Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Demandante: LUVI KATHERINE MIRANDA PEÑA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Tema: Auto que decide recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión admitir la demanda AUTO El despacho se pronuncia sobre los recursos de reposición interpuestos por los apoderados del Ministerio de Transporte y la Presidencia de la República contra el auto de 2 de julio de 2025, por medio del cual, el magistrado sustanciador admitió la presente demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La ciudadana Luvi Katherine Miranda Peña, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó: PRIMERA. Solicito respetuosamente que SE DECLARE LA NULIDAD DEL DECRETO 0639 DE 11 DE JUNIO DE 2025, de la Presidencia de la República, “Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones”, por infracción de las normas de rango superior en que debía fundarse. 1.2 La providencia recurrida1 Mediante auto del 2 de julio de 2025, el despacho admitió el medio de control instaurado por la ciudadana Luvi Katherine Miranda Peña, en procura de obtener la nulidad del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República2, en consideración a que la demanda reúne los requisitos establecidos en los artículos 162 –modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 1 Índice 00013 del sistema de gestión judicial SAMAI. 2 Por medio del cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2021–, 163 y 166 del CPACA. 1.3 Los recursos de reposición Inconformes con la decisión, el Ministerio de Transporte y la Presidencia de la República presentaron recurso de reposición en los siguientes términos: 1.3.1.
Ministerio de Transporte3 Solicitó reponer el auto que admitió la demanda para en su lugar, rechazarla por carencia actual de objeto. Subsidiariamente, requirió que, en el evento en que no se reponga la providencia, se remita a la Corte Constitucional para su análisis, toda vez que dicha corporación avocó conocimiento del estudio del decreto demandado, mediante proveído del 20 de junio de 2025.
Recordó que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 231.1 C. P.) y conoce entre otros asuntos, de las demandas que se promueven en ejercicio de los diferentes medios de control establecidos en los artículos 135 a 148 de la Ley 1437 de 2011. En relación con el objeto del control judicial de los actos administrativos de carácter normativo o reglamentario, ha sido el propio Consejo de Estado quien los ha precisado, así como también ha fijado el grado de intensidad en que se realiza dicho examen.
Mencionó que es de conocimiento público que el Decreto 639 del 11 de junio de esta anualidad suscrito por el presidente de la República y sus ministros, fue derogado en su totalidad, mediante la expedición del Decreto 703 del pasado 24 de junio de 2025, el cual fue publicado en el Diario Oficial 53.159 de la precitada fecha. Sostuvo que, en consideración a lo anterior, el decreto demandado no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan al órgano de cierre ejercer el correspondiente control judicial.
Destacó que, en consecuencia, el magistrado ponente se encuentra facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del C P.A.C.A. por perder vigencia el acto demandado; insistió que resulta intrascendente adelantar un juicio hasta el final a sabiendas de que el Decreto 639 de 2025 no se encuentra vigente, ni mucho menos, se encuentra produciendo efectos jurídicos directos o colaterales.
Comentó que, sin perjuicio de lo anterior, de continuar con el curso de la demanda, lo cierto es que el Consejo de Estado no es competente para conocer de aquella. 3 Índice 00029 del sistema de gestión judicial SAMAI. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ejerce una competencia residual en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad; agregó que dicho control no se restringe a los cargos planteados en la demanda, sino que tiene por objeto garantizar y preservar la supremacía constitucional y, para tales efectos, cuenta con los poderes y facultades necesarios que, llegado el caso, pueden ejercerse en forma oficiosa, sin atender el principio de congruencia. Precisó que la Corte Constitucional puntualizó en la sentencia C-400 de 2012, que debían excluirse del control residual (del Consejo de Estado) aquellos actos que tuvieren contenido material de ley.
Enfatizó que el máximo órgano constitucional ya avocó conocimiento del control de constitucionalidad del Decreto 639 de 2025, mediante providencia del 20 de junio de 2025, con fundamento en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política y en el segundo inciso del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, resulta procedente remitir el expediente junto con todas sus actuaciones y anexos a la Corte Constitucional para lo de su competencia. 1.3.2.
Presidencia de la República4 Su apoderado advirtió que el Decreto 0639 de 2025 no es pasible de control de legalidad por cuanto es un acto de trámite. Sostuvo que, desde una perspectiva sustancial, al haberse acudido a la excepción de inconstitucionalidad frente a la decisión del Senado de no emitir concepto favorable, el acto demandado tiene como propósito continuar con el procedimiento previsto en la Ley 1715 de 2015, el cual culmina con la ley que adopte la consulta popular.
Afirmó que el despacho sustanciador incurre en una contradicción al pretender realizar un control de legalidad de dos actos administrativos que hacen parte del mismo procedimiento de consulta popular, a saber, i) el «acta o certificación de consolidación de resultados», mediante el cual el Senado de la República dio concepto desfavorable al referido mecanismo de participación5, y ii) el propio Decreto 0639 de 2025, que finalmente convocó dicha consulta.
Advirtió la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer el asunto. Según indicó, la competencia por los factores funcional y subjetivo son improrrogables; luego, en este asunto es claro que, conforme al artículo 241, numeral 3 de la Constitución Política, le corresponde a la Corte Constitucional el control de las consultas populares del orden nacional, el cual es de carácter posterior, de conformidad con los pronunciamientos sobre el particular.
Comentó que el control previo automático sólo podría aplicarse a las consultas 4 Índice 00030 del sistema de gestión judicial SAMAI. 5 El cual se tramita ante esta corporación bajo el radicado 11001-03-28-000-2025-00072-00 Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 territoriales, por lo que aquellas de carácter nacional quedaron excluidas de tal posibilidad.
En suma, conforme a la jurisprudencia constitucional, el control judicial opera al finalizar el procedimiento. Precisó que la existencia de un pronunciamiento previo y uno posterior en relación con la misma iniciativa puede dar origen a escenarios de inseguridad jurídica, ante la posibilidad de que se adopten decisiones contrapuestas. En efecto, para la Corte Constitucional «puede ocurrir que el concepto del Consejo de Estado respecto de la constitucionalidad de la iniciativa no coincida con el fallo que al tenor del artículo 241, le compete emitir a la Corte Constitucional, dando lugar a dos visiones institucionales de dos jurisdicciones distintas sobre el mismo asunto, con la consiguiente inseguridad jurídica»6.
Afirmó que las secciones Primera y Quinta del Consejo de Estado han señalado carecer de competencia para efectuar el control de los actos que componen el trámite de convocatoria y realización a que refiere el artículo 241.3 de la Constitución Política, por considerar que se trata de un asunto limitado al conocimiento de la Corte Constitucional.
Destacó que, en consideración a que la parte demandante se refiere a presuntos vicios que afectan al procedimiento de convocatoria de una consulta popular del orden nacional es claro que, el control del Decreto 0639 de 11 de junio de 2025, le corresponde a la Corte Constitucional. Mencionó que no es de recibo sostener que el estudio del Decreto 0639 de 11 de junio de 2025 es de competencia del Consejo de Estado, como si se tratara de un trámite independiente o un procedimiento aislado.
Resaltó que, en atención a la jerarquía normativa, se torna improcedente invocar el artículo 149.17 del CPACA para asumir competencia al Consejo de Estado, cuando por disposición taxativa constitucional -artículo 241.3- el control de todo el procedimiento de las consultas populares de orden nacional, son de competencia funcional de la Corte Constitucional.
Es decir, ante un posible conflicto normativo, lo procedente es dar prelación a la Constitución. Advirtió que la falta de competencia de esta corporación constituye una causal de nulidad procesal, en los términos del artículo 133.1 del Código General del Proceso, vicio que es insubsanable. Por lo anterior, solicito que se reponga la providencia del 2 de julio de 2025 y, en su lugar, que «se remita el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que (…) se pronuncie sobre la competencia para conocer del presente asunto y, de considerarse competente para el efecto, sea la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la que resuelva el fondo del asunto»; y que se 6 Corte Constitucional.
Sentencia C-150 de 2015. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 declare la falta de competencia del Consejo de Estado para ejercer el control de legalidad planteado en la demanda, en tanto el asunto compete a la Corte Constitucional.
De manera subsidiaria, solicitó el rechazo de la demanda por cuanto el Decreto 0639 de 2025 no es pasible de control judicial. 1.4. Escrito del Ministerio de Hacienda y Crédito Público7 La apoderada de la referida cartera ministerial, mediante memorial presentado el 7 de julio de 2025, alegó la «incompetencia funcional del Consejo de Estado», conforme a los siguientes argumentos: Dijo que el control de constitucionalidad sobre actos relacionados con la convocatoria de consultas populares de orden nacional corresponde de manera exclusiva a la Corte Constitucional, según lo establece el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que dicho control es integral y posterior, y que sólo recae en la Corte para examinar los vicios de procedimiento. Precisó que tanto la Corte Constitucional (sentencias C-030 de 2018 y C-150 de 2015) como el propio Consejo de Estado han reconocido la imposibilidad de realizar controles paralelos que puedan generar contradicciones y, por ende, inseguridad jurídica.
Concluyó que, en el presente caso, el Decreto 0639 de 2025 hace parte integral del procedimiento especial para convocar la consulta popular, regulado en la Ley 1757 de 2015, cuya vigilancia corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional, por tanto, invocar normas del CPACA para justificar la competencia del Consejo de Estado resulta improcedente, dado que la Constitución asigna de forma expresa la competencia funcional a la Corte.
Advirtió la carencia actual de objeto de este asunto, comoquiera que i) en el trámite del proceso de simple nulidad que cursa en esta Sección bajo el radicado 11001-03-28-000-2025-00086-00, se ordenó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 de 2025, y ii) dicho decreto fue derogado por el Decreto 703 de 2025. 1.6. Escrito del Ministerio de Educación Nacional8 El apoderado de la referida cartera ministerial, a través de memorial presentado el 11 de julio de 2025, solicitó se disponga «la terminación anticipada del proceso», en cuanto se configuró la carencia actual de objeto por sustracción de 7 Índice 00027del sistema de gestión judicial SAMAI. 8 Índice 00031 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 materia. Tal afirmación tiene como fundamento los siguientes argumentos: Advirtió que el acto demandado fue derogado mediante Decreto 0703 de 2025 «por el cual se deroga el Decreto número 639 de 2025», publicado en el Diario Oficial del día 24 de junio de la presente anualidad.
De ahí que opere la sustracción de materia, lo que trae consigo el fenecimiento del presente proceso al desaparecer del ordenamiento dicha disposición, alterándose así la relación sustancial que originó la litis; en este orden, advierte que al no existir pretensiones que atender es inane cualquier consideración adicional. Concluyó que al no haber producido efectos el acto acusado, pues convocó al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional el día siete (7) de agosto de 2025 y fue derogado antes de que se llevara a cabo la consulta – antes de producir efectos -, carece entonces de objeto este proceso por sustracción de materia.
Alegó la falta de competencia de esta corporación, en atención a lo establecido en al artículo 241, numeral 3°, de la Constitución Política, que la asigna a la Corte Constitucional. Desatacó que la competencia por el factor funcional es improrrogable; luego, en este asunto es claro que su conocimiento corresponde al tribunal constitucional de conformidad con los pronunciamientos sobre el particular.
Precisó que el pronunciamiento de una autoridad distinta de la Corte Constitucional sobre la misma iniciativa puede dar origen a escenarios de inseguridad jurídica, ante la posibilidad de que se adopten decisiones contrapuestas. 1.7. Traslado de los recursos La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado del recurso de reposición formulado, entre el 15 y el 17 de julio de 20259; sin embargo, no hubo intervención. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para resolver los recursos de reposición interpuestos por el Ministerio de Transporte y la Presidencia de la República contra la decisión de admitir la demanda de la referencia, contenida en el auto de 2 de julio de 2025, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 125, numeral 3º, del CPACA10.
En esa misma línea, valga recordar que el recurso de reposición, 9 Índice 00034 del sistema de gestión judicial SAMAI. 10 Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 conforme a los artículos 242 idem y al 318 del CGP, corresponde instaurarlo ante la misma autoridad judicial que lo profirió y es a ella a quien compete resolverlo. 2.2 Presupuestos del recurso de reposición El artículo 242 establece puntualmente, en lo que atañe a la procedencia de dicho recurso, lo siguiente: (…)
ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. Ahora bien, en lo atinente al contenido, oportunidad y trámite procesal que se le debe dar al recurso de reposición, el legislador dispuso expresamente la remisión11 a las normas del Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012–, entre las cuales se encuentran los artículos 318 y 319, que señalan:
ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria.
PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente.
ARTÍCULO 319. TRÁMITE. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 11 Artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110. Así entonces, en punto a la procedencia del mecanismo impugnatorio, en este caso se indica que el mismo tiene por objeto controvertir la decisión que admitió la demanda.
De modo que, es posible advertir que dicha providencia es susceptible del recurso de reposición, en virtud del artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 y, además, su contradicción no está proscrita por el artículo 243A del mismo estatuto procesal. Frente al contenido, se observa que los escritos de la parte recurrente cumplieron con la carga que le impone el artículo 318, inciso 3º, del Código General del Proceso, en cuanto es posible comprender las razones que sustentan su desacuerdo con la decisión recurrida.
En relación con la oportunidad, se tiene que el auto objeto del recurso fue notificado por medios electrónicos a la Presidencia de la República y comunicado a todos los ministros el 4 de julio de 202512. Así entonces, contabilizados los dos (2) días que prevé el artículo 205 del CPACA –transcurridos el 7 y 8 de julio–, se tiene que el plazo de tres (3) días para formular el recurso corrió los días 9, 10 y 11 de julio de 2025, por consiguiente, como los recursos del ministerio y la Presidencia se formularon los días 8 y 9 julio de 202513, respectivamente, se concluye que fueron interpuestos y sustentados dentro del término establecido en la norma transcrita. 3.
Caso concreto El despacho estudiará el mérito de los recursos de reposición interpuestos por los apoderados del Ministerio de Transporte y la Presidencia de la República, sin embargo, por razones de economía procesal, también se abordará las peticiones de: (i) enviar el expediente a la Corte Constitucional efectuada por las carteras de transporte, hacienda y educación, y la Presidencia de la República;
(ii) remitir a la Sala Plena del Consejo de Estado con fines de unificación, impetrada por este último sujeto procesal y, (iii) terminar de forma anticipada el proceso, por carencia de objeto, planteada por los referidos ministerios. 3.1. De los recursos de reposición y las solicitudes 3.1.1. Control judicial del acto demandado El apoderado de la Presidencia de la República solicitó que se reponga el proveído admisorio y se rechace la demanda, por cuanto el Decreto 0639 de 2025 no es pasible de control judicial, y que es contradictorio admitir el estudio de su legalidad al tiempo que también se está tramitando la demanda contra un acto dictado en el mismo asunto, esto es, la decisión del Senado que negó el 12 Índice 00021 del sistema de gestión judicial SAMAI. 13 Índices 00029 y 00030, respectivamente, del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 concepto favorable a la consulta popular. Para el despacho, tal cuestionamiento no es de recibo.
Esta corporación se ha pronunciado en el sentido de definir la naturaleza jurídica del Decreto 0639 de 2025, precisando que es un acto de contenido electoral que desarrolla un mecanismo de participación ciudadana, el cual, al ser expedido con fundamento en una excepción de inconstitucionalidad por presuntos vicios del trámite que negó el concepto favorable, se erige como un acto aislado del proceso que antecede a la convocatoria de dicho mecanismo de participación14: 24.
En este caso, se advierte que el Decreto 0639 de 2025 es un acto de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional, en tanto desarrolla un mecanismo de participación ciudadana, como lo es la consulta popular. 25. Nótese que dicho decreto fue expedido acudiendo a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, respecto de uno de los requisitos señalados expresamente en la Constitución y desarrollado por el legislador estatutario, tal como el “previo concepto favorable del Senado de la República” que, como ya lo concluyó esta corporación, fue negativo.
(…) 29. En tales términos, el Decreto 0639 de 2025 fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección. (Negrillas fuera de texto) Por lo mismo, no resulta contradictorio que esta colegiatura admita el control de legalidad de la decisión del Senado de la República, que negó el concepto favorable para la realización de la consulta, comoquiera que con este acto culminó el procedimiento reglado en la Ley 1715 de 2015.
En efecto, esta Sección se ha pronunciado en el sentido de sostener que el concepto del Senado constituye un acto definitivo por cuanto, al ser desfavorable, culminó el procedimiento que en su momento promovió el Gobierno Nacional. Por consiguiente, también pasible de control judicial15: 13. En ese sentido, la pretensión anulatoria se dirige contra un acto proferido por una autoridad del orden nacional, en el marco de un mecanismo de participación ciudadana, cuya iniciativa radicó en el presidente de la República.
Por ende, la decisión de la corporación pública referida de no emitir concepto favorable sobre la consulta popular de carácter nacional, en tanto fue dictado en cumplimiento de una función constitucional que conlleva una votación, constituye un acto general de contenido electoral y, por consiguiente, susceptible de control judicial. 14 Auto del 18 de junio de 2025.
Exp: 11001-03-28-000-2025-00086-00. M.P: Pedro Pablo Vanegas Gil. 15 Auto del 28 de mayo de 2025. Exp: 11001-03-28-000-2025-00072-00. M.P: Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 (…) 15.
No obstante, como las pretensiones del demandante se fincan en la existencia de un concepto desfavorable en punto de la consulta popular nacional, es evidente que tal acto se convirtió en definitivo, pues con ello culminó el trámite iniciado el 1°. de mayo de 2025 por el presidente y sus ministros, previsto en el artículo 104 de la Constitución y desarrollado en los artículos 50 y siguientes de la Ley 134 de 1994, en concordancia con lo prescrito en la Ley 1757 de 2015.
(Negrillas fuera de texto) De ahí que el Decreto 0639 de 2025, al dictarse al margen del trámite legal que concierne a la convocatoria para una consulta popular, se erige como un acto autónomo de contenido electoral que, a instancias del Gobierno Nacional, desarrolla un mecanismo de participación ciudadana, diferente del concepto desfavorable del Senado de la República, que constituye la culminación de un procedimiento reglado. 3.1.2.
Carencia de objeto Como viene de explicarse, el apoderado del Ministerio de Transporte solicita que se reponga la decisión mediante la cual se admitió la demanda, para en su lugar, rechazarla por carencia actual de objeto. Según indicó, el Decreto 639 del 11 de junio de esta anualidad suscrito por el presidente de la República y sus ministros, fue derogado en su totalidad, mediante la expedición del Decreto 703 del pasado 24 de junio de 2025, el cual fue publicado en el Diario Oficial 53.159 de la precitada fecha.
Por lo tanto, aseguró que el acto demandado no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan a esta corporación ejercer el correspondiente control judicial. Sostuvo que el magistrado ponente se encuentra facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del CPACA por perder vigencia el acto demandado; insistió que resulta intrascendente adelantar un juicio hasta el final a sabiendas de que el Decreto 639 de 2025 no se encuentra vigente, ni mucho menos, se encuentra produciendo efectos jurídicos directos o colaterales.
Sobre el particular, el despacho advierte que no es de recibo la tesis expuesta por el referido ministerio, en lo que concierne a la carencia actual de objeto, por las razones que se exponen a continuación. En efecto, la Sección Primera16 del Consejo de Estado ha precisado frente al punto que la presunción de legalidad de los actos administrativos no se extingue con su derogatoria, pues no hay lugar a desconocer que estuvo vigente «mientras no se declare lo contrario», por el juez competente. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Nulidad. Rad. 11001-03-24- 000-2006-00368-00. Sentencia del 7 de octubre de 2010. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Lo anterior, con fundamento en la tesis expuesta por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, resulta imperioso abordar la legalidad de los actos administrativos de contenido general, aunque hayan sido derogados, dado que: […] así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso, popular de anulación, cual es el imperio del Orden Jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo17.
Así las cosas, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe definir la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter general, como lo es el Decreto 0639 de 2025, durante su vigencia, de conformidad con los anteriores pronunciamientos. En consecuencia, el despacho no repondrá la decisión del 2 de julio de 2025, mediante la cual se admitió la demanda de la referencia. 3.1.3.
De las solicitudes de los ministerios de Hacienda y de Educación de terminar el proceso El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público advirtió la carencia actual de objeto en este asunto, comoquiera que i) en el trámite del proceso de simple nulidad que cursa en esta Sección bajo el radicado 11001-03-28-000- 2025-00086-00, se ordenó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 de 2025, y ii) dicho decreto fue derogado por el Decreto 703 de 2025.
Por su parte, el apoderado del Ministerio de Educación Nacional, pidió que se decrete «la terminación anticipada del proceso» al configurarse la carencia actual de objeto por sustracción de materia, toda vez que el acto demandado fue derogado mediante Decreto 0703 de 2025 «por el cual se deroga el Decreto número 639 de 2025», de ahí que consideró admisible afirmar que operó la sustracción de materia.
En concordancia con lo dispuesto en el acápite anterior, se reitera que, no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto y, por ende, terminar el proceso de manera anticipada. En efecto, mientras el Decreto 639 de 2025 estuvo vigente, esta autoridad judicial conserva la competencia para pronunciarse sobre su legalidad durante el lapso en que se expidió. Acerca de la suspensión de los efectos del acto demandado en el trámite de otra causa judicial, este asunto será resuelto al momento de proveer sobre la solicitud 17 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Nulidad por inconstitucionalidad. Expediente S-157. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 cautelar deprecada e este proceso. 3.1.4.
De las solicitudes de remitir el asunto a la Corte Constitucional De otro lado, tanto los sujetos procesales recurrentes (Presidencia y Ministerio de Transporte), como las carteras de Hacienda y Educación, solicitaron que se remita por competencia el asunto de la referencia a la Corte Constitucional; según indicaron, el control judicial del acto demandado en este caso radica únicamente en el máximo órgano constitucional, con fundamento en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política.
Se advierte que ese punto ya fue analizado y resuelto por la Sección Quinta del Consejo de Estado18 en el sentido de precisar que la competencia para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025 está radicada en esta Corporación. Lo anterior, por cuanto se trata de un acto administrativo general de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional, específicamente por el presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa, cuyos efectos jurídicos repercuten en un mecanismo de participación ciudadana.
Así, se recordó, de conformidad con la pacífica jurisprudencia de la Sección19: […] los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;
(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral.
Por supuesto, como los únicos actos pasibles de control jurisdiccional son los definitivos, la categoría de acto administrativo de contenido electoral no cobija actos de trámite o preparatorios, sino que corresponde a aquellos (i) con los que culmina el procedimiento adelantado por la autoridad electoral o que (ii) establecen lineamientos generales sobre el procedimiento electoral, que es justo lo que ocurre en el caso que nos ocupa.
(Se resalta). En tales condiciones, dada la naturaleza del Decreto 0639 de 2025, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado adelantar el estudio de legalidad del acto en cuestión a través del medio de control nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000- 2025-00086-00. Providencia del 18 de junio de 2025. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000- 2025-00079-00. Providencia del 19 de junio de 2025. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000- 2016-00480-00. Providencia del 9 de marzo de 2017. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Administrativo, tal como se estableció en el acápite anterior.
Ello sin desconocer la competencia atribuida a la Corte Constitucional en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta Política que dispone:
ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional.
Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. Al respecto, esa corporación, al ejercer el control previo de constitucionalidad sobre el proyecto de ley estatutaria que luego se convirtió en la Ley 1757 de 2015 «por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática», respecto de su competencia en esta temática, precisó: En suma, el control judicial de los referendos legales, de las consultas populares y del plebiscito (i) es posterior al pronunciamiento del pueblo;
(ii) es integral respecto del referendo de manera que se ocupa de su juzgamiento formal y sustantivo; y (iii) es especial respecto de la consulta popular y del plebiscito dado que únicamente examina la validez formal del procedimiento.20 (Se resalta). Así las cosas, según lo ha establecido el máximo tribunal constitucional21 el control que esa corporación ejerce en esta materia es posterior a que el pueblo haya manifestado su voluntad en las urnas, por lo tanto, no es competente para analizar, en este momento del procedimiento, la constitucionalidad del acto ahora cuestionado.
