CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 230012333000202400197011 Recurso de apelación contra la sentencia de 18 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA QUE DECRETÓ LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJALES POR INCURRIR EN VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES AL PARTICIPAR Y VOTAR, SIN DECLARARSE IMPEDIDOS, EN LA ELECCIÓN DEL SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO, CON QUIEN INTEGRARON LA LISTA DEL MISMO PARTIDO POLÍTICO, PARA LAS ELECCIONES AL ACTUAL PERÍODO CONSTITUCIONAL (2024-2027).

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia de 18 de febrero de 2025, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual declaró la pérdida de investidura de los concejales del municipio de Montelíbano (Córdoba), señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE. 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia, podrán confrontarse de forma virtual.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó decretar la pérdida de la investidura de los señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE, concejales de Montelíbano (Córdoba), al considerar que incurrieron en la causal prevista en el artículo 55, numeral 2, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942 en concordancia con el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20003, y con el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, esto es, por violación al régimen de conflicto de intereses.

I.2.- En apoyo de su pretensión, el solicitante adujo que los señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE se inscribieron como candidatos al concejo municipal de Montelíbano (Córdoba), para el período 2024-2027, por el Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U). Señaló que en las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2023, los accionados resultaron elegidos concejales del municipio de Montelíbano (Córdoba), para el periodo 2024-2027, y tomaron posesión de sus cargos el día 1o. de enero de 2024. 2 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 3 «[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]». 4 «[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]».

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que el Concejo Municipal adelantó un concurso público para la elección del secretario de la corporación, conforme a la convocatoria pública 001 de 2024 y, como resultado del proceso, se conformó la lista de elegibles, mediante la Resolución 014 de 26 de febrero de 2024, integrada por los señores EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ y MARÍA NELLY PASTRANA PADRÓN. Expresó que los concejales participaron en la elección del señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ como secretario del Concejo, lo cual se evidencia en el acta de 29 de febrero de 2024, en la que consta que se hicieron presentes en la sesión y que no se ausentaron en el momento de la votación. Sostuvo que los accionados intervinieron activamente en la sesión del Concejo, conformando el quorum, debatiendo y tomando decisiones en el proceso de elección del cargo de secretario general, sin declararse impedidos, pese a tener un evidente conflicto de intereses, toda vez que el secretario electo había integrado la lista para las elecciones al Concejo Municipal celebradas el 29 de octubre de 2023, por el mismo partido político que el de aquellos.

Concluyó que están dados los elementos que configuran la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 55, numeral 2, de la Ley 136, esto es, por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses, en armonía con lo dispuesto en el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 I.3.- Los concejales UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE5, actuando en nombre propio, contestaron la solicitud en sendos escritos y en idénticos términos, oponiéndose a la desinvestidura, para lo cual aseguraron que el actor pretende equiparar el presente caso con el proceso de radicación 05001-23-33-000-2024-00237-01, correspondiente a la pérdida de investidura de unos concejales del municipio de Itagüí, lo cual resulta improcedente, al tratarse de supuestos fácticos y jurídicos diferentes, pues en dicho proceso los accionados actuaron con conocimiento de la posible transgresión del ordenamiento jurídico, mientras que en el caso bajo estudio, los concejales obraron con la convicción errada pero invencible de que su conducta se ajustaba plenamente a derecho, sin que existiera en ningún momento intención o voluntad de infringir la ley; y que no poseen formación jurídica, lo cual refuerza la ausencia de dolo o culpa en su actuar.

Mencionaron que en el citado caso del Tribunal Administrativo de Antioquia existen salvamentos de voto de 5 magistrados que consideraron que las pretensiones de la solicitud no debían prosperar, al estimar que la actuación de los accionados se encontraba ajustada a derecho, por lo que solicitan que «se de aplicación de la analogía in bonam partem al caso de autos» y se tenga en consideración que «la causal de impedimento, de recusación o de conflicto de intereses que en concreto se invocó en este proceso, no reúne los requisitos del artículo 70 de la Ley 136 de 1994». 5 Expediente digital, cuaderno del Tribunal, índices 9 y 10.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por su parte, el concejal RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA no contestó la solicitud de pérdida de investidura. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA6 El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 18 de febrero de 2025, decretó la pérdida de investidura de los concejales de Montelíbano (Córdoba), señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE, con fundamento en que en el expediente se encuentra acreditado que tanto estos, como EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ, se inscribieron como candidatos al Concejo de Montelíbano (Córdoba) para el período constitucional 2024-2027 ante la Registraduría Nacional del Estado Civil e hicieron parte de la lista de avalados por el Partido Político de la Unión por la Gente–Partido de la U, tal y como se acreditó con los formularios E6- CO y E8-CO expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Mencionó que los señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE resultaron elegidos concejales para el periodo 2024-2027, no así el señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ, quien luego resultaría elegido secretario de esa corporación para el mismo período, según se observa en la Resolución 013 de 26 de febrero de 2024, a través de la cual se integró la lista de elegibles y el Acta 018 del mismo mes y año, mediante el cual se eligió al mencionado secretario. 6 Expediente digital, índice 41, cuaderno del Tribunal.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Agregó que en el expediente no obra prueba que demuestre que los concejales MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE, UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ y RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA se hubiesen declarado impedidos durante el trámite del procedimiento administrativo que dio lugar a la elección del secretario del Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), sino que, por el contrario, los mismos accionados, en las declaraciones judiciales rendidas en el proceso, manifestaron no haberlo hecho.

Afirmó, en relación con la participación en la elección del secretario, que el concejal RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA, en su calidad de segundo vicepresidente del Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), participó activamente en dicho proceso electoral con la firma de la resolución que abrió la convocatoria pública y la revisión de las hojas de vida de los aspirantes (incluida la de EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ); asimismo, los concejales participaron en la elección de este como secretario, en la sesión ordinaria de 29 de febrero de 2024, como consta en el acta 018 de 29 de febrero de 2024.

Indicó que, al no haberse declarado impedidos para adelantar el trámite de elección de EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ como secretario general del Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), se configuró para los concejales un interés directo, particular, actual e inmediato, sin que hubiesen aportado prueba alguna tendiente a acreditar que la mencionada elección se llevó a cabo por razones distintas a la de impulsar y elegir a su aliado político.

Sostuvo, frente al elemento subjetivo de la conducta, que los accionados no actuaron con la diligencia debida para el desarrollo de la Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 actividad pública para la que fueron elegidos por el voto popular, toda vez que estaban obligados a indagar y conocer las normas que regían sus funciones de concejales, máxime cuando el ejercicio de un empleo público acarrea una exigencia superior a las otras actividades, en la medida en que solo se puede desarrollar o ejecutar lo que la Constitución, la ley y el reglamento les permite.

III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1. El concejal UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ7, por intermedio de apoderada judicial, impugnó la sentencia y manifiesta que no se reúnen los elementos objetivos y subjetivos para la configuración de la causal de pérdida de investidura endilgada por el a quo. Alega que no se demostró el vínculo de amistad entre el concejal y el secretario elegido y, por ende, el interés directo en la elección de este, pues «el hecho de estar en una lista por una curul a un cargo de elección popular no garantiza que los participantes sean amigos», aunado a que la elección del secretario se ejecutó en cumplimiento de sus funciones como concejal y en observancia del reglamento interno de la corporación, toda vez que se efectuó por concurso público eligiendo a quien había superado todas las pruebas y satisfacía los requisitos para dicha elección. Señala que no se demostró la configuración de una conducta dolosa, por cuanto ninguna de las pruebas obrantes en el expediente permite acreditar que tuviese pleno conocimiento de que, mediante el trámite 7 Expediente digital, índice 51, cuaderno del Tribunal.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de elección del secretario del Concejo Municipal —EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ— se estaba incurriendo en un conflicto de interés susceptible de configurar una causal de pérdida de investidura.

Asevera que el razonamiento que plantea el Tribunal es desacertado, al sostener que el interés surge exclusivamente del hecho de que el secretario del Concejo percibe un salario, pues dicha afirmación carece de un nexo de causalidad suficiente respecto del requisito de beneficio personal. III.2. El concejal MISAEL AUGUSTO VILLAREAL JORGE8, por intermedio de apoderado judicial, impugna la decisión y solicita revocarla por estimar que vulnera el principio de congruencia de la sentencia, toda vez que, a su juicio, el fallador de primera instancia no resolvió todos los argumentos que fueron expuestos oportunamente en la contestación de la solicitud.

Sostiene que, para oponerse a las pretensiones de la solicitud, requirió al Tribunal tener en cuenta los salvamentos de voto efectuados a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de radicación 05001-23-33-000-2024- 00237-00, en especial, lo referente a «la analogía in bonam partem» y a «no reunirse los requisitos del artículo 70 de la Ley 136 de 1994»; y que, sin embargo, su argumento no fue analizado por el a quo.

Menciona que la elección del secretario del Concejo no se regula por el CPACA y, por lo tanto, tampoco le es aplicable el régimen de conflictos de interés y de impedimentos del artículo 11 ibidem. Y que 8 Expediente digital, índice 52, cuaderno del Tribunal. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de los concejales es diferente a las causales generales de impedimento de los servidores públicos, las que no dan lugar a la consecuencia sancionatoria de la desinvestidura.

Insiste en que a los concejales se les debe aplicar la misma excepción al régimen de conflicto de intereses prevista por el ordenamiento para congresistas y diputados, cuando participan en elecciones de otros servidores mediante el voto secreto, en virtud de la aplicación de la analogía in bonam partem. Señala que existe un conflicto de normas en el tiempo, entre las leyes 136 de 1994 y 1437 de 2011, teniendo en cuenta que esta última es una normativa ordinaria general y posterior que: i) no suprimió o modificó la primera y, además, al guardar silencio sobre el tema correspondiente a los requisitos del conflicto de intereses, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa.

III.3. El concejal RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA9 apela la decisión y solicita su revocatoria, por falta de concurrencia del elemento objetivo en el caso concreto, pues si bien el fallo de primera instancia hace referencia a la existencia de un interés directo, particular, actual o inmediato por parte del concejal o de su círculo cercano, como requisito objetivo derivado del artículo 11, numeral 14, del CPACA, su análisis y fundamentación carecen de la consideración de aspectos favorables, tales como la analogía del régimen de conflicto de intereses aplicable a los diputados y 9 Expediente digital, índice 53, cuaderno del Tribunal.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 congresistas, teniendo en cuenta que se trata de funciones similares sobre sus facultades de elegir a otros servidores públicos. Asevera que la falta de armonización en la aplicación de este criterio para los concejales implica una sanción desproporcionada que desconoce las garantías establecidas para otros cuerpos colegiados y conlleva la «vulneración de los principios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad, esenciales en un Estado Social de Derecho».

Manifiesta que es desacertada la afirmación del Tribunal referida a que «no es posible deducir una regla especial aplicable al trámite de los impedimentos y recusaciones de las leyes 136 y 1904 de 2018», pues lo cierto es que el artículo 70 de la Ley 136 establece una regla especial para los conflictos de interés en el caso de los concejales, exigiendo la configuración de un interés directo, particular e inmediato del concejal o de su círculo familiar cercano; y que, mientras que Ley 1904 de 27 de junio de 201810, que regula la forma en que el Congreso de la República elige al contralor general, establece que sus disposiciones también pueden ser aplicadas a la elección de contralores departamentales, distritales y municipales y, comoquiera que en dicha ley no se aborda el tema del conflicto e intereses, se debe aplicar la Ley 5ª de 17 de junio de 199211 que expresamente prevé que no hay conflicto de intereses cuando los miembros de una corporación pública votan de forma secreta para elegir a otros funcionarios, siendo la única excepción el parentesco con alguno de los candidatos. 10 “[…] Por la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la elección de contralor general de la República por el Congreso de la República […]”. 11 “[…] Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes […]”.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Menciona que el fallo impugnado también desconoce lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 2200 de 8 de febrero de 202212, relativo al conflicto de intereses de los diputados, pues, al igual que los concejales, aquellos son miembros de corporaciones públicas de elección popular que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y respecto de los cuales debe probarse el beneficio particular, actual y directo para decretar su desinvestidura.

Puntualiza que las leyes 5ª para los congresistas y 2200 para los diputados, establecen criterios claros y más amplios sobre lo que constituye un conflicto de intereses, de manera que resultan aplicables a los concejales por analogía «in bonam partem», en armonía con el principio de favorabilidad en materia sancionatoria, debido a la naturaleza análoga de las funciones que desempeñan en sus respectivos niveles territoriales, especialmente en lo que respecta a la elección de servidores públicos.

Indica, respecto a los principios de «debido proceso, igualdad, tipicidad, prohibición de responsabilidad objetiva, especialidad y subsidiariedad», que solo pueden ser sancionadas las conductas descritas con claridad en la norma, por lo que no es suficiente que se argumente un supuesto conflicto de intereses si no existe prueba de que haya obtenido un beneficio particular, actual y directo, que implique dolo o culpa y sin un análisis jurídico que privilegie normas específicas aplicables al caso concreto. 12 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos […]”.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Resalta que, de conformidad con lo preceptuado en la Ley 153 de 24 de agosto de 188713, las leyes posteriores deben prevalecer sobre normas anteriores cuando regulan aspectos favorables o complementarios y exista duda en la interpretación de la norma; y que, por tanto, en el caso particular debió aplicarse el régimen de conflicto de intereses dispuesto para diputados en la Ley 2200 y no las normas de la Ley 1437 por ser esta última anterior y general.

Anota que el conflicto de intereses que se debía resolver en el caso concreto debió considerar el control de convencionalidad, en aras de salvaguardar principios de la Convención Americana de Derechos Humanos, tales como el derecho al debido proceso (artículo 8), la igualdad ante la ley (artículo 24) y derechos políticos (artículo 23).

Cuestiona que la sentencia apelada señalara que «no aportaron pruebas que acreditaran que la elección del secretario se realizó por razones distintas a impulsar y elegir a un aliado político», pues, por el contrario, no se ha demostrado que con la elección del señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ, como secretario del Concejo, hubiese obtenido un beneficio personal, ni que existan vínculos familiares, económicos o de otra índole que lo relacionen directamente con el elegido, aunado a que la pertenencia al mismo partido político no configura, por sí sola, un conflicto de intereses.

Menciona que la postura del Tribunal implicó la inversión de la carga de la prueba pues se exigió demostrar la inexistencia de un interés indebido, cuando en realidad corresponde a la parte acusadora probar de manera clara y contundente la existencia de dicho interés. 13 “[…] Que adiciona y reforma los Códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887 […]”.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Aduce que pese a que en la sentencia no se encontró acreditado el actuar doloso porque, según lo señalado en el fallo impugnado, no hubo intención deliberada de lesionar derechos o de privilegiar un interés personal, procedió a imputar la conducta culposa porque los accionados no actuaron con la diligencia debida en el desempeño de sus funciones públicas; y que, sin embargo, tal postura es contradictoria, en la medida en que al no acreditarse probatoriamente la concurrencia de un interés personal, resulta insuficiente fundamentar la declaratoria de pérdida de investidura en dicho argumento.

Arguye que no hay lugar a estimar configurada la culpa grave con fundamento, únicamente, en un supuesto desconocimiento de las normas aplicables, cuando ello no evidencia una negligencia extrema ni un incumplimiento inexcusable de sus deberes, sino una posible falta de información o capacitación, más aun teniendo en cuenta que en materia disciplinaria la culpa grave requiere demostrar que la falta de diligencia sea manifiesta y reprochable a un nivel que trascienda el simple error o descuido.

Por último, señala que la falta de pruebas que acrediten un interés directo, particular, actual o inmediato en cabeza de los accionados refuerza la inexistencia de un conflicto de intereses, elemento sin el cual cualquier imputación de responsabilidad carece de fundamento que permita justificar la sanción. IV.- TRASLADO DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 IV.1.- Durante el traslado de los recursos de apelación, el actor guardó silencio.

IV.2.- El procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado14 rindió concepto solicitando confirmar la sentencia de primera instancia, para lo cual señaló que en el proceso quedó demostrado que los concejales estaban obligados a conocer el marco normativo que regula o restringe sus funciones, de lo cual se infiere que debían acatar lo dispuesto en el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437 y, en consecuencia, haberse declarado impedidos para participar en la elección del secretario del Concejo Municipal, so pena de incurrir en conflicto de intereses y así en la pérdida de su investidura por la casual descrita en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer, en los precisos términos de los recursos de apelación interpuestos por los accionados y, en consonancia con la solicitud inicial, si los concejales de Montelíbano (Córdoba), señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE, incurrieron en la causal prevista en los artículos 55, numeral 2, de la Ley 136, y 48, numeral 1, de la Ley 617, en concordancia con los artículos 70 de la Ley 136 y 11, numerales 14 y 15 de la Ley 1437, esto es, por violación del régimen de conflicto de intereses, al participar y votar, sin declararse impedidos, en la elección del señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ como secretario general de 14 Expediente digital, índice 8, cuaderno del recurso de apelación. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ese concejo municipal, —período 2024-2027—, con quien integraron la lista inscrita por el mismo partido político para las elecciones a dicha corporación en el período actual.

V.2.- De la violación del régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de concejales15 En la presente solicitud se endilga la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en los artículos 55, numeral 2, de la Ley 136, y 48, numeral 1, de la Ley 617, así: “[…] Ley 136, artículo 55. Pérdida de la investidura de concejal.

Los concejales perderán su investidura por: ( ) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses [ ]” (Resaltado fuera del texto original). “[ ] Ley 617, artículo 48.- Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.

Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]” (Resaltado fuera del texto original). 15 Sobre el marco jurídico que se expone en la presente providencia, se puede consultar las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencias de 2 de diciembre de 2021, número único de radicación 47001233300020200075601; 3 de octubre de 2019, número único de radicación 05001233300020170347301; y 25 de febrero de 2021, número único de radicación 25000231500020190021701.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En este sentido, el artículo 70 de la Ley 136, previó, en cuanto al conflicto de intereses de concejales, la siguiente definición conceptual que instruye la aplicación de esa figura: «[…] Artículo 70.- Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.

Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella […]» (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A su vez, el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437, en cuanto a conflictos de interés, determina lo siguiente: «[ ] Artículo 11. Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido.

Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: […] 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores […]».

(Destacado fuera de texto). Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 La Sección ha establecido que el conflicto de intereses es un concepto jurídico indeterminado y, debido a ello, es el juez quien decide, en cada caso concreto, si existe o no fundamento suficiente para acceder a la solicitud elevada.

Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo de esta corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones frente al alcance y contenido de la causal en comento y su incursión en sede judicial, consideraciones que, si bien son vertidas en el marco de controversias de desinvestidura de congresistas de la república, orientan su entendimiento, configuración y aplicación en los asuntos que, como en el caso sub lite, examinan las conductas de concejales.

Así, en la sentencia de 12 de abril de 2011 de la Sala Plena16, se recogen en gran medida las diferentes providencias que abordan el tema, de la cual se transcriben los apartes más significativos: «[…] Ahora bien, no obstante, la generalidad del alcance que tienen los arts. 182 y 183.1 de la C.P., poseen un contenido mínimo clarificador, que es importante destacar a continuación antes de abordar el caso concreto: i) El conflicto de interés puede ser de orden económico o moral, de manera que en estos dos conceptos se deben enmarcar todas las circunstancias reprochables desde el punto de vista del interés en su concreción. Sin embargo, la indeterminación de los mismos sigue caracterizando la institución. ii) La consecuencia inmediata de estar incurso en ellos es que se le prohíbe al congresista participar de la deliberación y decisión del tema puesto a consideración del Congreso.

En este sentido, la Sala Plena consideró en la sentencia del 11 de mayo de 2009 –exp. P.I. 2009 00043-: “La Carta Política impone a los congresistas el deber de poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de orden moral o económico que los inhiban 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de abril de 2011, número único de radicación 11001-03-15-000-2010-01325-00 (PI), consejero ponente Enrique Gil Botero.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La Ley 5ª de 1992 -Sección IV-, reguló lo relativo a la aplicación, declaración, comunicación y efectos del impedimento y la recusación y el artículo 286 reitera el deber que tienen de declararse impedidos ‘… de participar en los debates y votaciones respectivas…’.” iii) El conflicto de intereses afecta la posibilidad de participar en toda clase de actuaciones y decisiones donde, en principio, debería actuar el congresista, es decir, que está inhibido “para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.” Esto significa que no puede intervenir en la deliberación ni en la votación de proyectos de ley, de actuaciones judiciales, ni en la adopción de otras decisiones administrativas, electorales o políticas, siempre que lo afecten.

De este criterio ha sido la Sala Plena en muchas ocasiones. Entre ellas lo ha aplicado a la elección de funcionarios a su cargo, en cuyo caso ha analizado si en el evento concreto se presenta un conflicto de intereses del congresista demandado que participó en la correspondiente elección: “Para la Sala, la situación de conflicto de interés que puede presentarse en un asunto o materia de conocimiento de los congresistas, no se circunscribe únicamente a los relacionados con su labor legislativa, pues como antes lo ha precisado la Sala Plena[17], los miembros del Congreso tienen otras funciones de naturaleza administrativa, electoral, judicial, de control político y fiscal, atribuidas por la Constitución y la ley.

Por esta razón, ha dicho la Sala [18], que la situación de conflicto debe analizarse en cada caso específico, para determinar si las particulares circunstancias del congresista, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o sus parientes, o socios, se contraponen con el interés comprometido en el asunto o materia en el que intervenga.” -sentencia del 10 de noviembre de 2009.

Rad. 11001- 03-15-000-2008-01180-00(PI)-2008-01367. CP. Martha Teresa Briceño- En el mismo sentido manifestó: “Que el impedimento puede darse por la participación o votación en una decisión o asunto de que conozca el Congreso de la República, sea que se trate de deliberaciones y votaciones relacionadas con proyectos de ley o actos legislativos, o se trate de una decisión trascendental.

En efecto, es inequívoco el artículo 291 al señalar que el congresista debe declararse impedido cuando observe que existe un conflicto de [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de noviembre de 2001, Expediente PI-0130, consejero ponente Germán Rodríguez Villamizar. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de17 de octubre de 2000, Expediente AC-11116, consejero ponente Mario Alario Méndez.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 intereses para conocer y participar ‘sobre determinado proyecto o decisión trascendental’. Por tanto, el impedimento no solo puede darse cuando se trate del ejercicio de las funciones puramente legislativas del Congreso sino cuando se trate de las otras funciones de ese órgano como las funciones de control político, las administrativas, las judiciales y las electorales.

La Sala no desconoce que el conflicto de intereses podría darse de forma contundente cuando se trata de la intervención de los congresistas en el proceso de formación de normas jurídicas que luego vendrían a favorecerlos de forma particular y concreta, como cuando se dictan normas relativas al régimen del derecho penal estando el congresista sometido efectivamente a una investigación penal, cosa que no sucede en este caso.

Este tema fue tratado por la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el concepto del 15 de mayo de 2008[19], y así se concluyó en ese dictamen. -sentencia del 23 marzo de 2010, rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI). CP. Hugo Fernando Bastidas- En forma concluyente también ha expresado que “Para que se estructure la violación del régimen del conflicto de intereses es suficiente que el congresista participe en los debates [20], así sea simplemente integrando el quorum de la sesión donde se discuta el tema respectivo[21].” ⎯Sala Plena, sentencia del 27 de julio de 2010.

Rad. 11001-03-15-000-2009-01219-00(PI). CP. Mauricio Fajardo Gómez⎯. iv) Cuando se concreta alguna circunstancia que obliga al congresista a separarse del tema que compete resolver al Congreso, aquél debe ponerla en conocimiento de la Corporación, so pena de [19] «[…] ¿Debe un congresista declararse impedido de participar en los debates y votaciones respecto del proyecto de Acto Legislativo números 047 de 2007 Cámara y 014 de 2007 Senado, porque la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal le ha abierto una investigación preliminar por actos relacionados con la llamada "parapolítica"? De acuerdo con los fundamentos normativos y los hechos analizados en el presente concepto, la Sala considera recomendable que proceda a declarar su impedimento ante la respectiva Corporación, para que sea ésta la que decida sobre el mismo.

En caso de hacerlo y de votar el congresista favorablemente el mencionado proyecto de Acto legislativo, ¿qué consecuencias podrían sobrevenirle en materia disciplinaria y pérdida de investidura? De acuerdo con lo expuesto en este concepto, en caso de que el congresista no declare su impedimento ante la Corporación y de alguna manera participe en el debate y votación del proyecto, además de la posibilidad de que pueda ser recusado, dicha participación podría dar lugar a que se le iniciara una investigación disciplinaria y se configurara una causal para un eventual proceso de pérdida de investidura […]». [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de abril de 2003, número único de radicación 11001-03-15-000-2002-1127-01(PI-058), consejero ponente Alejandro Ordóñez Maldonado. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2003, número único de radicación 11001-03-15-000-2003-0587-01(PI), consejero ponente Alejandro Ordóñez Maldonado.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 ser recusado. En estos términos, tanto la institución del impedimento como la recusación tienen apoyatura directa en el art. 182 de la CP. v) Se le encomendó al legislador complementar la tarea que se encuentra implícita en esta causal: identificar “lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.

Esta atribución para ultimar los detalles de la materia, en lo no regulado en la Constitución Política, constituye una típica reserva de ley. vi) De lo expresado se deduce que los elementos que configuran el conflicto de intereses son: a) la existencia de un interés particular del congresista en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo del Congreso, b) que efectivamente participe de ello, c) que ese interés sea directo, no eventual o hipotético, d) que además el interés sea actual, y e) que el beneficio recibido no sea general sino particular […]» [22].

A su vez, esta Sección23 ha acogido y reiterado, en múltiples oportunidades, lo dicho en el concepto de 28 de abril de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre la noción, finalidad, fundamento y características que debe reunir el conflicto de interés, en el cual se plasmaron las siguientes consideraciones: «[…] 2. El conflicto de intereses.

Es una institución de transparencia democrática que por su alcance y fundamento debe analizarse en forma concreta. 2.1. Noción. En términos generales es aquella cualidad de concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla. 2.2.

Finalidad. El instituto del conflicto de intereses trata de impedir que prevalezca el interés privado del congresista [en este [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 12 de abril de 2011, número único de radicación 11001-03-15-000-2010-01325-00 (PI), consejero ponente Enrique Gil Botero y 2 de julio de 2013, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-00- 00322-00(PI), consejero ponente María Elizabeth García González.

Ver también, en el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 6 de junio de 2017, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-02279-00(PI) consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa y de 1o. de febrero de 2018 número único de radicación 66001- 23-33-000-2017-00089-01(PI), consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2021, número único de radicación 85001233300020200001602, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 caso entiéndase concejal] sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares.

Se trata así de un asunto inherente al fuero interno del congresista, a un aspecto esencialmente subjetivo, el que de existir y no ser manifestado conforme al reglamento, da lugar a la recusación. 2.3. Fundamento. De allí que el fundamento del impedimento radica en que: a) el conflicto de interés afecta la transparencia de la decisión ⎯para el caso, la motivación del voto⎯.

En efecto, en toda decisión siempre debe haber, en forma inequívoca, un solo interés: el interés general de la ley. Por tanto, en caso de conflicto, se mezclan el interés privado y el público, con lo cual queda en duda cuál fue el interés dominante. b) En que el impedimento evita que la decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público. 2.4 Necesidad de análisis en cada caso particular: La Sala estima conveniente advertir que el tema, de por sí complejo, requiere para su tratamiento del análisis de cada caso concreto, pues la conducta humana admite de manera necesaria matices y, por tanto, el instituto del conflicto de intereses, al ser del resorte del fuero interno, debe ser valorado con especial cuidado para no vulnerar los derechos del congresista o hacer inanes los alcances de la ley. 3.

Requisitos para la configuración del conflicto de intereses en el caso de los congresistas. Como quiera que dicho conflicto se configura por la concurrencia de interés privado e interés público, se hace indispensable tener en cuenta, entre otros, los siguientes requisitos: 3.1 Interés privado concurrente. De acuerdo con lo expuesto, resulta indubitable que este interés debe aparecer en tal forma que comprometa objetivamente la intangibilidad del interés general perseguido, para lo cual la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones: a) Existencia: Se configura el interés privado cuando hay “exigencia para la satisfacción de necesidades humanas” -Messineo, Tomo II, p. 10 -, lo cual acontece cuando surgen v. gr.: ventajas o provechos representados en derechos subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos), o de tipo enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 derechos, etc.), o cuando se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de obligaciones, cargas, etc.). b) Juridicidad: Se da cuando el interés privado, protegible de ordinario, pero con la aptitud de afectar la transparencia, debido a que siendo actual y estando amparado por la ley puede perturbar el ánimo del interesado a actuar en su propio favor.

Para ello debe tenerse en cuenta que el interés: 1) Es actual, cuando se ha adquirido y puede afectarse. De allí que por ausencia de éste (sic) requisito quede excluido el interés futuro. 2) Es jurídico, porque se encuentra amparado por la ley. Por tanto, es inaceptable interés originado en el roce meramente social (v. gr. el de comunicación o trato) para generar conflicto de interés. y, 3) Es afectable, cuando puede extinguirse o modificarse el que se tiene.

En cambio, no se da cuando el interés es inalienable (v. gr. La vida). c) Privado: Se da cuando el interés es de naturaleza particular de manera inequívoca y, por lo mismo, se descarta cuando se actúa movido por el interés público o general -regulación abstracta en general-. El interés puede ser individual o colectivo, referido en el primer caso, por ej., a la propiedad particular y, en el segundo, al interés común de los propietarios en una urbanización. d) Titularidad: El interés debe radicar en el congresista [en este caso entiéndase concejal] o en su cónyuge, compañero (a), pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, en el caso bajo estudio. 3.2 El interés público concurrente en la decisión pertinente.

Para que este interés público concurrente pueda verse menoscabado, también se hace indispensable tener en cuenta aquellos aspectos que puedan afectar que sea el único determinante de la decisión; lo cual implica que en la misma persona que tiene un interés privado, también concurran estos requisitos: a) Calidad de congresista. b) Intervención en las deliberaciones y votaciones. c) Proyecto de decisión de interés público. d) Afectación particular, consistente en que el proyecto a votar pueda afectar el interés directo del congresista, arriba mencionado. 3.3 Conflicto de interés. De la concurrencia objetiva de los dos intereses mencionados puede desprenderse inequívocamente la existencia de un conflicto de interés como causal de impedimento o recusación. En tanto que este fenómeno no se estructuraría, de una parte, cuando no concurra alguno de los requisitos mencionados para los referidos intereses, y, de otro, cuando simplemente se trata Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 de mera apreciación subjetiva de conflicto sin sustento en elementos objetivos [ ]»24.

A partir de estos precisos elementos de juicio la Sección25 ha determinado que con dicha causal se procura castigar la posibilidad de que los concejales pretendan, con determinadas decisiones, lucrarse u obtener beneficios, ventajas o privilegios personales, en detrimento de la comunidad, desconociendo precisamente el interés general que debe guiar el ejercicio de sus funciones; esto es, cuando el accionado tiene interés directo en el asunto que se encuentra conociendo porque le afecta en forma personal, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o de alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o de su socio o socios de derecho o de hecho, ya sea de orden moral o económico.

El asunto puesto en conocimiento del miembro de la corporación pública le plantea un enfrentamiento entre su interés personal y el interés general o bien común que, se reitera, debe guiar el ejercicio de sus funciones, lo que obliga a que aquél manifieste su impedimento para efectos de que sea resuelto, so pena de incurrir en la referida causal de desinvestidura.

La causal de violación al régimen de conflicto de intereses en cabeza de un concejal, supone la omisión en que se incurre cuando, en un 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 28 de abril de 2004, radicación número 1572, consejero ponente Flavio Augusto Arce Rodríguez. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de mayo de 2019, número único de radicación 05001-23-31-000-2017-02538-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Consideraciones que también fueron expuestas en la sentencia de 28 de noviembre de 2013, número único de radicación 50001-23-33-000-2013-00027- 02(PI), consejera ponente María Elizabeth García González, en tratándose de la pérdida de investidura de diputados.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 asunto sometido a su intervención, no advierte ante el resto del órgano político-administrativo al cual pertenece, la connivencia entre sus intereses particulares, -ya sean de orden moral y/o económico-, y los ineludibles intereses públicos que per se está obligado a proteger en desarrollo de sus funciones públicas corporativas, en tanto que de dicha concurrencia de intereses resulta afectado de alguna manera u obtiene un provecho privado.

En suma, para que se estructure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes supuestos: i) la calidad de concejal; ii) la existencia de un interés directo, particular y actual en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el concejal participe en el debate o votación del asunto, sin manifestar impedimento frente al asunto que configura el interés. V.3.- El conflicto de intereses derivado de la causal de impedimento y recusación prevista en el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437 El artículo 11 de la Ley 1437 prevé el régimen de conflicto de intereses y las causales de impedimento y recusación de los servidores públicos que deberá observarse cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo de aquellos que deban adelantar o sustanciar actuaciones Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas.

El numeral 14 de dicha disposición establece que todo servidor público que haya hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado, en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores, deberá declararse impedido para intervenir, así: «[…] Artículo 11.

Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: (…) 14.

Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores […]» (Negrillas y subrayas fuera de texto). En los términos de esta norma, se considera que el impedimento se presenta cuando el servidor público pone de manifiesto una situación que, a su juicio, afecta su imparcialidad y que lo imposibilita para conocer de una actuación administrativa; y la recusación ocurre cuando dicha situación se da a conocer por cualquier ciudadano en el marco del procedimiento de que se trate y en los términos del artículo 70 de la Ley 136, que prevé que «[…] [c]ualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella […]».

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 La Sección Primera, en sentencia de 19 de septiembre de 201926, reiterada en sentencias de 3 de marzo y 11 de mayo de 202327, consideró que la norma regula dos situaciones diferentes: i) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores; y ii) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.

Sobre el particular, esta Sala explicó lo siguiente: «[…] Nótese que dicha norma emplea la letra “o”, como una conjunción disyuntiva que denota “diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas o ideas” ⎯Diccionario de la Lengua Española [28] ⎯, lo que indica, entonces, que existen dos alternativas que la configuran, a saber, i) el hecho de que la lista sea inscrita por el interesado y ii) la situación de que la lista sea integrada por el interesado.

La palabra “inscrita” ⎯primera alternativa de la norma⎯ es el participio irregular del verbo inscribir ⎯Diccionario de la Lengua Española [29] ⎯ siendo inscribir “[…] 2. tr. Apuntar el nombre de una persona entre los de otras para un objeto determinado […]” [30], que en el contexto de la norma analizada ⎯numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011⎯ implica que el interesado en la actuación administrativa apuntó ⎯ante las autoridades electorales⎯ la lista de candidatos a cuerpos colegiados con el objeto de que estos participaran en la contienda electoral respectiva. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, número único de radicación 13001233300020180073801, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 3 de marzo de 2023, número único de radicación 250002315000202201015-01 y de 11 de mayo de 2023, número único de radicación 25000231500020220101601, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 28 https://dle.rae.es/?id=QlqTEX0|Qlr66uc|Qltkqeu 29 https://dle.rae.es/?id=LjeeytK 30 https://dle.rae.es/?id=LjZ6dL7 Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 La palabra “integrada” ⎯segunda alternativa de la norma⎯ es el participio del verbo integrar [31] ⎯Diccionario de la Lengua Española⎯ siendo integrar “[…] 1. tr.

Dicho de diversas personas o cosas: Constituir un todo […] 2. tr. Completar un todo con las partes que faltaban […] 3. tr. Hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo […] 4. tr. Comprender (II contener). […]” [32], concepto distinto a inscribir y que en el contexto de la norma analizada ⎯numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011⎯ implica que el interesado en la actuación administrativa hacía parte y constituía la lista de candidatos a cuerpos colegiados que participarían en la contienda electoral respectiva […]»33.

Asimismo, la Sección en sentencia de 20 de enero de 2023, consideró: «[…] repárese, además, que abundante jurisprudencia de esta corporación ha señalado que el cumplimiento de este requisito no se circunscribe a cuestiones eminentemente legislativas, sino que es necesario que esa participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del servidor público de elección popular; eso significa que el impedimento no solo puede darse en el ejercicio de funciones normativas, sino también políticas, electorales y administrativas […]»34.

Ahora, también la jurisprudencia de esta Sección35 ha sostenido de manera reiterada que una de las formas en que se transgrede el régimen del conflicto de interés consiste en que el concejal, estando incurso en alguna de las hipótesis previstas por la ley como causal 31 https://dle.rae.es/?id=LqKFoJI 32 https://dle.rae.es/?id=LqKFoJI 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, número único de radicación 13001233300020180073801, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2023, número único de radicación 05001233300020220096801, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 35 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 19 de septiembre de 2019, número único de radicación 13001-23-33-000-2018- 00738-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; de 27 de abril de 2023, número único de radicación 25000231500020220092701(PI), consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón; de 11 de mayo de 2023, número único de radicación 25000231500020220101601, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez; y de 10 de agosto de 2023, número único de radicación 25000231500020220092601(PI), consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 de impedimento aplicable al asunto que conoce o decide, omite manifestarse impedido; esto, toda vez que los impedimentos con su correspondiente deber de manifestación operan como herramienta clave para garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular o privado del concejal, o de su círculo cercano, familiar o de negocios.

Así lo sostuvo la Sección Primera, entre otras, en la sentencia de 26 de septiembre de 2024, en la que, a partir del contenido normativo de los artículos 70 de la Ley 136 y 11, numeral 14, de la Ley 1437, concluyó: «[…] 98. La Sala considera que para efectos de la configuración de la violación del régimen del conflicto de interés previsto en el artículo 70 de la Ley 136, cuando la circunstancia o condición en la que se encuentra el concejal se subsume en el supuesto fáctico que la norma aplicable prevé como causal de impedimento y recusación, no manifestar la situación conflictiva, a pesar de no haber sido recusado, y aun así participar del conocimiento, deliberación o votación del asunto, constituye un conflicto de intereses susceptible de activar la causal de pérdida de investidura de los concejales. 99.

En estas circunstancias, y en lo que tiene que ver con el conflicto de interés que surge del impedimento previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, el deber de declarar el impedimento surge para el concejal independientemente de que la elección del servidor público sea producto de un concurso de méritos o de una convocatoria pública, o de que esa elección se deba surtir respecto de un único aspirante o de una lista de elegibles […]».36 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2024, número único de radicación 05001-23-31-000-2024-00237-01(PI), C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 V.4.- Del caso concreto V.4.1. Análisis del elemento objetivo de la causal prevista en el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437 En el presente caso, el fallador de primera instancia halló probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, por violación del régimen de conflicto de intereses, respecto de la causal establecida en el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437, al estimar que los concejales participaron en la elección del señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ como secretario general del Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), sin declararse impedidos, a pesar de que habían hecho parte de la misma lista de candidatos del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U) para el cargo de elección del mencionado Concejo, así: «[…] se encuentra acreditado que sólo los señores Misael Augusto Villarreal Jorge, Uber Eduardo Correa Álvarez, y Rafael Antonio Mendoza Vega resultaron elegidos como concejales del municipio de Montelíbano para el periodo 2024-202713, y que vienen ejerciendo su función como Concejales de dicho municipio conforme al acta No. 001 de 2 de enero de 2024, y demás documentos aportados, incluso fue manifestado por ellos en el interrogatorio de parte practicado dentro del presente proceso el 20 de enero de 2025.

También se encuentra acreditado que Emilio Enrique Mendoza Jerez estuvo interesado, participó y resultó electo como Secretario del Concejo Municipal de Montelíbano para el periodo 2024 (el cual es coincidente con el periodo de los concejales electos para el periodo 2024-2027), tal y como consta entre otros en la Resolución No. 013 de 26 de febrero de 2024 mediante el cual se integró la lista de elegibles, y el Acta No. 018 de 29 de febrero 2024 mediante el cual se eligió al mencionado secretario.

(…) En el expediente no obra prueba que dé cuenta que los concejales Misael Augusto Villarreal Jorge, Uber Eduardo Correa Álvarez, y Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Rafael Antonio Mendoza Vega se hubieran declarado impedidos durante el trámite del procedimiento administrativo que dio lugar a la elección como secretario del Concejo Municipal de Montelíbano a Emilio Enrique Mendoza Jerez (…) (…) Los demandantes no aportaron ninguna prueba tendiente a acreditar que la elección del secretario se llevó a cabo por razones distintas a la de impulsar y elegir a su aliado político, en la medida en que, al comulgar en el mismo partido de la U con el aspirante y posteriormente elegido secretario, resulta factible que se quisiera favorecer en el procedimiento de elección, lo cual colocaría en desventaja o desigualdad frente a la otra persona que participó y conformó la lista de elegibles.

Así las cosas, más allá del tipo de funciones que vaya a desarrollar un secretario de un concejo municipal, y de las ventajas que pueda propiciar en sus trámites, no hay que perder de vista que con el sólo hecho de permitirle acceder a un cargo público remunerado, surge un beneficio de aquella persona, que como en el presente caso, pertenece a una misma línea política. […]».

En orden a la verificación de los requisitos para la configuración de la causal en estudio, se tiene que: - Sobre la calidad de concejales de los accionados Está acreditado que los señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE se inscribieron como candidatos al Concejo de Montelíbano (Córdoba) para el período constitucional 2024-2027 ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, como parte de la lista de avalados por el Partido Político de la Unión por la Gente – Partido de la U (formulario E6- CO, y E8-CO)37.

Asimismo, se acreditó que los accionados fueron declarados concejales electos de Montelíbano (Córdoba), en representación del referido partido, para el período constitucional 2024-2027, según consta en el 37 Visible a folios 135 a 138 de los anexos de la solicitud. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 Formulario E-24 de 29 de octubre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal, de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo en dicha fecha38. - Sobre el interés directo, particular y actual de los concejales o alguna de las personas señaladas en la ley, de orden moral o económico, en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo de la respectiva corporación pública En relación con este aspecto, se encuentra demostrado en el proceso que los señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE se inscribieron en la lista de aspirantes al Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), para el período 2024-2027, en la misma lista y por el mismo partido que el señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ, conforme consta en los numerales 1, 5, 11 y 15 de la lista definitiva de candidatos inscritos por el Partido de la U contenida en el formulario E - 8 CO, correspondiente a las elecciones de 29 de octubre de 202339.

Se encuentra probado también que el Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), mediante Resolución 005 de 2024 ordenó la apertura de la convocatoria pública 001 de 2024 para «PROVEER EL CARGO DE SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL DE MONTELÍBANO – CÓRDOBA»; con Resolución 013 de 2024 integró la lista de elegibles; y a través del Acta 018 de 29 de febrero 2024 38 Folios 139 y ss. idem. 39 Folio 138 idem.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 declaró la elección del señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ como secretario del cabildo40. Igualmente, se observa que los concejales UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE estuvieron presentes en la sesión de elección del secretario y no se ausentaron de la votación41, por lo que participaron en la votación y elección del señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ como secretario general del Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba) para el período 2024- 2027.

Tampoco hay constancia de que los mencionados concejales se hubiesen declarado impedidos para participar en la votación, y así lo corroboraron en la diligencia de testimonio rendida en primera instancia. Ahora, los recurrentes alegan que, en el presente caso, no está demostrado el interés directo como elemento constitutivo de la causal prevista en el artículo 70 de la Ley 136, en la medida en que: no se demostró el vínculo de amistad con el señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ, ni que se haya obtenido un beneficio personal o que existan vínculos familiares, económicos o de otra índole que lo relacionen directamente con el elegido; la elección del secretario se efectuó por concurso público; la elección cuestionada no se rige por las normas de la Ley 1437 y, por ende, no le es aplicable el régimen de conflicto de interés de su artículo 11; y la causal de pérdida de 40 Folio 302 idem y Acta 018 de 2024, visible en los anexos del cuaderno del Tribunal: «16Memorialrecibi_Radicacion2300123330(.pdf) NroActua 18». 41 Concejales ausentados: JHON FREDU POSADA CUARTAS, ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMINGUEZ, CARMEN ADELFA GUETO LÓPEZ, LEONARDO FAVIO PATIÑO DÍAZ y YANILSON DE JESÚS ROMERO MACEA.

Acta 018 de 2024. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 investidura por violación del régimen de conflicto de intereses es diferente a las causales de impedimento de los servidores públicos.

Sobre la falta de acreditación del interés directo por la no demostración del vínculo de amistad o del interés particular en la reprochada actuación, se observa que los accionados no controvierten que resultaron elegidos como concejales del municipio de Montelíbano (Córdoba) por el Partido de la U en los comicios de octubre de 2023, como parte de la misma lista integrada por el aspirante y elegido secretario de ese cabildo para el mismo período electoral, elección en la que participaron sin declararse impedidos.

Siendo ello así, forzoso resulta concluir que las circunstancias que están demostradas en el expediente encuadran en la causal de impedimento prevista por el artículo 11, numeral 14, del CPACA que establece que «cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, éste deberá declararse impedido.

Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: (…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en algunos de los dos períodos anteriores».

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Ahora, la jurisprudencia de la Sección Primera42 ha considerado que los procedimientos relacionados con la elección de funcionarios a cargo de las corporaciones públicas municipales y distritales son procedimientos administrativos especiales, y que, en aquellos eventos en los que la reglamentación especial nada señala, especialmente, sobre los impedimentos y recusaciones, se aplicarán los artículos 11 y 12 de la Ley 1437, en virtud de lo previsto en el inciso tercero de su artículo 2°, así: «[…] Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código […]». Asimismo, ha estimado que la ley entiende que en las situaciones descritas en el artículo 11 de la Ley 1437 se encuentra comprometida la imparcialidad y objetividad de los servidores públicos, precisamente, porque el legislador deduce que de esa situación surge un conflicto de interés ante la existencia de intereses personales, directos y actuales en relación con la decisión que debe adoptarse, derivados concretamente del hecho de haber integrado la misma lista con quien tiene interés en la actuación administrativa, en períodos electorales coincidentes43. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, número único de radicación 13001-23-33-000-2018-00738-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 43 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 19 de septiembre de 2019, número único de radicación 13001-23-33-000-2018- 00738-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; de 27 de abril de 2023, número único de radicación 25000231500020220092701(PI), consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón; de 11 de mayo de 2023, número único de radicación 25000231500020220101601, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez; y de 10 de agosto de 2023, número único de radicación 25000231500020220092601(PI), consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 En este orden, y en virtud de lo señalado en el artículo 70 de la Ley 136, la configuración de un conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura se materializa cuando el concejal, encontrándose en una situación subsumible en una causal de impedimento o recusación —como la prevista en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011— omite manifestar dicha circunstancia y, no obstante, participa en el trámite, deliberación o decisión del asunto correspondiente.

Tal conducta vulnera el régimen de conflicto de intereses, independientemente de que no haya mediado recusación formal, dado que la ley presume comprometida la imparcialidad del servidor público en tales condiciones. Sobre la aplicación de las casuales previstas en el artículo 11 del CPACA, la Sala advierte, tal como se ha precisado en reiterada jurisprudencia, que la mencionada norma enlista las circunstancias de conflicto de interés y causales de impedimento y recusación para todo servidor público y, por tanto, que la misma cobija los eventos en los que los concejales, como servidores públicos de acuerdo a la definición del artículo 122 Superior, les asiste el deber de manifestar su impedimento cuando se encuentren incursos en las circunstancias allí previstas44.

En lo que concierne a la imposibilidad de configurarse un conflicto de intereses, cuando la actuación reprochada se hizo mediante concurso público, en este caso, la elección del secretario del Concejo, la Sala advierte que tal circunstancia no descarta per se el surgimiento de 44 Al respecto, pueden verse, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 19 de septiembre de 2019, número único de radicación 13001 23 33 000 2018 00738 01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; de 3 de marzo de 2023, número único de radicación 25000 23 15 000 2022 01015 01, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez; de 14 de septiembre de 2023, número único de radicación 25 000 23 15 000 2022 01014 01, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 un conflicto de intereses en los concejales que deben elegir dicho cargo de la lista de elegibles, por cuanto si bien el concurso garantiza la idoneidad del aspirante, no elimina automáticamente la posibilidad de que los concejales tenga interés personal, directo y actual en el nombramiento, especialmente si tienen vínculos políticos, familiares o económicos con quien ocupa el primer lugar en la lista de elegibles45.

Bajo estas circunstancias, para la Sala no hay duda del interés particular que les asistía a los accionados al participar en la deliberación y votación de quien ocuparía el cargo de secretario del Concejo y que otrora había sido su compañero de lista en la aspiración al mismo recinto y por el mismo período electoral en el que resultaron elegidos como concejales. - Que los concejales participen efectivamente del respectivo trámite, sin haber manifestado su impedimento para actuar o sin haber sido recusados para el efecto En cuanto a su participación en la actuación que dio lugar a la elección del señor EMILIO ENRIQUE MENDOZA JEREZ como secretario general del Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), en los recursos se alegó que la sentencia impugnada no resolvió todos los argumentos que fueron expuestos, oportunamente, en la contestación de la solicitud, por cuanto, para oponerse a las pretensiones del actor, solicitó al Tribunal tener en cuenta los salvamentos de voto a la sentencia proferida por el Tribunal 45 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de marzo de 2025, número único de radicación 25000 23 15 000 2024 00769 01, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 Administrativo de Antioquia, en el proceso de radicación 05001-23- 33-000-2024-00237-00, en lo concerniente a (i) la analogía in bonam partem y a (ii) la improcedencia de la causal de impedimento, de recusación o de conflicto de intereses prevista en el artículo 70 de la Ley 136.

Conviene precisar que el referido argumento, que a juicio del recurrente no fue considerado por el Tribunal, quedó consignado en el escrito de contestación de la solicitud, como se transcribe a continuación: «Así mismo, para nuestra defensa solicitamos se tengan en cuenta los salvamentos de voto del fallo de primera instancia del Tribunal de Antioquia dentro del radicado antes citado, como son entre otras (i) Se dé aplicación de la analogía in bonam partem al caso de autos;

(ii) La causal de impedimento, de recusación o de conflicto de intereses que en concreto se invocó en este proceso, no reúne los requisitos del artículo 70 de la Ley 136 de 1994» Si bien se destaca que los mencionados argumentos defensivos no fueron desarrollados y que el accionado se limitó a indicar el número del radicado del proceso del Tribunal, sin llegar a desarrollar una argumentación propia, articulada y específica, la Sala, en aras de la prevalencia del derecho sustancial y del derecho de contradicción, procederá a referirse a ellos.

Los recurrentes argumentan que según el artículo 56 de la Ley 2200, no hay conflicto de intereses para los diputados cuando participan en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto, salvo que se presente una causal de inhabilidad en relación con el candidato; y que esta misma regla aplica en la Ley 5ª para los congresistas.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 Así, estiman que se debe aplicar la misma excepción al régimen de conflicto de intereses prevista para congresistas y diputados, cuando participan en elecciones de otros servidores mediante el voto secreto, en virtud de la aplicación de la analogía in bonam partem y en armonía con el principio de favorabilidad.

Para resolver, se advierte que los artículos invocados por los recurrentes señalan: «[…] Artículo 56. Conflicto de intereses. Todos los diputados deberán declarar los conflictos de intereses que pudieran surgir en ejercicio de sus funciones. Se entiende como conflicto de interés una situación donde la discusión o votación de un proyecto de ordenanza, pueda resultar en un beneficio particular, actual y directo a favor del diputado.

(…) Para todos los efectos se entiende que no hay conflicto de interés en las siguientes circunstancias: (…) e) Cuando el diputado participa en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto. Se exceptúan los casos en que se presenten inhabilidades referidas al parentesco con los candidatos […]». (Resaltado fuera del texto) «[…] Artículo 286.

Régimen de conflicto de interés de los congresistas. Todos los congresistas deberán declarar los conflictos de intereses que pudieran surgir en ejercicio de sus funciones. Se entiende como conflicto de interés una situación donde la discusión o votación de un proyecto de ley o acto legislativo o artículo, pueda resultar en un beneficio particular, actual y directo a favor del congresista.

(…) f) Cuando el congresista participa en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto. Se exceptúan los casos en que se presenten inhabilidades referidas al parentesco con los candidatos […]». (Resaltado fuera de texto) Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 Sobre la aplicación de las referidas normas al régimen de conflicto de intereses de los concejales, cabe señalar que la Ley 2200 de 2022 contiene normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos; y su artículo 56, cuya aplicación deprecan los concejales, está dirigido a los diputados, como se advierte de la literalidad de su texto: «[…] Artículo 56.

Conflicto de intereses. Todos los diputados deberán declarar los conflictos de intereses que pudieran surgir en ejercicio de sus funciones. Se entiende como conflicto de interés una situación donde la discusión o votación de un proyecto de ordenanza, pueda resultar en un beneficio particular, actual y directo a favor del diputado. (…) Para todos los efectos se entiende que no hay conflicto de interés en las siguientes circunstancias: (…) e) Cuando el diputado participa en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto.

Se exceptúan los casos en que se presenten inhabilidades referidas al parentesco con los candidatos […]». (Resaltado fuera del texto original). (…) En ese sentido, no resulta procedente la aplicación del citado precepto normativo al caso sub judice, toda vez que está dirigido, exclusivamente, a la organización y funcionamiento de los departamentos como entidades territoriales, conforme a lo establecido en el artículo 1°46 de la misma ley.

En consecuencia, al tratarse en este caso de actuaciones relacionadas con los miembros del concejo municipal, resulta improcedente extender los efectos de una norma que no prevé dentro de su ámbito al órgano colegiado del municipio. 46 «Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer el régimen político y administrativo que rige a los departamentos como entidades territoriales, autónomas y descentralizadas que hacen parte de la República unitaria».

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 No puede hacerse extensivo, por analogía, el contenido del mencionado artículo 56, -ni el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992-, por cuanto no existe vacío normativo en el caso de los concejales, quienes cuentan con regulación expresa prevista en los artículos 55 de la Ley 136 y 48 de la ley 617, en consonancia con el artículo 11, numeral 14, del CPACA, normas que establecen con precisión que habrá lugar a la pérdida de investidura del cabildante que haya violado el régimen de conflicto de intereses, el cual, a su vez, surge por disposición legal expresa cuando han conformado listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa, o en alguno de los dos períodos anteriores, y, aún así, aquel no se declara impedido.

En este orden de ideas, la Sala encuentra improcedente la aplicación por analogía del artículo 56 de la Ley 2200 de 2022 —dirigido exclusivamente a los diputados en el marco de la organización y funcionamiento de los departamentos— a los concejales en materia de conflicto de intereses, habida cuenta que no se configura un vacío legal que justifique la analogía, por cuanto, como lo precisó la Sala en la sentencia transcrita, los concejales cuentan con un régimen normativo específico y vigente, previsto en los artículos 55 de la Ley 136, 48 de la Ley 617 y 11, numeral 14, del CPACA47.

Seguidamente, tambien se reprocha que en el fallo impugnado no se aludió al cumplimiento de los requisitos para que se configure la 47 Criterio que también fue sostenido por la Sala en la sentencia de 31 de julio de 2025, número único de radicación 27001 23 33 000 2024 00031 01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, al indicar «[…] además, tampoco puede perderse de vista que la Ley 2200 de 2022, por ser norma especial para los diputados, no puede ser aplicable al presente asunto; por lo tanto, este reproche tampoco tiene vocación de prosperidad […]».

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses previstos en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994. Al respecto, se observa que la sentencia del Tribunal indicó: «[…] En cuanto el conflicto de intereses tenemos que se ha indicado que es la institución jurídica que busca garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular.

Así, cuando ello exista obliga al servidor a declararse impedido. El numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, respecto de la pérdida de investidura de los concejales por conflicto de interés establece lo siguiente: “ARTÍCULO

55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los concejales perderán su investidura por: (…). 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses”. Por su parte, el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la mantuvo en similares términos respecto de los concejales, pero detalló de manera clara cuando no habría lugar a un conflicto de intereses así: “ARTICULO

48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. <Ver Notas del Editor> Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.

No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”. El numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 respecto del conflicto de interés, estableció las causales, dentro de las cuales se encuentra, haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.

La norma expone: Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 “ARTÍCULO

11. CONFLICTOS DE INTERÉS Y CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: (…). 14.

Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores”. Esta norma impone que el servidor público que se encuentre inmerso en un conflicto de intereses al entrar en confrontación el interés general con el particular debe declararse impedido para conocer del asunto, so pena de incurrir en causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

(…) Al establecer el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 como causal de conflicto de interés e impedimento “Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores”, no otra puede ser la interpretación que lo pretendido por ella es evitar que los intereses personales se antepongan ante el interés general.

Así, al no haberse declarado impedidos los concejales Misael Augusto Villarreal Jorge, Uber Eduardo Correa Álvarez, y Rafael Antonio Mendoza Vega para adelantar el trámite de elección de Emilio Enrique Mendoza Jerez como Secretario General del Concejo Municipal de Montelíbano para el periodo del año 2024, objetivamente se configura en un interés personal de los demandados su elección, pues, el legislador al imponer en la norma que debían declararse impedido, es poque en ese evento podía anteponerse el interés personal, sobre el general […]».

De las consideraciones del Tribunal se extrae, de manera diáfana, que sí se ocupó de señalar cuáles eran las motivaciones que encausaban el comportamiento de los accionados en la violación del Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 régimen de conflicto de intereses; de ahí que el argumento en estudio no tenga vocación de prosperidad.

Sostienen los recursos, de igual forma, que existe un conflicto de normas en el tiempo, entre las leyes 136 y 1437, teniendo en cuenta que esta última es una normativa ordinaria general y posterior que i) no suprimió o modificó formalmente (expresa o tácitamente) la anterior (Ley 136); y, además, al guardar silencio sobre el tema correspondiente a los requisitos del conflicto de intereses, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa.

Al respecto la Sala reitera que lo que la Ley 1437 prevé en su artículo 11, son eventos que constituyen un interés particular y directo del servidor público, que debieron ser advertidos por los concejales, en tanto que sí generan un conflicto con el interés general propio de la función pública que están obligados a cumplir, razón por la que, lejos de lo aducido en este punto por los apelantes, se constituye en una disposición cuya inobservancia es susceptible de transgredir, a su vez, el régimen de conflicto de intereses censurado en los artículos 55, numeral 2, y 48, numeral 1, de la Ley 617, sin que la naturaleza de un estatuto como el CPACA, o su promulgación posterior a estas, condicione su aplicación. A su vez, el artículo 11 de la Ley 1437, en efecto, no modificó, subrogó ni derogó las previsiones de las leyes 136 y 617, pues, precisamente, lo que permitió fue complementarlas, al describirle, de forma anticipada a los concejales, aquellas conductas que debían ser materia de declaratoria de impedimento o recusación, por cuanto implican el referido conflicto de intereses de servidores públicos.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 Igualmente se manifestó en los recursos que, de conformidad con lo preceptuado en la Ley 153 de 1887, las leyes posteriores, cuando regulan aspectos favorables o complementarios, deben prevalecer sobre normas anteriores cuando quiera que exista duda en la interpretación de la norma; y que, por tanto, en el caso particular debió aplicarse el régimen de conflicto de intereses dispuesto para diputados en la Ley 2200 y no en la ley 1437 de 2011 por ser esta última anterior y general.

Frente a este argumento, la Sala reitera, in extenso, las mismas consideraciones que impiden aplicar al caso de los concejales, los elementos regulatorios que condicionan la verificación del régimen de conflicto de intereses en el caso de los diputados, a quienes, en la codificación prevista exclusivamente para el funcionamiento de las asambleas, se les establece que no hay conflicto de intereses cuando participan en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto; conclusión esta que, por demás, permanece inalterada por el principio de favorabilidad de una norma posterior que, no siendo aplicable al caso concreto, tampoco es de recibo en el sentido propuesto en los recursos de apelación. En este mismo sentido, no es procedente, en sentido material, control de convencionalidad alguno en el asunto bajo examen, pues del análisis de la sentencia apelada, no están en riesgo principios de la Convención Americana de Derechos Humanos, tales como el derecho al debido proceso (artículo 8), la igualdad ante la ley (artículo 24) y los derechos políticos (artículo 23), que deban ser objeto de especial protección y salvaguarda.

Contrario a lo sostenido en los recursos, la Sala itera que no hay una norma más favorable que hubiera podido aplicarse en aras de eximir de responsabilidad a Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 los concejales, habida cuenta que, las disposiciones previstas en la Ley 2200 para los diputados, permanecen ajenas al régimen de conflicto de intereses que gobierna a los cabildantes, sin que, por lo mismo, surja violación alguna de normas convencionales.

En conclusión, para la Sala se encuentra acreditado que los concejales UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE estaban incursos en el supuesto fáctico previsto en el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437, pues debiendo haber manifestado su impedimento para participar en la votación y elección del secretario de la corporación con quien habían integrado la lista de candidatos al Concejo Municipal de Montelíbano (Córdoba), para el período 2024-2027, por el Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), no lo hicieron, por lo que está probado el elemento objetivo de la causal de la pérdida de investidura invocada.

A partir de lo expuesto, y comoquiera los recurrentes no lograron desvirtuar los requisitos para la configuración del elemento objetivo de la causal endilgada, la Sala descenderá al estudio del elemento subjetivo. V.4.2.- Análisis del elemento subjetivo en la conducta de los concejales El Tribunal encontró acreditado que los accionados no actuaron con la diligencia debida para el desarrollo de la actividad pública para la que fueron elegidos por el voto popular, pues, dada su calidad de concejales, al ostentar tal dignidad, estaban obligados a indagar y conocer las normas que regían sus funciones.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 Respecto del desconocimiento de la ley alegado por los accionados, el a quo adujo que «[…] al ostentar los demandados un cargo público en virtud de los votos de los ciudadanos, con mayor razón le es exigible que conozcan la normativa que regula sus funciones, pues no hacerlo defrauda la voluntad popular […]».

Sobre el elemento subjetivo que estructura las causales de pérdida de investidura, conviene referirse a lo señalado por esta Sección en la sentencia de 25 de mayo de 201748, que al tenor indicó: “[…] [L]a Corte Constitucional en su sentencia SU-424 de 2016 [señaló] que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.

Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente María Elizabeth García González, sentencia de 25 de mayo de 2017, número único de radicado 81001-23-39-000-2015-00081-01(PI).

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. (…) Precisado lo anterior, el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, entretanto la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.

Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.

En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido. […] En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma.

Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar […]». La definición legal del dolo y culpa grave está prevista en el artículo 63 del Código Civil, así: «[…] Artículo 63.

Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.

Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. (…) El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro […]». Por su parte, la Ley 2003 de 19 de noviembre de 201949, que modificó el artículo 1º de la Ley 1881, estableció que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva y la acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales constitucionales de pérdida de investidura.

Esta caracterización resulta especialmente relevante al analizar el comportamiento de los miembros de las corporaciones públicas territoriales, en quienes también deben concurrir elementos de dolo o culpa grave. Descendiendo al caso concreto, se observa que para argumentar que en el presente caso no se configuró el elemento subjetivo de la responsabilidad, los concejales señalaron, en el recurso de apelación lo siguiente: El concejal UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ sostuvo que no se demostró la configuración de una conducta dolosa, por cuanto ninguna de las pruebas obrantes en el expediente permite acreditar que tuviese pleno conocimiento de que, mediante el trámite de elección del secretario del Concejo Municipal —EMILIO ENRIQUE 49 «[…] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y se dictan otras disposiciones […]».

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 MENDOZA JEREZ— se estaba incurriendo en un conflicto de interés susceptible de configurar una causal de pérdida de investidura. Al respecto, se debe indicar, como acertadamente lo concluyó el Tribunal, que en el caso sub examine, la conducta endilgada a los concejales fue a título de culpa grave, en tanto no es posible advertir que conocían plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura.

Luego, no le asiste razón al recurrente al oponerse a la calificación de culpabilidad dolosa que, se insiste, no ocurrió. Cabe señalar en este punto que la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, constituye una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección popular.

Sin embargo, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección, «el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar».

En el caso, particular se observa que el concejal UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, al igual que el concejal MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE, ya habían ejercido previamente el cargo de concejales del municipio de Montelíbano (Córdoba), lo cual refuerza Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 la presunción de conocimiento del marco normativo aplicable a sus funciones.

En ese sentido, resulta aún menos justificable alegar desconocimiento de la ley, especialmente cuando es razonable suponer que participaron en procesos de elección de secretario de la corporación durante dichos períodos. Expone el concejal RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA, en su recurso de alzada, que no hay lugar a estimar configurada la culpa grave con fundamento, únicamente, en un supuesto desconocimiento de las normas aplicables, cuando ello no evidencia una negligencia extrema ni un incumplimiento inexcusable de los deberes de los concejales.

No obstante, la Sala observa que, si bien ostenta por primera vez el cargo de concejal, no allegó al proceso prueba alguna —distinta de su propia declaración— que permita acreditar la existencia de un eximente de la responsabilidad que le asistía en conocer y asesorarse adecuadamente de los deberes que el cargo le imponía. Sobre este asunto en particular, conviene mencionar lo dicho por la Sala en la sentencia de 31 de julio de 2025, citada ut supra: «[…] Valga indicar que no basta para exonerarse argumentar la buena fe simple, pues quien aspira a ser elegido a un cargo de elección popular está en la obligación de conocer y asesorarse adecuadamente de los deberes que el cargo le impone, cuáles son las causales de inhabilidad, incompatibilidad y de conflicto de intereses, más cuando se trata de verificar que no se incurra en conductas que tienen como consecuencia la nulidad de la elección, o la pérdida de investidura.

Es esa la razón por la cual la Sala exige que, para acreditar esta falta de conocimiento, el acusado no alegue simplemente que obró de buena fe, sino que debe acreditar que obró de buena fe calificada, motivado por un error invencible, en la medida en que actuó́ de conformidad con la jurisprudencia que estaba vigente para la época, Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 o que se asesoró́ adecuadamente de abogados idóneos, no obstante, lo cual incurrió en la conducta reprochable.

En este caso, los acusados no expusieron ningún argumento para demostrar que su conducta estuvo amparada en la jurisprudencia de esta Corporación o que hubiesen solicitado conceptos y asesorías y éstas fueran idóneas, lo que implica que su actuar no estuvo amparado en la buena fe calificada proveniente de un error invencible […]». También, en la sentencia de 13 de marzo de 202550, la Sala indicó: «[…] 84.

Ahora, la Sala considera que, de conformidad con la presunción prevista en los artículos 4° de la Constitución Política; 9° y 18 del Código Civil; y 57 de la Ley 4ª de 1913[51], el concejal conocía sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios y, consecuencialmente, tenía el deber de conocer si su comportamiento configuraba el conflicto de intereses previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, como causal de pérdida de investidura. […] 95.

Es importante tener en cuenta que no es suficiente que el concejal ponga de presente la convicción que tenía sobre la rectitud o validez de su conducta, sino que es necesario que el juez de la pérdida de investidura analice si la persona estaba o no en condiciones de superar el error[52], en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad; en ese marco, no basta con que se alegue por el miembro de la corporación pública de elección popular que obró de buena fe o bajo una íntima convicción, sino que debe acreditar la buena fe calificada, motivada por un error invencible, ya porque actuó al amparo de la jurisprudencia vigente para la época, o se asesoró adecuadamente, y pese a ello incurrió en la conducta reprochable. […] 97.

En esta misma línea, como ya lo consideró la Sala, el Concejal no solicitó conceptos o asesorías o realizó indagaciones sobre el régimen de conflictos de intereses que le era aplicable, con lo cual no es posible concluir que obró con el cuidado mínimo requerido, o que dirigió su conducta a informarse acerca 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de marzo de 2025, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicado 25000 23 15 000 2024 00769 01 (PI). 51 “[…] Sobre régimen político y municipal […]”. [52] O, en otras palabras, si incurrió en la conducta por un error invencible, del cual no es posible sustraerse.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 de que para los concejales municipales constituye el conflicto de interés el previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437; lo anterior constituye una conducta inexcusable y, en consecuencia, gravemente culposa. 98.

Tampoco se observa que el concejal hubiere actuado al amparo de decisiones judiciales que, aplicadas al caso particular, hubieren generado una duda razonable; mucho menos se probó que hubiere revisado la jurisprudencia de esta Corporación con el objeto de informarse sobre el criterio jurisprudencial vigente en relación con la citada causal, o respecto de los elementos que la configuran. 99.

Por el contrario, se reitera que la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha sido consistente y armónica en relación con cada uno de los supuestos constitutivos del conflicto de intereses, en especial, al considerar que una de las formas en que se transgrede el régimen del conflicto de interés consiste en que el concejal, estando incurso en alguna de las hipótesis previstas por la ley como causal de impedimento, de aquellas aplicables al asunto del que conoce y decide, pese a no haber sido recusado, omite manifestarse impedido; esto, toda vez que los impedimentos con su correspondiente deber de manifestación, constituyen garantía irrestricta de la prevalencia del interés general sobre el particular o privado del Concejal, o de su círculo cercano, familiar o de negocios. […]» (Destacado fuera de texto).

Es importante mencionar que esta conclusión no deriva en una inversión de la carga de la prueba, como lo alega en su recurso el concejal RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA, pues, en tratándose de un juicio de responsabilidad, es deber del juez determinar si se configura la causal endilgada y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, circunstancia que, se insiste, no fue acreditada en el proceso.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 Adicional a lo anterior, esta Sala precisa que, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección53, la causal de impedimento prevista en el artículo 11, numeral 14, de la Ley 1437, es clara y no requiere de mayores razonamientos y juicios para entenderla.

En esa línea, la jurisprudencia ha sido consistente y no ha tenido modificaciones sobre el alcance y aplicación del régimen de impedimentos como hipótesis que da lugar a la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de intereses de los concejales. En este orden de ideas, la Sala estima que le asistió razón al fallador de primera instancia al señalar que la conducta asumida por los concejales UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE configura una falta gravemente culposa.

Ello, se insiste, por cuanto omitieron manifestar su impedimento pese a la claridad del supuesto fáctico en que se encontraban -esto es, la existencia de un vínculo relevante con el aspirante a secretario del Concejo- y su evidente correspondencia con el supuesto normativo que exigía abstenerse de intervenir en la decisión, omisión que implicó la violación del régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura.

La manifestación de impedimento, desde la anterior perspectiva, era la única manifestación esperable de los concejales implicados, independientemente de que no fueran expertos en la materia y que 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2024, número único de radicación 05001-23-31-000-2024-00237-01(PI), C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 la elección del cargo de secretario general hubiese sido producto de un concurso de méritos o de una convocatoria pública. A partir de las razones expuestas y encontrándose demostrados los aspectos objetivo y subjetivo de la causal prevista en los artículos 55, numeral 2, de la Ley 136, y 48, numeral 1, de la Ley 617, en concordancia con los artículos 70 de la Ley 136 y 11, numeral 14, de la Ley 1437, esto es, por violación del régimen de conflicto de intereses, endilgada a los accionados, la Sala confirmará la sentencia de primer grado, en cuanto decretó la pérdida de investidura de los señores UBER EDUARDO CORREA ÁLVAREZ, RAFAEL ANTONIO MENDOZA VEGA y MISAEL AUGUSTO VILLARREAL JORGE, concejales del municipio de Montelíbano (Córdoba), para el período constitucional 2024-2027, en representación del el Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Número único de radicación 23001 23 33 000 2024 00197 01 Solicitante: ANDRÉS DANIEL DELGADO DOMÍNGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 28 de agosto de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.