11001031500020250278401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionantes: GLORIA ISABEL CUARTAS MONTOYA Y OTRA Accionado: JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tesis: Se amparan los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 11 de julio de 2025 por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.

1. SÍNTESIS DEL CASO Las señoras Gloria Isabel Cuartas Montoya y Zoraida Hernández Pedraza interpusieron acción de tutela en contra de las providencias dictadas el 3 y 24 de abril de 2025 por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, en el trámite del incidente de desacato adelantado en la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03, y para ello, formularon las siguientes pretensiones1: “[…]

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de los suscritos.

SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y/o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ANTIOQUIA, inaplicar las sanciones impuestas el 03 de abril de 2025 a las suscritas GLORIA ISABEL CUARTAS MONTOYA Directora (E) General de la Unidad para las Víctimas 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y ZORAIDA HERNÁNDEZ PEDRAZA Directora (E) Técnica de la Dirección de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas, consistente en multa de uno (1) SMMLV para cada una.

Confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ANTIOQUIA mediante auto del 24 de abril de 2025.

TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ANTIOQUIA, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de las sanciones que fueran oportunamente presentadas por parte de la Unidad para las Víctimas, considerando los argumentos expuestos reiteradamente por las accionantes en el trámite de incidente de desacato, así como las subreglas contenidas en la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.

CUARTO: ORDENAR al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ANTIOQUIA, que comunique a las autoridades encargadas de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.

QUINTO: CONMINAR al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ANTIOQUIA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato […]” (Mayúsculas, negrillas y subrayado original del escrito de tutela).

2. SITUACIÓN FÁCTICA Las accionantes informaron que, la señora Orfandi Milena Rúa Orozco promovió acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, con el fin que se le ampararan sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, igualdad, dignidad humana.

La tutela correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín que, mediante fallo de tutela del 3 de julio de 2024, negó la solicitud de amparo deprecada al considerar que se había configurado la carencia actual de objeto. Inconforme con la decisión anterior, la señora Rúa Orozco la impugnó y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 2 de agosto de 2024 la revocó y, en su lugar, amparó el derecho fundamental de petición de la señora Orfandi Milena Rúa Orozco y ordenó a la UARIV que “(…) le brinde una respuesta clara, de fondo y congruente al accionante, informándole un plazo aproximado y el orden en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, o por lo menos señalarle la vigencia en la cual le será entregada la Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma, eso, sin vulnerar el derecho de igualdad frente a las demás víctimas que estén en las mismas condiciones (…)”2.

Manifestaron que, mediante escrito radicado el 5 de agosto de 2024, la UARIV comunicó al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín la imposibilidad jurídica de cumplir el fallo de tutela de otorgarle una fecha cierta de pago a la señora Rúa Orozco, debido a que no se evidenciaba una situación de priorización aplicable a su caso, por lo que la entidad debía respetar lo dispuesto en la Resolución Nro. 1049 de 2019.

Señalaron que la señora Orfandi Milena Rúa Orozco promovió incidente de desacato y que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, por auto del 3 de abril de 2025 las sancionó con multa de 1 salario mínimo mensual legal vigente a cada una. Relataron que el 5 de abril de 2025, la UARIV radicó escrito ante el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia en el que “se informó a las unidades judiciales, que la Entidad no desconoce los derechos de la víctima ORFANDI MILENA RUA OROZCO, por el contrario, reconoció el derecho que tiene de ser indemnizado, sin embargo, la Unidad ha manifestado en varias escenarios su imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento, por lo que a través de la Resolución 1049 de 2019, además de los criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, adoptó el MTP, para la atención de otras víctimas que no cuentan con los referidos criterios, como es el caso que nos ocupa, pero que son titulares del derecho a la reparación económica.

Por lo anterior, se indico (sic) que de la aplicación del MTP en la vigencia del año 2024, no fue favorable la entrega de la medida, teniendo en cuenta el puntaje obtenido frente al puntaje mínimo que se debe tener para dicha solicitud. Asimismo, se itero (sic) a las unidades judiciales la imposibilidad del cumplimiento al fallo de tutela en los términos dictados, como también como era viable la modulación al fallo de tutela atendiendo los derroteros jurídicos aplicables al caso en concreto”3.

Anotaron que, por auto del 24 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, confirmó la sanción impuesta por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín. Expusieron que, el 25 de abril de 2025, solicitaron la modulación del fallo de tutela y la inaplicación de la sanción impuesta, sin embargo, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, por auto del 29 de abril de 2025, negó dicha solicitud. 2 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 3 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicaron que, “(…) para el caso de ORFANDI MILENA RUA OROZCO, en la vigencia de los años 2022, 2023 y 2024, la Unidad para las Víctimas aplicó el MTP, herramienta técnica utilizada por la Entidad con el propósito de determinar de manera proporcional al presupuesto asignado a la Unidad, el orden de entrega de la indemnización reconocida a favor del actor (sic)”4.

Al respecto, resaltaron que los resultados obtenidos fueron los siguientes: (i) para el año 2022, el puntaje mínimo definido para acceder a la indemnización fue de 46.6053, y el puntaje obtenido por la señora Rúa Orozco fue de 32.0598; (ii) para el año 2023, el puntaje mínimo definido para acceder a la indemnización fue de 38.9898 y el puntaje obtenido por la señora Rúa Orozco fue de 29.15119;

(iii) para el año 2024, el puntaje mínimo definido para acceder a la indemnización fue de 40.6326 y el puntaje obtenido por la señora Rúa Orozco fue de 33.84152. En ese sentido, aseguraron que “de acuerdo con lo establecido en el procedimiento administrativo contemplado en la Resolución 1049 de 2019, a la Unidad para la (sic) Víctimas le es imposible otorgar una fecha de pago.

Pues, en el caso particular de ORFANDI MILENA RUA OROZCO el resultado de la aplicación del Método sí bien permitió determinar un orden, éste no se ubicó dentro del universo de víctimas que accederán a la indemnización administrativa conforme la disponibilidad presupuestal asignada a la Entidad para el año 2024”5. Adujeron que “a la fecha de la presente acción, la señora ORFANDI MILENA RUA OROZCO no ha acreditado criterio de priorización e (sic) conformidad con lo descrito en líneas anteriores, la Unidad procederá a aplicarle el MTP en la vigencia del año 2025, con el fin de determinar la priorización para el desembolso de su indemnización administrativa.

Es importante indicar que, en ningún caso, el resultado obtenido en una vigencia será acumulado para el siguiente año”6. Indicaron que “como también se le mencionó al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ANTIOQUIA en distintas oportunidades dentro del proceso de la acción constitucional, si bien los derechos fundamentales de las víctimas deben ser garantizados de manera oportuna, cuando un Estado se enfrenta a la tarea de indemnizar a millones de personas, es factible plantear estrategias de reparación en plazos razonables y atendiendo a los criterios de priorización previamente establecidos.

A esta conclusión se debe agregar que, el sistema de priorización implementado se alinea con el interés público y social, pues mantiene coherencia con el alcance de la sostenibilidad fiscal, la cual fue abordada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-753 de 2013, donde se reconoce como un instrumento orientador de la política de víctimas para el reconocimiento progresivo de la indemnización administrativa.

Con fundamento en estos presupuestos, surge para la Entidad la imposibilidad de informar un monto, fecha, plazo o turno probable 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de pago de la indemnización de ORFANDI MILENA RUA OROZCO reconocida mediante la Resolución Nro. 04102019-1159162 del 22 de abril de 2021, toda vez que debe ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo de todas las víctimas del conflicto armado”7.

En el acápite del escrito de tutela denominado “ACCIÓN DE TUTELA - PROCEDIBILIDAD”, aseveraron que su solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia, comoquiera que (i) “el asunto reviste relevancia constitucional, en la medida que la decisión del juez de tutela de primera instancia y de segunda, desconocen la jurisprudencia de la Corte Constitucional en especial la T-025 de 2004 y los autos de seguimiento en concreto el Auto 206 de 2017 que estable la creación de un procedimiento para el pago de indemnizaciones y su desconocimiento generaría un riesgo jurídico y una inseguridad del sistema, pues si existen unas reglas claras para el pago, por qué desconocerlas y utilizar la acción de tutela para desconocer los turnos y la prioridad de pagos que tiene el universo de víctimas.

Adicional, la decisión del juez de tutela de sancionar por desacato genera un inminente riesgo de los derechos fundamentales invocados, pues las ordenes de multa continúan vigentes”8; (ii) agotaron los mecanismos judiciales a su alcance, por lo que no existe recurso adicional en contra de las providencias acusadas; (iii) cumplen con el requisito de inmediatez, debido a que los autos cuestionados se profirieron el 3 y 24 de abril de 2025 y la acción de tutela fue presentada el 9 de mayo de 2025;

(iv) relataron los hechos que, según estiman, generan la vulneración de sus derechos fundamentales; y (v) no se controvierte un fallo de tutela. Respecto a las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela, alegaron que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido en la sentencia SU 034 de 2018 de la Corte Constitucional que señala las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial las que se relacionan con el pago de indemnización administrativa.

Argumentaron que también se incurrió en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso debido a que las autoridades judiciales accionadas, no valoraron de manera adecuada los escritos presentados por la UARIV ni la Resolución que resolvió el reconocimiento a la medida indemnizatoria de la señora Rúa Orozco.

Agregaron que “[d]e las consideraciones expuestas por los operadores judiciales como de sus decisiones, se concluye que el estudio de estos documentos se efectuó de una manera arbitraria, irracional y caprichosa, pues sin ninguna razón justificada se dio por probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, lo que permite inferir 7 Ibidem. 8 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, no se tuvieron en cuenta las explicaciones jurídicas expuestas en distintas oportunidades en relación con el debido proceso administrativo frente a la Resolución 01049 de 2019, respecto a cómo es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa y en relación con el derecho a la igualdad de las demás víctimas dentro del marco de esta entrega”9.

Adicionalmente, afirmaron que se presentó una violación directa de la Constitución, pues las decisiones de las autoridades judiciales accionadas afectan los principios constitucionales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima en el sistema judicial y la buena fe, al desconocer lo previsto en el auto 206 de 2017 y el procedimiento de reconocimiento de inmunización administrativa establecido por la Resolución nro. 01049 de 2019.

A su turno, advirtieron que “(…) la imposibilidad para indicar una fecha de pago de la indemnización administrativa se encuentra sustentada en una condición excepcional que valida la imposibilidad material consistente en que, como lo señala el marco normativo, la entrega de las medidas de reparación, atención y asistencia, deben cumplir los principios de progresividad, gradualidad, y sostenibilidad fiscal, por cuanto no es viable jurídicamente, ni materialmente indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo (…)”10.

Conforme lo anterior, explicaron que “(…) el Método Técnico de Priorización es la herramienta que determina el orden de pago de las personas que no se enmarcan en las situaciones del artículo 4° de la resolución 1049 de 2019, pero que, según el resultado de la evaluación de otros factores técnicos, se debe pagar su indemnización administrativa primero que a otras.

Para este efecto, la Unidad depende de un presupuesto anual, que se distribuye en las personas que sean priorizadas por el artículo 4° de la resolución 1049 y las que salgan favorables luego de la aplicación del MTP; luego, no hay manera de saber la cantidad de víctimas que serán priorizadas para pago, por ende, no es posible ni responsable asignar una fecha de pago, además, cuando no es seguro si financieramente la Unidad pueda asumir dicho pago (…)”11.

Posteriormente, en el acápite del escrito de tutela denominado “PROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE REVOCATORIA DE LA SANCIÓN CONFORME A JURISPRUDENCIA APLICABLE”, las accionantes señalaron que la presente solicitud de amparo es jurídicamente viable y aclararon que no se trata de la reiteración de una situación ya resuelte. Al respecto citaron, entre otras, las siguientes providencias: 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Sentencia del 9 de agosto de 2024 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la acción de tutela identificada con el radicado nro. 11001 03 15 000 2024 02001 00/01.

(ii) Sentencia del 13 de febrero de 2024 dictada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, identificada como STP 1799 2024 radicado nro. 133518. (iii) Sentencia del 30 de agosto de 2023 dictada por la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, identificada como STC 8706 2023 radicado nro. 11001 02 03 000 2023 03185 00.

(iv) Sentencia del 31 de mayo de 2023 dictada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, identificada como STL 6606 2023 radicado nro. 70648. (v) Sentencia del 20 de mayo de 2022 dictada por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, identificada con el radicado nro. 11001 03 15 000 2022 02006 00. (vi) Sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la acción de tutela identificada con el radicado nro. 11001 03 15 000 2020 04776 00.

Finalmente, arguyeron que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y patrimonio, debido a que, “a pesar de haberse demostrado plenamente que se han gestionado las actuaciones positivas pertinentes para acreditar el cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de conformidad con el precedente de la Corte Constitucional y del procedimiento administrativo, no acceden a las solicitudes de modulación al fallo de tutela e inaplicación de sanción presentada desde la Unidad para las Víctimas”12.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 9 de mayo de 202513 y fue asignada por reparto a la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado que, por auto del 30 de mayo 12 Ibidem. 13 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 202514 la admitió, negó la medida provisional solicitada y dispuso notificar15 al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, como parte accionada; así como vincular16 a la señora Orfandi Milena Rúa Orozco, como tercero interesado en el resultado del proceso.

De igual forma, se requirió al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, para que allegaran el expediente con radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03, el cual fue remitido17. 3.2. El magistrado titular del despacho 007 del Tribunal Administrativo de Antioquia allegó escrito18 en el que indicó que los fundamentos de la confirmación de la sanción impuesta por el juez de primera instancia se encuentran desarrollados en la providencia del 24 de abril de 2025. 3.3.

La titular del Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, rindió informe19 en el que explicó que “las sanciones por desacato objeto de la presente, devienen del trámite adelantado bajo el radicado 05001 33 33 035 2024 00189 00; dentro del cual, fue dictada sentencia de primera instancia el pasado 3 de julio de 2024 (archivo No. 007), denegatoria del amparo deprecado.

No obstante, tras surtirse el trámite de segunda instancia, en providencia del 2 de agosto de 2024 (archivo No. 015), el Tribunal Administrativo de Antioquia, revocó el fallo, concediendo el amparo deprecado”. En ese sentido, anotó que “no existe a mi juicio, vulneración alguna por parte de este Despacho, máxime cuando las decisiones que causan el malestar de las accionantes dan cuenta del aun incumplimiento de la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia”. 3.4.

La señora Orfandi Milena Rúa Orozco presentó escrito20 en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de las accionantes y, en consecuencia, siga en firme la sanción impuesta hasta que se dé cumplimiento al fallo de tutela dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 14 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 15 Esta orden se cumplió el 4 de junio de 2025.

Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 16 Esta orden se cumplió el 12 de junio de 2025. Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 17 Visto en los índices 10 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 18 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 19 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 20 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que “(…) es reprochable e inconcebible que a la luz del derecho nacional no se cumpla con los fallos de tutela; donde está la seguridad jurídica y la tutela efectiva que protege los derechos fundamentales de la población desplazada, (…) y en mi caso y en el caso de muchas víctimas viene sucediendo lo mismo vulnerando nuestros derechos al debido proceso y con todo el respeto honorables magistrados del consejo de estado, ustedes como máxima autoridad administrativa, no se deben de prestar para estas solicitudes de la unidad de víctimas ya que si seguimos así se perdería la seguridad jurídica y en el caso más relevante de las víctimas del conflicto armado, ya que las acciones de tutela son el medio más eficaz para que se amparen los derechos fundamentales de esta población y se debe de dar cumplimiento a los fallos de tutela (…)”.

4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de julio de 202521 declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumple con el requisito general de relevancia constitucional ante “[la] falta de exposición suficiente de hechos y argumentos”. Para ello, citó apartes del auto del 24 de abril de 2025 acusado y expuso que el tribunal accionado explicó los motivos por los cuales era procedente sancionar por desacato a las accionantes, máxime si no se había demostrado el cumplimiento de la orden de tutela.

En ese sentido, adujo que “el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente. Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario.” Agregó que “la accionante se relevó de exponer sus reparos constitucionales en función de los defectos, lo que a todas luces demuestra que su discrepancia se limita a un asunto de mera legalidad, sin que exista el menor esfuerzo en demostrar la vulneración de una garantía fundamental”.

Resaltó que, “en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos fundamentales, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.

Así, quien acude a la tutela debe 21 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración”.

Expuso que “para la Sala es claro que la parte actora pretende imponer su interpretación sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio”. Arguyó que “la acción de tutela formulada está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite del incidente de desacato, toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados en el marco de este sin esbozar las razones concretas por las cuales los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial”.

Precisó que “la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de las garantías fundamentales alegadas por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido”.

5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, las accionantes presentaron escrito de impugnación22 en el que, inicialmente, reiteraron lo planteado en el escrito de tutela y, posteriormente, señalaron lo siguiente: “[…]

3. DE LAS ACCIONES DESPLEGADAS RESPECTO DE LO ORDENADO EN EL FALLO DE TUTELA (…) las suscritas, en nuestro ejercicio como funcionarias en su momento de la UARIV, actuamos en estricto apego a los principios del debido proceso administrativo y la legalidad en la entidad a la que representamos. En todo caso, desvirtuamos la responsabilidad subjetiva que nos imputan las autoridades judiciales accionadas (…).

4. CON RELACIÓN A LOS FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LA IMPUGNACIÓN En relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas con ocasión del incidente de desacato, la Corte Constitucional ha señalado que resulta procedente siempre y cuando se demuestre que se 22 Visto en el índice 24 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplen los requisitos generales de procedencia y que la autoridad judicial accionada haya incurrido, por lo menos, en un defecto específico (orgánico, sustancial, fáctico, por desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución).

En esta oportunidad, se cumplen los requisitos generales, dado que: a. El asunto reviste relevancia constitucional, en la medida que la decisión del juez de tutela de primera instancia y de segunda, desconocen la jurisprudencia de la Corte Constitucional en especial la T- 025 de 2004 y los autos de seguimiento en concreto el Auto 206 de 2017 que estable la creación de un procedimiento para el pago de indemnizaciones y su desconocimiento generaría un riesgo jurídico y una inseguridad del sistema, pues si existen unas reglas claras para el pago, por qué desconocerlas y utilizar la acción de tutela para desconocer los turnos y la prioridad de pagos que tiene el universo de víctimas.

Adicional, la decisión del juez de tutela de sancionar por desacato, genera un inminente riesgo de los derechos fundamentales invocados, pues la orden de multa para la suscrita, aun cuando realizadas las actuaciones pertinentes a fin de acreditar el cumplimiento del fallo. (…) En tal sentido, si es clara la relevancia constitucional, puesto que la Unidad para las Víctimas, había realizado todas sus actuaciones dentro del marco del debido proceso y de legalidad.

Iterando que distintas oportunidades a las unidades judiciales aquí accionadas, se les informó el procedimiento para el pago de la indemnización administrativa, y la aplicación en el caso en concreto de la señora ORFANDI MILENA RUA OROZCO quién para el momento de los hechos, no contaba con ningún criterio de priorización y había sido reconocida su medida de indemnización administrativa condicionada a los resultados de la aplicación del método técnico de priorización. Situación armónica, con la imposibilidad para indicar una fecha de la indemnización administrativa dentro del término establecido en el fallo de tutela, puesto que la entrega de las medidas de reparación, atención y asistencia, deben cumplir los principios de progresividad, gradualidad, y sostenibilidad fiscal, por cuanto no es viable jurídicamente, ni materialmente indemnizar a todas las víctimas sin surtir las debidas etapas administrativas para tal fin.

(…) Suma de lo anterior, se describen los siguientes puntos para demostrar que sí se cumple el requisito de relevancia constitucional: (i) Desconocimiento del precedente constitucional (SU-034 de 2018) El Tribunal Administrativo de Antioquia no aplicó adecuadamente las reglas jurisprudenciales establecidas en la SU-034 de 2018, que señalan que los jueces deben modular el cumplimiento de los fallos de tutela, especialmente en casos relacionados con indemnizaciones administrativas.

Este desconocimiento afecta directamente el derecho fundamental al debido proceso, ya que las accionantes no tuvieron una valoración adecuada de sus argumentos en el marco del incidente de desacato. (ii) Defecto fáctico en la valoración probatoria Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal no analizó de manera exhaustiva los documentos y argumentos presentados por la Unidad para las Víctimas, lo que constituye un defecto fáctico.

Este defecto vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ya que las pruebas aportadas no fueron debidamente consideradas, y se dio por probado el incumplimiento de la sentencia de tutela de manera arbitraria. (iii) Afectación desproporcionada de derechos fundamentales La imposición de una sanción económica (un salario mínimo mensual legal vigente) sin un análisis adecuado de las pruebas y argumentos presentados genera una afectación desproporcionada a los derechos fundamentales de las accionantes, como el buen nombre, el patrimonio y el debido proceso.

Esto trasciende el ámbito de la mera legalidad y tiene un impacto directo en sus garantías constitucionales. (iv) Impacto en el interés público El caso no solo afecta a las accionantes, sino que también tiene implicaciones para la administración pública, ya que involucra a la Unidad para las Víctimas, una entidad encargada de garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado.

La falta de claridad en la aplicación de las reglas de priorización y el incumplimiento de los precedentes constitucionales pueden generar incertidumbre en la gestión de los derechos de las víctimas, lo que afecta el interés público. (v) Carácter arbitrario de la decisión judicial La decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia no solo se limita a un análisis legal, sino que también desconoce principios constitucionales fundamentales, como la proporcionalidad y la razonabilidad.

Esto constituye una vulneración directa de la Constitución, ya que las decisiones judiciales deben estar alineadas con los derechos fundamentales y los precedentes establecidos por la Corte Constitucional. (vi) Carga argumentativa cumplida por las accionantes Las accionantes expusieron de manera razonable los defectos sustantivos y fácticos en los que incurrieron las decisiones judiciales.

Alegaron que el Tribunal desconoció el precedente constitucional y no valoró adecuadamente las pruebas, lo que demuestra que su solicitud de amparo tiene una base constitucional y no se limita a una discusión de mera legalidad. El caso tiene relevancia constitucional porque involucra la protección de derechos fundamentales como el debido proceso, el buen nombre y el patrimonio, además de la correcta aplicación de precedentes constitucionales.

La acción de tutela no busca ser una instancia adicional, sino garantizar que las decisiones judiciales respeten los derechos fundamentales y los principios establecidos en la Constitución. Por lo tanto, el juez constitucional debe intervenir para corregir las vulneraciones evidentes en este caso […]”. (Mayúsculas y negrilla originales del escrito de impugnación).

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2. Por auto del 10 de septiembre de 2025 se concedió la impugnación23 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 22 de septiembre de 202524.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199125, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201526, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202127, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201928, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente29: 6.2.1. La señora Orfandi Milena Rúa Orozco, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición, reparación integral de las víctimas del conflicto armado, debido proceso administrativo, igualdad y dignidad humana. 6.2.2.

La acción de tutela fue asignada al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín que, en sentencia del 3 de julio de 2024 negó el amparo 23 Visto en el índice 26 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 24 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 01. 25 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.

Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 26 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 27 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 28 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 29 Lo que se desprende del expediente correspondiente a la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03.

Inconforme con la anterior decisión, la señora Rúa Orozco la impugnó y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 2 de agosto de 2024, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín el 03 de julio de 2024, por las razones expuestas en la parte considerativa.

SEGUNDO. AMPARAR el derecho fundamental de petición de la señora ORFANDI MILENA RUA OROZCO, por lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. ORDENAR a la UNIDAD PARA LA ATECIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS – UARIV, que, dentro del término de los diez (10) días siguientes, a partir de la notificación de este fallo, le brinde una respuesta clara, de fondo y congruente al accionante, informándole un plazo aproximado y el orden en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, o por lo menos señalarle la vigencia en la cual le será entregada la misma, eso, sin vulnerar el derecho de igualdad frente a las demás víctimas que estén en las mismas condiciones […]”.

(Mayúsculas y negrillas originales de la providencia). 6.2.4. Mediante escrito COD LEX: 8133417 del 5 de agosto de 202430, la representante judicial de la UARIV allegó escrito con destino al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, solicitando, entre otras cosas, lo siguiente: “(…) DECLARAR LA IMPOSIBILIDAD JURÍDICA de dar cumplimiento al fallo judicial, respecto a informar “que, dentro del término de los diez (10) días siguientes, a partir de la notificación de este fallo, le brinde una respuesta clara, de fondo y congruente al accionante, informándole un plazo aproximado y el orden en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, o por lo menos señalarle la vigencia en la cual le será entregada la misma”, dado que la señora ORFANDI MILENA RUA OROZCO no ha sido priorizada para recibir el pago de la indemnización administrativa y no ha demostrado tener alguno de los criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en los artículos 4 de la Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 26 de abril de 2021, así mismo, se considere, que de la aplicación del método técnico de priorización se determinó que NO es procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria (…)”.

Junto con el anterior escrito, se aportó copia del oficio identificado con el radicado nro. 2024-1295195-1 del 5 de agosto de 2024 dirigido a la señora Orfandi Milena Rúa Orozco, en el que se le informó lo siguiente: 30 Documento denominado “017InformeCumplimientoFalloSegundaInstancia” del expediente correspondiente a la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03.

Para su caso en particular, el resultado fue no favorable, es decir, que no es procedente entregar de manera priorizada en esta vigencia la medida de indemnización reconocida a lo(s) integrante(s) relacionado(s) en la solicitud. (…) En consecuencia, de acuerdo con las disposiciones establecidas en la Resolución 1049 de 2019 y luego de todas las gestiones técnicas y operativas que se realizaron con el apoyo de la Red Nacional de Información, la Unidad para las Víctimas, el 08 de mayo de 2024, procedió a dar aplicación al Método Técnico de Priorización a la totalidad de víctimas que al finalizar el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior contaban con decisión de reconocimiento del derecho a la medida de indemnización, así como también a aquellas personas que no obtuvieron un resultado favorable en la aplicación de este proceso técnico en las vigencias 2020, 2021, 2022 y 2023.

Así las cosas, de acuerdo con el resultado obtenido de la medición del Método Técnico de Priorización, la entidad deberá determinar quiénes son las personas que cuentan con un resultado favorable con el fin de realizar la asignación de los recursos por concepto de indemnización administrativa, de conformidad con los montos establecidos en la normatividad vigente para cada hecho victimizante y las características particulares de cada caso.

Por otra parte, quienes obtengan un resultado no favorable deberán ser remitidos nuevamente a la aplicación del Método en la siguiente vigencia. Cabe señalar que el resultado será comunicado al grupo familiar una vez se cuente con el respectivo oficio […]”. (Negrillas originales del escrito). 6.2.5. El 3 de marzo de 2025, la señora Orfandi Milena Rúa Orozco solicitó al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín “(…) requerir al Ente accionado, con el fin de que le dé cumplimiento de manera inmediata e integra a la sentencia demanda de su Despacho, ya que no han dado cumplimiento de fondo a lo ordenado por el despacho ya que no he recibido respuesta de fondo a lo solicitado en el derecho fundamental de petición (…)”31. 6.2.6.

Mediante escrito COD LEX: 8474635 del 14 de marzo de 202532, la representante judicial de la UARIV allegó escrito con destino al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, solicitando, entre otras cosas, lo siguiente: “(…) DECLARAR LA IMPOSIBILIDAD DE CUMPLIR la orden de “(…) que, dentro del término de los diez (10) días siguientes, a partir de la notificación de este fallo, le brinde una respuesta clara, de fondo y congruente al accionante, informándole un plazo aproximado y el orden en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, o por lo menos señalarle la vigencia en la cual le será 31 Documento denominado “019SolicitudIncidenteDesacato” del expediente correspondiente a la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03.

Visto en los índices 10 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. 32 Documento denominado “028pronunciamientoIncidente” del expediente correspondiente a la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03. Visto en los índices 10 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entregada la misma (…)”, de conformidad a lo establecido en artículo 4 de la Resolución No. 01049 del 15 de marzo de 2019, y primero de la Resolución 582 de 2021 (…)”.

Junto con el precitado escrito, se aportó copia del oficio radicado nro. 2025- 0202247-1 del 14 de marzo de 2025 remitido a la señora Orfandi Milena Rúa Orozco, en el que se le informó lo siguiente: “[…] En la aplicación del MTP del 8 de mayo de 2024 (Oficio Anexo de fecha 12/03/2025), los resultados obtenidos por Usted, por cada variable fueron los siguientes: (…) El puntaje total fue de 33.84152 como se muestra a continuación, y la estadística del MTP determinó que el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria fue de 40.6326, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal para la vigencia 2024 (…).

(…) En este sentido, luego de la ejecución del MTP, Usted no resulto favorecida para el año 2024, por lo que nuevamente será evaluado el presente caso en el transcurso del año 2025, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 01049 de 2019 y su anexo técnico, por lo descrito, no es procedente informar un término razonable, perentorio o la fecha aproximada en que se le pagará la indemnización administrativa reclamada o en su defecto entregar carta de pago […]”.

(Negrillas originales del escrito). 6.2.7. Por auto del 3 de abril de 2025, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, dispuso lo siguiente33: “[…]

PRIMERO: DECLARAR que la Directora de Reparación de la UNIDAD DE VÍCTIMAS, ZORAIDA HERNÁNDEZ PEDRAZA, incurre en desacato a la sentencia No. 175 del 3/07/2024 proferida por esta agencia judicial, la cual fue revocada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia No. 54 del 2/08/2024; en la acción de tutela promovida por ORFANDI MILENA RÚA OROZCO, (…), contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS –UARIV– con Nit. 900.490.473-6, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SANCIONAR a la Directora de Reparación de la UNIDAD DE VÍCTIMAS, ZORAIDA HERNÁNDEZ PEDRAZA, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR que la Directora de la UNIDAD DE VÍCTIMAS – UARIV–, GLORIA CUARTAS MONTOYA, incurre en desacato a la 33 Documento denominado “035AutoDecideIncidenteDesacato” del expediente correspondiente a la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03. Visto en los índices 10 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia No. 175 del 3/07/2024 proferida por esta agencia judicial, la cual fue revocada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia No. 54 del 2/08/2024; en la acción de tutela promovida por ORFANDI MILENA RÚA OROZCO, (…), contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS –UARIV– con Nit. 900.490.473-6, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: SANCIONAR a la Directora de la UNIDAD DE VÍCTIMAS – UARIV–, GLORIA CUARTAS MONTOYA, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

QUINTO: CONSÚLTESE en el efecto suspensivo la presente sanción ante el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia […]”. (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia). 6.2.8. Por oficio COD LEX: 8505874 del 5 de abril de 2025, la representante judicial de la UARIV solicitó al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín lo siguiente34: “[…] 1-.

Téngase en cuenta las actuaciones administrativas desplegadas por la Unidad para las Víctimas en procura de acreditar el cumplimiento de la orden del Juez Constitucional. 2-.

SEGUNDO: DECLARAR LA IMPOSIBILIDAD DE CUMPLIR la orden de “(…) que, dentro del término de los diez (10) días siguientes, a partir de la notificación de este fallo, le brinde una respuesta clara, de fondo y congruente al accionante, informándole un plazo aproximado y el orden en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, o por lo menos señalarle la vigencia en la cual le será entregada la misma (…)”, de conformidad a lo establecido en artículo 4 de la Resolución No. 01049 del 15 de marzo de 2019, y primero de la Resolución 582 de 2021. 4- (sic) REVOCAR la sanción impuesta a la doctora ZORAIDA HERNÁNDEZ PEDRAZA y a la doctora GLORIA CUARTAS MONTOYA consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una, aplicada mediante auto de fecha 3 de abril de 2025. 5- (sic) Si su señoría a bien lo tiene, respetuosamente solicito al despacho, se proceda a MODULAR el fallo proferido el día 02-08-2024, por medio del cual se resolvió la acción constitucional que nos ocupa, modulación que se solicita se realice considerando que el otorgamiento de la medida indemnizatoria a las víctimas del conflicto armado requiere la aplicación del método técnico de priorización previsto en la Resolución 1049 de 2019, a efectos de determinar, para cada vigencia, las víctimas que cumplen con los criterios de priorización y de esa manera otorgarles el pago.

CUARTO: DESVINCULESE a la doctora GLORIA ISABEL CUARTAS MONTOYA, en ocasión a la indebida individualización, identificación y precisión del funcionario encargado de cumplir la orden judicial, dado que, 34 Documento denominado “038InformeUariv” del expediente correspondiente a la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03.

Visto en los índices 10 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la doctora ZORAIDA HERNANDEZ PEDRAZA, como consta en la Resolución de nombramiento No. 00247 del 13 de febrero de 2025, es la actual Directora Técnica encargada de Reparaciones y el tema del litigio de la acción constitucional es de resorte de ésta última.

QUINTO: DECRETESE LA NULIDAD de todo lo actuado con posterioridad del auto de apertura de desacato, teniendo en cuenta los requisitos vertidos en la Sentencia SU – 034 de 2018 proferida por la Honorable Corte Constitucional respecto de verificar los siguientes aspectos en el trámite de desacato: “(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso” […]”.

Lo anterior, teniendo en cuenta, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] 2. TESIS Respetuosamente me permito reiterar en que la UARIV no vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante, pues mediante la Alcance a la Respuesta al derecho de petición LEX 8474635, atendió las solicitudes de la parte accionante, respecto al Resultado de la aplicación del método técnico de priorización llevado a cabo el 8 de mayo de 2024, el cual se puso en conocimiento del citado, razón por la que es de imposible cumplimiento la orden de “ informar un plazo aproximado y el orden en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, o vigencia en la cual le será entregada la misma” dado que el pago de la medida indemnizatoria se realizara conforme lo regulado por la R.1049 de 2019 y aplicación del método técnico de priorización (…).

(…) 3.4. RESPECTO A LA SOLICITUD DE INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA Y RESULTADO DEL METODO TECNICO DE PRIORIZACION 2024 Su señoría, atentamente me permito reiterar al despacho que, es de imposible cumplimiento la orden de “ brinde una respuesta clara, de fondo y congruente al accionante, informándole un plazo aproximado y el orden en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, o por lo menos señalarle la vigencia en la cual le será entregada la misma”, toda vez que, si bien es cierto se ha argumentado que mediante la Resolución No 04102019-1159162 del 22 de abril de 2021, se le decidió reconocer la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de Desplazamiento Forzado, también es cierto que ello fue condicionado a la aplicación del método técnico de priorización. (…) En ese sentido, el Método Técnico de Priorización en el caso particular de la parte accionante, se aplicó en el año 2024, y la Unidad para las Víctimas, expidió el oficio de fecha 12 de marzo de 2025, el cual se adjunta al presente memorial mediante le (sic) cual, le indicó a ORFANDI MILENA RUA OROZCO que, luego de haber efectuado este proceso técnico, se concluyó que en atención a la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la Unidad y al orden definido por la ponderación de cada una de Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las variables descritas, NO es procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria […]”. 6.2.9.

Por auto del 24 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sala Unitaria de Oralidad, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, confirmó la sanción impuesta mediante auto del 3 de abril de 2025, a las señoras Gloria Isabel Cuartas Montoya y Zoraida Hernández Pedraza, hoy accionantes, al considerar lo siguiente35: “[…] se advierte que la UARIV emitió respuesta a la incidentante, sin embargo, no indicó un plazo razonable dentro del cual se le hará el pago de la indemnización administrativa, por no tener certeza de que la mismo cumpla o no con las características para ser priorizada, aún al encontrarse notificada la accionante, no se halla satisfecho el derecho de petición configurándose así un incumplimiento.

Teniendo en cuenta lo anterior, y como quiera que la accionada, contra quien se adelanta el incidente de desacato ha omitido el cumplimiento de la orden judicial impartida, esto es, por razones de transparencia, valorar la situación del accionante en vigencia del 2024 y 2025 conforme los criterios de priorización contenidos en el artículo 4º de la Resolución 01049 del 15 de marzo de 2019, y en caso de ser priorizado o no, la entidad deberá informarle un plazo aproximado y el orden o turno en el que podrá acceder a la indemnización administrativa, con lo anterior se deduce con claridad que persiste la vulneración, toda vez que la entidad ha excediendo los términos fijados por esta Corporación para su cumplimiento efectivo […]”.

6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los reparos de la impugnación, y comoquiera que el a quo declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse el requisito general de relevancia constitucional, la Sala considera pertinente analizar (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, de evidenciarse que estos se encuentran superados, descenderá a (ii) los requisitos o causales especiales de procedibilidad invocados en el caso concreto. 6.3.1 Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso En relación con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en este caso, la Sala advierte que: (i) la decisión controvertida se encuentra ejecutoriada, y (ii) los argumentos planteados en esta tutela son consecuentes con los expuestos en el incidente de desacato.

También se observa que: (i) la solicitud de amparo plantea un asunto de relevancia constitucional y se identificaron los hechos y derechos que se estiman lesionados, (ii) la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, (iii) la acción 35 Documento denominado “041RegresaConsultaTAA” del expediente correspondiente a la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03.

Visto en los índices 10 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 02784 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela se presentó dentro de un término razonable, (iii) las accionantes manifestaron en qué irregularidades incurrieron los autos cuestionados, (iv) la tutela no se dirige contra otra sentencia de tutela y (v) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada.

En razón a que están cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial que se profiere en un trámite incidental, hay lugar a descender al estudio de las causales específicas o defectos invocados por las accionantes. 6.3.2. Requisitos o causales especiales de procedibilidad invocados en el caso concreto En este caso lo alegado por la parte actora es que las providencias atacadas incurrieron en: (i) un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente establecido en la sentencia SU 034 de 2018, (ii) en un en defecto fáctico por la valoración defectuosa de los informes y documentos allegados por la UARIV en el trámite incidental; y (iii) en una violación directa de la Constitución porque se desconoció el procedimiento establecido para el reconocimiento de la indemnización administrativa, por lo que podría estar comprometido el artículo 15 de la Constitución Política, que establece el derecho al buen nombre, en tanto que las providencias cuestionadas sancionaron por desacato a las aquí accionantes al considerar que no habían dado cumplimiento a la orden de amparo.

En el asunto bajo examen, las accionantes controvierten el auto proferido el 3 de abril de 2025 por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín que las sancionó con multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente, a cada una, por desacato de orden judicial, así como el dictado el 24 de abril de 2025 por la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó dicha sanción. Como argumento, aducen que no era posible el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela.

Para fundamentar lo anterior, indicaron que, en el año 2022, 2023 y 2024 la UARIV aplicó el método técnico de priorización al caso de la señora Orfandi Milena Rúa Orozco con el fin de determinar, de manera proporcional a los recursos presupuestales asignados a dicha unidad para esa vigencia, el orden de entrega de la indemnización reconocida; sin embargo, el resultado de la aplicación de dicho método arrojó que no era procedente la entrega de la indemnización. Agregaron que teniendo en cuenta el procedimiento administrativo establecido en la Resolución 1049 de 2019, a la UARIV le es imposible otorgar una fecha de pago de la precitada indemnización, debido a que, una vez aplicado el método técnico de priorización al caso de la señora Rúa Orozco, este no se ubicó dentro del universo de víctimas que accederían a la indemnización administrativa conforme a la disponibilidad presupuestal asignada a la entidad para el año 2022, 2023 y 2024, debido a que no obtuvo el puntaje mínimo requerido, y tampoco acreditó ninguna Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación de urgencia o extrema vulnerabilidad.

Por lo anterior, aseguraron que, se procederá a aplicarle nuevamente el método en el transcurso de la presente vigencia de 2025. En ese contexto, la Sala advierte que los autos acusados en esta sede constitucional incurrieron en violación directa de la Constitución del artículo 15 Superior; lo anterior, porque de las consideraciones planteadas en dichas providencias, se desprende que las hoy accionantes no han garantizado la protección del derecho fundamental de petición de la señora Orfandi Milena Rúa Orozco.

No obstante, para la Sala es claro que la orden de amparo no era de posible cumplimiento en los términos en que se profirió, comoquiera que, tal como explicó la UARIV en los oficios presentadas ante el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín en el trámite incidental, no es posible para la entidad informarle a la señora Orfandi Milena Rúa Orozco el plazo aproximado ni el orden en el que podrá acceder al pago de la indemnización administrativa reconocida, o indicarle la vigencia en la cual le será entregada la misma, pues dicha situación está sujeta al método técnico de priorización, el cual se aplica anualmente de manera proporcional a los recursos asignados a la unidad en la respectiva vigencia fiscal.

Para el caso de la señora Rúa Orozco, el resultado del precitado método aplicado en el año 2024 fue no favorable debido a que el puntaje mínimo definido en dicha vigencia para acceder a la indemnización administrativa era de 40.6326 y el puntaje obtenido en el caso particular fue de 33.84152, por lo que no había lugar a priorizarlo. En ese sentido, las accionantes no podían dar cumplimiento a la orden de amparo, razón por la cual no era procedente imponerles las sanciones por desacato.

Así las cosas, los autos proferidos el 3 y 24 de abril de 2025 por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y la Sala Unitaria de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrieron en los defectos indicados por la parte accionante porque no tuvieron en cuenta las razones por las que no se había podido dar cumplimiento a la orden judicial.

En consecuencia, se revocará el fallo de tutela proferido el 11 de julio de 2025 por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de las accionantes. En consecuencia, se dejará sin efectos los autos proferidos el 3 y 24 de abril de 2025 por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, dentro del trámite del incidente de desacato adelantado en la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin perjuicio de lo anterior, se instará a la UARIV para que continúe aplicando anualmente el método técnico de priorización, con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida a la señora Orfandi Milena Rúa Orozco mediante la Resolución núm. 04102019- 1159162 del 22 de abril de 2021.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido el 11 de julio de 2025 por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado. En su lugar AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de las accionantes.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las providencias de 3 y 24 de abril de 2025, proferidas por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, dentro del trámite del incidente de desacato adelantado en la acción de tutela identificada con el radicado nro. 05001 33 33 035 2024 00189 00/01/02/03.

TERCERO: INSTAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV para que continúe aplicando anualmente el método técnico de priorización, con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida a la señora Orfandi Milena Rúa Orozco.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Radicación: 11001 03 15 000 2025 02784 01 Accionante: Gloria Isabel Cuartas Montoya y otra 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E)