Además, se insiste, el control de legalidad para el cual es competente el Consejo de Estado en este evento es frente a un acto administrativo general de contenido electoral, respecto del cual la Corte Constitucional no tiene asignada una competencia específica. En tales condiciones, se acoge y reitera la postura adoptada por la Sección Quinta frente a la materia y, por lo tanto, hay lugar a negar las solicitudes bajo análisis. 3.1.5.
De la solicitud de remitir el asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Ahora bien, en lo que se refiere a la petición de que el asunto sea remitido a la 20 Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. 21 Ver también: Corte Constitucional Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.
Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por razones de importancia jurídica, trascendencia económica y social y necesidad de unificar jurisprudencia, se advierte que, ese punto también ha sido resuelto por la Sección Quinta22 de manera negativa.
Según se tiene, el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala:
ARTÍCULO 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, 22 Op. Cit. 11.
Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 mediante auto no susceptible de recursos. Del análisis de la norma se extraen los siguientes requisitos: i) La legitimación, hace alusión a los titulares del derecho a solicitar la unificación jurisprudencial.
En tal sentido, el Consejo de Estado puede asumir su conocimiento de oficio, o por solicitud que hagan las secciones o subsecciones de la Corporación, los tribunales administrativos, las partes en el proceso, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, de asuntos que estén para fallo o decisión interlocutoria. ii) El elemento temporal, que se refiere al momento en el cual debe formularse la solicitud.
Según el artículo 271 del CPACA, el Consejo de Estado puede asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de una decisión interlocutoria, y la unificación puede solicitarse hasta antes de que se registre la ponencia para el fallo, salvo que la petición provenga de un consejero de Estado, del tribunal administrativo o del ministerio público, caso en el cual, no tiene esa limitación temporal. iii) El contenido de la solicitud, en cuanto a esta exigencia, la petición debe contener una exposición precisa sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en la interpretación y aplicación de alguna disposición normativa.
En este caso, resulta claro que la solicitud proviene del presidente de la República que, en este momento procesal ya tiene la calidad de parte en el proceso. En cuanto a la oportunidad, se advierte que el asunto está pendiente de decisión interlocutoria, esto es la medida cautelar, por lo que la solicitud fue presentada en tiempo. No obstante, en el escrito no se exponen con claridad las razones de trascendencia económica ni la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, pues toda la argumentación de la solicitud se dirige a insistir en que la competencia para conocer de la presente demanda corresponde a la Corte Constitucional y no a esta corporación. Así las cosas, es claro que la referida solicitud no cumple con los requisitos legales, razón por la cual hay lugar a rechazarla.
Por lo expuesto, el despacho Demandante: Luvi Katherine Miranda Peña Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-24-000-2025-00215-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 III.
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER la providencia del 2 de julio de 2025, mediante la cual se admitió la demanda.
SEGUNDO: NEGAR las solicitudes de los apoderados de la Presidencia de la República y de los ministerios de Transporte y Hacienda y Crédito Público y Educación Nacional, de remitir el presente asunto a la Corte Constitucional.
TERCERO: RECHAZAR la petición de la Presidencia de la República de enviar la demanda de la referencia a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación.
CUARTO: NEGAR la solicitud los ministerios de Transporte, Hacienda y Crédito Público y Educación Nacional de terminar el proceso anticipadamente por carencia actual de objeto.
QUINTO: Reconocer personería al abogado Carlos José Mansilla Jáuregui, identificado con cédula de ciudadanía 88.199.666 de Cúcuta y tarjeta profesional 86.041 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Ministerio de Transporte, conforme al poder que obra en el expediente digital.
SEXTO: Reconocer personería a la abogada Leidy Katherine Gómez Buitrago, identificada con cédula de ciudadanía 1.013.615.989 de Bogotá D.C., y tarjeta profesional 284.936 del C. S. de la J., para actuar como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al poder que obra en el expediente digital.
SÉPTIMO: Reconocer personería al abogado Edgar Fabian Garzón Buenaventura, identificado con cédula de ciudadanía 1.032.375.416 y tarjeta profesional 259.073 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Ministerio de Educación Nacional, conforme al poder que obra en el expediente digital.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx