1 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: INDUSTRIAS CAMPI S.A.S. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Tema: Recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 20 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La parte demandante, a través de apoderada judicial, el 1º de junio de 20211, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), pretendiendo la anulación de la Resolución 002603 del 4 de septiembre de 20202, “Por medio de la cual se impone una sanción cuando no es posible aprehender la mercancía”, y de la Resolución 489 del 28 de enero 20213, “por medio de la cual se resuelven dos (2) recursos de reconsideración”. 1 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI, documento “003 DEMANDA Y ANEXOS (.zip)”. página 1 del archivo denominado “4_250002337000202100407001expedientedigidemandaan20210730113936” Enlace del proceso: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002341000202100904011100103 2 Páginas 111 a 132 del archivo referenciado en el pie de página 1. 3 Páginas 163 a 179 del archivo referenciado en el pie de página 1. 2 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Mediante auto del 15 de marzo de 20224, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, inadmitió la demanda, para que la parte actora allegara (i) el poder donde se especificaran los actos a demandar y (ii) la constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, de conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 1615 del CPACA. 1.3.

La demandante, el 1º de abril de 20226, presentó escrito con la finalidad de subsanar la demanda. 1.4 Mediante providencia del 20 de octubre de 20227, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, la rechazó al considerar que no había sido subsanada en debida forma. 1.5. El apoderado de la parte demandante, mediante escrito del 31 de octubre de 20228, presentó recurso de apelación contra la anterior providencia. 1.6.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante auto del 16 de febrero de 20239, concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado. II. EL AUTO APELADO Mediante providencia del 20 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, rechazó la demanda con fundamento en las siguientes razones: En primer lugar, señaló que la parte actora había allegado el poder conferido por el representante legal al profesional del derecho, en el cual se precisaron los 4 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI, documento “003 DEMANDA Y ANEXOS (.zip)”. archivo denominado “11_AUTO INADMITE LA DEMANDA”. 5 “Artículo 161.

Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales”. 6 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI, documento “003 DEMANDA Y ANEXOS (.zip)”. archivo denominado “12Subsanacion-demanda”. 7 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI, documento “003 DEMANDA Y ANEXOS (.zip)”. archivo denominado “14.

Auto rechaza demanda por no subsanar”. 8 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI, documento “003 DEMANDA Y ANEXOS (.zip)”. archivo denominado “15. Recurso de apelación”. 9 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI, documento “003 DEMANDA Y ANEXOS (.zip)”. archivo denominado “17AutoConcedeApelacionAuto”. 3 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos administrativos cuya nulidad se pretende, de conformidad con lo ordenado en el auto inadmisorio.

No obstante, advirtió que la parte actora no allegó la constancia de conciliación extrajudicial, y que en su lugar manifestó que en el presente caso ese requisito no era obligatorio porque lo que se discutía eran sanciones de carácter aduanero, las cuales corresponden a asuntos tributarios. Sobre el particular, el Tribunal expresó lo siguiente10: “(…) contrario a lo manifestado por el apoderado de la parte demandante, el objeto del presente litigio se originó en la imposición de una sanción de carácter aduanero y, por lo tanto, no es un asunto tributario no susceptible de conciliación, razón por la cual la parte actora tenía la obligación de allegar la constancia de conciliación extrajudicial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 la Ley 1437 de 2011”.

En consecuencia, se tiene que la parte demandante no cumplió con la carga procesal que le correspondía, es decir que no subsanó la demanda dentro del término concedido para tal fin, razón por la cual de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, se rechazará la demanda de la referencia”. III.

EL RECURSO DE APELACIÓN 3.1. Contra la precitada decisión, la parte actora interpuso el recurso de apelación, y alegó que el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, establece que no puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario, dentro de los cuales se encuentran las sanciones aduaneras.

Luego, invocó el pronunciamiento del 5 de septiembre de 2013, proferido por la Sección Cuarta de esta corporación11, que señaló que “los asuntos de carácter tributario comprenden tanto los tributos internos como externos (asuntos aduaneros); así como el incumplimiento a los mecanismos para su adecuado recaudo y control (sanciones)”, y que “los actos administrativos proferidos por la entidad para imponer sanciones originadas en el incumplimiento de obligaciones propias de los mecanismos de recaudo y control, corresponden a asuntos tributarios”. 10 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI, documento “003 DEMANDA Y ANEXOS (.zip)”. páginas 3 a 4 del archivo denominado “14.

Auto rechaza demanda por no subsanar”. 11 Consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, radicado 19001-23-31-000-2011-00514-01(19643). 4 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, citó el auto del 22 de febrero de 2018, dictado por esta Sección12, mediante el cual, según afirma, se unificó la jurisprudencia en torno a la inaplicabilidad del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en asuntos tributarios.

IV. TRÁMITE DEL RECURSO A través de providencia del 16 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, concedió el recurso de apelación, ordenando la remisión del proceso al Consejo de Estado. V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia y oportunidad En virtud de lo previsto en el literal g del numeral 2° del artículo 125 del CPACA y en el numeral 1° del artículo 243 ibidem, esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la demandante contra el proveído del 20 de octubre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, rechazó la demanda, por no haberse cumplido el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, de conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 161 ejusdem.

El auto objeto de impugnación fue notificado por estado el 26 de octubre de 2022, y el recurso de apelación fue instaurado el día 31 del mismo mes y año. Entonces, fue radicado oportunamente y fue concedido por el Tribunal, mediante auto del 16 de febrero de 2023. 5.2. Análisis del asunto De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala deberá determinar si el auto apelado se ajustó a derecho al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la sociedad Industrias Campi S.A.S. contra la DIAN, por no haberse cumplido con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 12 Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato, radicado 76001-23-33-000-2013-00096-01. 5 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver el problema así propuesto, la Sala estima pertinente recordar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, rechazó la demanda por considerar: (i) que el objeto del litigio se originó en la imposición de una sanción de carácter aduanero y, por lo tanto, no era un asunto tributario, razón por la cual (ii) la parte actora tenía la obligación de agotar el trámite de conciliación extrajudicial.

A su vez, se advierte que la parte actora enfocó el recurso de apelación contra la anterior providencia, en que las sanciones aduaneras corresponden a asuntos tributarios y en ese sentido no les resulta aplicable tal requisito de procedibilidad. En ese contexto, la Sala considera necesario revisar de manera detallada los antecedentes del acto administrativo por medio de la cual la DIAN impuso sanción a la parte actora, con el fin de poder determinar con claridad si corresponde o no a un asunto susceptible de conciliación. Entonces, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se originó en los siguientes hechos: (i) Con oficio No. GSEIEX-CI-296, radicado bajo el número 2-2018-004414 del 12 de marzo de 201813, la coordinadora del Grupo Sistemas Especiales Importación-Exportación y Comercializadoras Internacionales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le manifestó al representante legal de Industrias Campi S.A.S. que, revisado el Sistema Informático Plan Vallejo, se encontró que la sociedad presentaba un cumplimiento del 29.79% de los compromisos de exportación adquiridos con ocasión del programa MP- 3029 para el periodo 2015, quedando saldos pendientes por demostrar, y que, “de conformidad con el artículo 174 del Decreto 2685 de 1999, las declaraciones de importación sin demostrar deberá dárseles terminación, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de la misma, en importación ordinaria, liquidando y pagando los tributos aduaneros y sanciones”.

(ii) Mediante Requerimiento Ordinario núm. 1-03-238-420-403-1 – 4712 del 5 13 De acuerdo con lo manifestado en las consideraciones del Requerimiento Ordinario núm. 1-03-238-420-403-1 – 4712 del 5 de diciembre de 2018, visible en las páginas 68 a 70 del archivo referenciado en el pie de página 1. 6 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de diciembre de 201814, la DIAN le solicitó a la sociedad demandante “remitir los documentos que demuestren la presentación de la declaración de importación ordinaria de las mercancías correspondientes a las siguientes declaraciones de importación con saldo (…)”, o que, en su defecto, pusiera esas mercancías “a disposición de la autoridad aduanera (…) ya que la misma se encontraría incursa en la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 33 del artículo 550 del Decreto 390 de 2016, es decir, ‘No dar por terminada dentro de la oportunidad legal la importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación- exportación’.

Y, finalmente, le advirtió que “En caso de no poner a disposición la mercancía solicitada en el presente requerimiento se impondrá sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del avalúo de la misma de acuerdo a lo señalado en el artículo 551 del Decreto 390 de 2016…”. (iii) Mediante Requerimiento Especial Aduanero núm. 001455 del 16 de junio de 202015, el jefe de la División de Gestión de Fiscalización (A) de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá propuso sancionar a la aquí demandante con multa de $1.604.660.824, por incurrir presuntamente en la infracción del artículo 551 del Decreto 390 de 201616, “hoy contenida en el artículo 648 del Decreto 1165 de 2019, el cual establece la sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera”17.

(iv) Y, mediante la Resolución 002603 del 4 de septiembre de 2020, aquí demandada, la jefe de la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá decidió acoger la sanción impuesta mediante el Requerimiento Especial Aduanero núm. 001455 del 16 de junio de 2020. Este acto administrativo fue confirmado mediante la Resolución 489 del 28 de enero 2021.

Es claro entonces que los actos administrativos que se demandan en este asunto 14 La ubicación de este documento se indica en el pie de página anterior. 15 Páginas 87 a 102 del documento indicado en el pie de página 1. 16 “Artículo 551. Sanción a aplicar cuando no sea posible aprehender la mercancía. Cuando no sea posible aprehender la mercancía porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción de multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del avalúo de la misma, que se impondrá al importador y al poseedor o tenedor, según corresponda.

(…)”. 17 Transcripción tomada de las consideraciones de la Resolución 002603 del 4 de septiembre de 2020, visible en las páginas 111 a 132 del documento referenciado en el pie de página 1. 7 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impusieron a la sociedad Industrias Campi S.A.S. una sanción por no haber puesto a disposición de la DIAN la mercancía que le fue solicitada para efectos de aprehensión, al advertir que respecto de esta no se había terminado “dentro de la oportunidad legal la importación temporal en desarrollo de los sistemas especiales de importación- exportación”.

Ahora, a la apelante le asistió la razón al sostener que esta Sección, en la providencia del 22 de febrero de 201818, sostuvo que el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial no era exigible en asuntos tributarios. Sin embargo, en el presente asunto no se configura tal presupuesto, comoquiera que lo que se discute es una sanción de carácter aduanero, la cual no tiene carácter tributario y, por tanto, sí debe ser objeto de conciliación extrajudicial.

Al respecto, resultan pertinentes las consideraciones del auto del 4 de agosto de 202319, en el que la Sala explicó las diferencias entre los actos que definen la situación jurídica de la mercancía y los que imponen sanciones en materia aduanera y se recordó la plena exigibilidad, en este último caso, del referido requisito de procedibilidad, por tratarse de un asunto de contenido económico.

En esa oportunidad la Sala sostuvo: “De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la imposición de una sanción ante la imposibilidad de aprehender y decomisar la mercancía es un acto administrativo distinto de aquel en el que se ordena la aprehensión y decomiso de una mercancía, toda vez que el procedimiento administrativo sancionatorio es una consecuencia, precisamente, de la presunta ilegalidad de aquella.

Al respecto, el artículo 551 del Decreto 390 de 2016, dispone que: ‘[…] La imposición de la sanción prevista en este artículo o el pago de la misma, no subsana la situación irregular en que se encuentre la mercancía y, en consecuencia, la Autoridad Aduanera podrá disponer en cualquier tiempo su aprehensión y decomiso, salvo que se hubiere rescatado. […]’ Se tiene entonces que la imposición de dicha sanción no define la situación jurídica de la mercancía, toda vez que no subsana las causales de aprehensión y decomiso de la misma, pues a pesar de su pago la DIAN podrá continuar con el trámite administrativo correspondiente. […] En efecto, como en el presente caso no hay lugar a aplicar el auto de unificación referido, dado que no se está demandando el acto administrativo que ordenó el decomiso de la mercancía, consecuencialmente tampoco hay lugar a aplicar la excepción de la exigibilidad del requisito de procedibilidad de la conciliación 18 Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato, radicado 76001-23-33-000-2013-00096-01. 19 Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001-23-33-000-2018- 00307-01, consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 8 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prejudicial por el hecho de que la demanda se instaura con anterioridad a que se profiera dicha providencia, pues lo que aquí se controvierte es una sanción pecuniaria, asunto que evidentemente es susceptible del mencionado mecanismo alternativo de solución de conflictos y frente al cual nunca ha existido dudas de su obligatoriedad como requisito previo a demandar.

De lo precedente, la Sala concluye que cuando se pretenda promover una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo aduanero sancionatorio ante la imposibilidad de aprehender o decomisar la mercancía, resulta procedente agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, dado el contenido económico de la controversia, el cual se encuentra relacionado con el valor de la multa impuesta”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto). De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que, contra lo alegado en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que en el presente asunto no se discuten actos de contenido tributario —como lo sería la cancelación del tributo aduanero, la liquidación oficial de corrección, la liquidación oficial de revisión de valor o las devoluciones o compensaciones de impuestos nacionales o tributos aduaneros—, sino la sanción impuesta por no haber sido posible aprehender la mercancía objeto de verificación por parte de la DIAN, asunto con un claro contenido económico, la parte actora sí estaba obligada a cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

Siendo así, la Sala concluye que el rechazo de la demanda por incumplimiento del requisito de procedibilidad se encuentra ajustado a derecho y, en consecuencia, confirmará la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 20 de octubre de 2022, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 9 Radicado: 25000-23-41-000-2021-00904-01 Demandante: Industrias Campi S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Notifíquese y Cúmplase. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.