de la sana crítica, también es posible tener como hecho indiciario que permite inferir lógicamente la dependencia económica de la actora frente a la causante, el que la primera se encuentre en una condición de discapacidad declarada médicamente por unas enfermedades incapacitantes que ha sufrido desde su infancia y que le han impedido acceder a un empleo para sostenerse ella misma y a su familia.
Claramente el que haya perdido más del 50% de su capacidad laboral y que no se hubiese demostrado que a lo largo de su vida tuvo al menos un solo vínculo de trabajo que le permitiera subsistir por su propia cuenta, constituye una circunstancia que logra generar una inferencia razonable sobre la necesidad que tenía de un soporte pecuniario que solo fue brindado por su madre hasta el día de su deceso, lo que permite tener acreditado este último requisito para ser considerada beneficiaria de la sustitución pensional.
Lo expuesto se afirma incluso al margen de los argumentos de apelación de la entidad demandada cuando sostuvo que tampoco se demostraba dicho requisito, en la medida en que la reclamante tiene reconocida una sustitución de la pensión ordinaria de jubilación mediante la Resolución 963 del 10 de julio de 2016 del FOMAG y además figuraba como cotizante en el Sistema de Seguridad Social.
Acerca de estos reparos, en primer lugar, la sustitución pensional en mención solo se dio en 2016, es decir, luego de la muerte de la causante el 8 de agosto de 2015 que era la fecha de adquisición del estatus de beneficiaria de la actora cuando debía demostrar todos los requisitos, incluido el soporte que recibía de su madre. Pues bien, para ese momento era evidente que no recibía dicha prestación, lo que hizo que no se pudiera descartar la necesidad de dicho respaldo, que es la causa válida para trasladar la titularidad del derecho a la pensión gracia. En segundo lugar, el hecho de que en el dictamen médico o en otras pruebas documentales se indique que era afiliada cotizante a una EPS no demuestra que tuviera los ingresos suficientes para mantenerse sin el apoyo monetario de su madre, pues tal como se indicó en el informe investigativo, esto pudo ocurrir por los pagos efectuados por la docente para que su hija figurara como independiente y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) pudiera recibir los beneficios en salud.
Incluso, así hubiesen sido aportes hechos por la misma reclamante, no se demostró que se derivaran de una relación laboral o de unos recursos propios suficientes para dejar de depender de la educadora. Bajo tal contexto, resulta incongruente que con todo este material probatorio que la misma entidad demandada practicó, finalmente hubiese negado el reconocimiento del derecho en litigio, máxime cuando el único sustento que tuvo para adoptar los actos reprochados fue que de dichos medios de convicción solo era destacable el hecho de que la accionante hubiese tenido un compañero permanente desde 2013.
Esa sola situación podría implicar un rasgo discriminación hacia la demandante, el cual debe ser reprochado no necesariamente desde un enfoque de género por su condición de ser mujer como lo estimó el juez de origen, sino especialmente por su discapacidad. Esto por cuanto la UGPP consideró de manera presuntiva que una persona con disminuciones físicas o mentales, que además tenga una pareja, debe depender económicamente de esta por un análisis sobre el deber de alimentos, el cual resulta errado en la medida en que nunca se acreditó el elemento de la capacidad del compañero permanente para asumir dicha obligación, cuando de las pruebas incluso se indicaba que ambos dependían del apoyo monetario de la docente para su supervivencia. En todo caso, así se hubiese comprobado que la pareja de la actora tenía los recursos suficientes para respaldarla económicamente, debe tenerse en cuenta que por esa sola razón no puede asegurarse que no dependía de su madre, ya que la actora, vista desde su individualidad y no solo como compañera o madre, perfectamente podría haber obtenido sus propios ingresos para ella y para su familia, incluso sosteniendo el hogar por su propia cuenta si tan solo tuviera la capacidad psicofísica para asumir un empleo, la cual evidentemente no detenta debido a su estado de invalidez que es el que justificó el respaldo que en vida le brindaba la señora Alicia Santos Cabeza.
Por lo mismo se concluye que la estimación hecha por la UGPP se aparta de un enfoque de garantía jurídica para los sujetos de especial protección constitucional,23 23 Sobre esta garantía constitucional de protección a personas con debilidad manifiesta, la Corte Constitucional en sentencia T-264 del 6 de agosto de 2021, con ponencia del magistrado Alberto Rojas Ríos dentro del expediente T-8.105.991 precisó lo siguiente: «[…] De acuerdo con la jurisprudencia, “la categoría de sujetos de especial protección constitucional es una identificación y reconocimiento por parte del Estado a un grupo de personas que, en virtud del artículo 13, inciso 3, de la Constitución Política, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y, por tanto, necesitan acciones institucionales concretas encaminadas a una especial protección constitucional para remediar dicha situación de desigualdad.” En ese sentido, la jurisprudencia ha indicado que, entre otros, se encuentran dentro de esta categoría los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, las mujeres cabeza de familia, las personas víctimas de la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza.
Al respecto véase las sentencias T-001 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024) como son las personas con discapacidad, puesto que respecto de estos debe propenderse por acciones afirmativas destinadas a evitar trabas administrativas cuando tengan consolidado legal y válidamente un derecho prestacional del que depende no solo su sostenimiento en punto a la concepción de un mínimo vital, sino también el de su congrua subsistencia que se relaciona con las condiciones suficientes para continuar su vida superando las limitaciones generadas por su propia patología. Estos argumentos son suficientes para confirmar el fallo apelado, incluido el análisis de la prescripción, porque si bien entre la fecha de exigibilidad del derecho a la sustitución pensional (8 de agosto de 2015) y la presentación de la reclamación administrativa (25 de agosto de 2017)24 no transcurrieron más de 3 años de que trata el Decreto 3135 de 1968, lo cierto es que sí se superó dicho término respecto del generado con la interrupción que iba hasta el 25 de agosto de 2020, pues la demanda finalmente fue radicada hasta el 21 de abril de 2021,25 por lo que, tal como lo estimó el tribunal de origen, se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 21 de abril de 2018.
Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202126 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 2020, T-486 de 2010, T-719 de 2003, T-456 de 2004, T-700 de 2006, T-953 de 2008, T-707 de 2009, T-979 de 2011, T-1000 de 2012, T-395 de 2013, T-684 de 2016, T-717 de 2016 y T-228 de 2017, entre otras, que han identificado estos grupos poblacionales como sujetos de especial protección constitucional. […]» 24 Ver parte motiva del acto demandado en el expediente digital del índice 17 de SAMAI – Tribunales. 25 Ver acta de reparto en el expediente digital del índice 17 de SAMAI – Tribunales. 26 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 54001-23-33-000-2021-00096-01 (6762-2024)
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante.
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Richard Giovanny Suárez Torres, y como apoderada sustituta a la abogada Sandra Liliana Muñoz Gómez, ambos portadores de las tarjetas profesionales 103.505 y 215.697 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 12 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente