11001031500020250691101 — Consejo de Estado

Decisión adoptada dentro del grado jurisdiccional de consulta en el trámite del incidente de desacato. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 27 de noviembre de 2025, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 4 de noviembre de 2025, la señora Ruth Esther Pinchao Álvarez, por conducto de apoderado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E con el fin de que se garanticen los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y reparación integral, y amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de petición. Estimó vulneradas tales garantías constitucionales con ocasión del proveído del 8 de octubre de 2025 del tribunal accionado que revocó el auto del 3 octubre de la misma data, que declaró en desacato al director técnico de reparaciones y director general de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas (en adelante UARIV) y los sancionó a cada uno con multa equivalente a 1 smlmv.

Todo en el marco del grado jurisdiccional de consulta por la presunta desobediencia del fallo de tutela del 11 de julio de 2025, adelantado dentro del radicado 11001-33-35 010-2025-00260-00/01/02. 1.2. Pretensiones En consecuencia, la accionante elevó las siguientes pretensiones: Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.

Amparar mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, dignidad humana y reparación integral, en los términos del artículo 86 de la Constitución Política y la jurisprudencia SU-388 de 2005, SU-195 de 2012 y T-760 de 2008. 2. Dejar sin efecto el Auto No. 052 del ocho (8) de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección E, dentro del grado jurisdiccional de consulta, por constituir vía de hecho y desconocer la cosa juzgada constitucional reforzada. 3.

Mantener en firme, incólume y plenamente vigente el Auto del tres (3) de octubre de 2025, emitido por el Juzgado Décimo (10°) Administrativo de Bogotá, que declaró el desacato e impuso sanción a los funcionarios de la UARIV, al haber verificado la ausencia de cumplimiento material de la orden impartida en la sentencia de tutela del 11 de julio de 2025, confirmada el 20 de agosto de 2025. 4.

Ordenar al Juzgado Décimo (10°) Administrativo de Bogotá continuar con el trámite incidental de desacato y adoptar, dentro de un término perentorio, todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento material, efectivo, claro y congruente de la sentencia mencionada, requiriendo a la UARIV para que fije el período de entrega de la indemnización administrativa conforme al artículo 14, inciso 4, de la Resolución 1049 de 2019, bajo el enfoque diferencial reforzado previsto en la Ley 1448 de 2011. 5.

Prevenir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca de expedir decisiones que revivan debates resueltos por fallos de tutela en firme, o que convaliden prácticas regresivas que desnaturalicen la fuerza vinculante del desacato, conforme a la jurisprudencia SU-225 de 1998, SU-047 de 2019 y Auto 206 de 2017. 6. Ordenar a la UARIV abstenerse de invocar metodologías administrativas internas o criterios de priorización para suspender, retrasar o condicionar el cumplimiento material de órdenes judiciales confirmadas en segunda instancia, recordando que ningún acto administrativo infralegal prevalece sobre la sentencia de tutela (art. 4 C.P.;

SU-388 de 2005). 7. Disponer que el juez de instancia ejerza seguimiento judicial continuo del cumplimiento material de la orden impartida, exigiendo informes periódicos certificados a la UARIV hasta que la reparación sea satisfecha, conforme a los estándares de la Corte Constitucional en T-760 de 2008 y T-388 de 2013. 8. Advertir formalmente a los servidores públicos involucrados que la desobediencia reiterada, injustificada o aparente constituye falta gravísima sancionable disciplinariamente según la Ley 1952 de 2019, y que, de persistir la contumacia, se dispondrá la remisión de copias para lo de su competencia. 9.

Exhortar a la UARIV para que adopte medidas internas de mejora administrativa destinadas a evitar la revictimización institucional, garantizar tiempos razonables, y armonizar la aplicación del método técnico de priorización con los mandatos constitucionales de progresividad y dignidad humana, en cumplimiento del Auto 373 de 2016 y la sentencia T-025 de 2004. 10.

Recordar que esta solicitud no pretende privilegios, sino el respeto básico por la dignidad humana, la igualdad material y la efectividad de los derechos fundamentales reconocidos a las víctimas del conflicto armado, principios que constituyen eje axial del Estado Social de Derecho. 1.3. Hechos La solicitud de amparo presentada por la tutelante se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Relató que es madre cabeza de hogar y que ella y su grupo familiar son víctimas del conflicto armado interno en Colombia, reconocidos en el Registro Único de Víctimas (en adelante RUV), bajo el hecho victimizante de desplazamiento SIPOD 422398.

Señaló que solicitó a la UARIV el reconocimiento y pago de una indemnización administrativa, la cual fue concedida mediante la Resolución No 04102019-1220767 del 26 de mayo de 2021. Afirmó que, el 31 de marzo de 2025, pidió de la aludida entidad información relacionada con (i) la fecha exacta en la que le sería sufragada la indemnización administrativa;

(ii) la cantidad de requerimientos similares que le anteceden (priorizados y no priorizados); (iii) el monto destinado al pago de las indemnizaciones en cada vigencia fiscal; (iv) el puntaje y el turno asignado; (v) el número de solicitudes radicadas y canceladas en los años 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 y 2024; (v) la posibilidad de desembolsar un anticipo a los menores de edad que integran su núcleo familiar; y (vi) la existencia de alguna novedad por subsanar para actualizar el RUV.

Sin obtener respuesta alguna. Mostró que la administración, previamente, le había dado a conocer, el 5 de julio, 24 de agosto y 8 de noviembre de 2022 que no era posible establecer una fecha exacta o probable para el pago, así como tampoco asignar un turno para el efecto, ya que los desembolsos están sujetos a la aplicación del Método Técnico de Priorización (en adelante MTP) y a la disponibilidad presupuestal.

Máxime cuando no había acreditado situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad. Detalló que, como su petición de 31 de marzo de 2025 no fue atendida, acudió a la acción de tutela, la cual fue conocida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; instancia que, a través de la sentencia del 11 de julio de 2025, (i) evidenció que, en el curso de la actuación, la administración expidió el oficio de 1º de julio de 2025, con radicado LEX 8646663, que no abordó de manera clara, de fondo y puntal cada uno de los requerimientos formulados;

(ii) amparó su derecho fundamental de petición; y (iii) ordenó a la UARIV completar la respuesta brindada. Decisión que fue apelada por la entidad referida. Puntualizó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio del fallo del 20 de agosto de 2025, confirmó lo decidido por el a quo, porque el oficio «identificado con el código lex 8646663 (sin fecha), notificado el 1 de julio de 2025, no es una respuesta de fondo a lo solicitado por la accionante, pues no absuelve cada uno de los numerales elevados».

Esbozó que propició la apertura de un trámite incidental en contra de los funcionarios de la UARIV que tienen a cargo el cumplimiento del fallo de tutela del 11 de julio de 2025. Especificó que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por auto del 3 de octubre de 2025, declaró que el director técnico de reparaciones y director general de la UARIV incurrieron en desacato y, en consecuencia, los sancionó a cada uno con multa equivalente a 1 smlmv.

Sustento de la vulneración La actora aseveró que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Adujo que la providencia del 8 de octubre de 2025 adolece de defectos sustantivo, fáctico, y procedimental absoluto; desconocimiento del precedente y violación de la cosa juzgada constitucional, en la medida en que fundó su determinación en consideraciones que no son propias del incidente de desacato, y convalidó las «respuestas de la UARIV que son materialmente insuficientes, ambiguas y violatorias del precedente vinculante».

Estimó que el tribunal accionado avaló la imposibilidad aducida por la UARIV de informar un plazo exacto o probable de pago de la indemnización administrativa y, con ello, desconoció el inciso 4 del artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019, que impone el deber de dar a conocer a la víctima el periodo de que dispone para hacer efectivo el pago de esa compensación. Argumentó que la autoridad accionada no tuvo en cuenta que la UARIV no articuló su respuesta con el precedente del Consejo de Estado que estableció un término de 60 días para resolver las reclamaciones de indemnización, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia SU 034 de 2018 y autos 206 de 2017 y 331 de 2019) que exigió la fijación de una fecha cierta y razonable o la justificación detallada de esa imposibilidad.

Puso de relieve que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca también (i) desconoció las providencias T-004 de 2018 y SU-254 de 2013 que prohíben convalidar respuestas meramente formales; (iii) posibilitó que la UARIV aplicara la Resolución 1049 de 2019, pese a que el caso no guardaba relación, semejanza y/o analogía; y (iii) dejó de verificar si esa entidad «había cumplido la carga de la prueba respecto a la imposibilidad de pago».

Denotó, respecto de lo último, que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá evidenció, en su momento, que la UARIV solo allegó «datos globales» y omitió atender puntualmente la información presupuestal y estadística requerida, con lo cual «no cumplió a cabalidad lo ordenado». Arguyó que el fallo de tutela que amparó su derecho fundamental de petición consolidó una cosa juzgada constitucional reforzada, la cual no permite reabrir la valoración material del cumplimiento.

Insistió en que la UARIV ha desplegado actuaciones aparentemente formales, sostenidas en el tiempo, que no satisfacen materialmente la orden emitida dentro del fallo de tutela del 11 de julio de 2025. Comportamiento que agrava el daño que afronta, prolonga su afectación y la revictimiza. Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.5.

Trámite de la primera instancia Por auto del 5 de noviembre de 2025, el despacho sustanciador de primera instancia admitió la demanda de tutela, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y como terceros con interés, al juez Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al director de la UARIV y a los señores Adith Rafael Romero Polanco y Sergio Daniel Agón Martínez, en calidad de director general y director técnico de reparaciones de la última autoridad. 1.6.

Intervenciones 1.6.1 La UARIV evidenció que no tiene injerencia frente a la solicitud de dejar sin efecto la providencia del 8 de octubre de 2025, emitida dentro del radicado 11001- 33-35 010-2025-00260-02. Por lo mismo, señaló que no tiene legitimación en la causa por pasiva y pide su desvinculación, así como la del señor Adith Rafael Romero Polanco, actual director general de la entidad. 1.6.2 El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá efectuó la remisión digital del expediente con radicado 11001-33-35-010-2025 00260-00. 1.6.3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E reseñó que la acción de tutela es improcedente.

Subrayó que la Corte Constitucional ha reiterado que la acción de tutela contra decisiones adoptadas en el marco de otro mecanismo de igual naturaleza resulta improcedente, salvo en situaciones excepcionales en las que «se configure fraude que dé lugar a una cosa juzgada fraudulenta». Estimó que la accionante, en ningún momento, alegó un fraude en el trámite de la acción de tutela ni en el incidente de desacato o en el grado de consulta.

Lo anterior, si se considera que «su inconformidad se circunscribe a la revocatoria de la sanción impuesta, en tanto considera que el tribunal reabrió un debate probatorio ya agotado en el proceso de tutela». Iteró que, en todo caso, no incurrió en los defectos alegados, por cuanto fundamento su decisión en la jurisprudencia de la Corte Constitucional; verificó que no se hubiera vulnerado el debido proceso de los funcionarios de la UARIV sancionados; y analizó los elementos objetivo -incumplimiento de la orden de tutela- y subjetivo -la conducta de la persona encargada de acatar la orden judicial-, con el fin de establecer si se debía confirmar o revocar el auto del 3 de octubre de 2025.

Resaltó que la UARIV demostró interés en dar cumplimiento a lo ordenado, al responder los requerimientos efectuados por el a quo y allegar varias respuestas que emitió con el fin de dar cumplimiento a la sentencia del 11 de julio de 2025, estas son: los oficios del 13 y 25 de agosto, 4 y 16 de septiembre y el alcance del 1 de octubre de 2025.

Enfatizó que la UARIV cumplió con la conducta esperada al expedir las referidas respuestas, las cuales, en su conjunto, daban cumplimiento a lo ordenado en el fallo Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del 11 de julio de 2025.

Sostuvo que efectuó una valoración exhaustiva del acervo probatorio, al punto que elaboró un cuadro comparativo entre cada pedimento realizado por la accionante en la solicitud de 31 de marzo de 2025 y las respuestas brindadas por la UARIV. De ahí que no existió una omisión probatoria, una insuficiencia de los medios de convicción o una estimación arbitraria que configure un defecto fáctico.

Expresó que no se apartó del procedimiento fijado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 para el grado jurisdiccional de consulta y actuó con competencia, al ser el superior jerárquico del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Concluyó que la actora acudió a la acción de tutela en contravía de su naturaleza residual, por el hecho de no compartir el auto del 8 de octubre de 2025 que revocó la sanción impuesta al director general y director técnico de reparaciones de la UARIV. 1.7.

Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 27 de noviembre de 2025, denegó la desvinculación solicitada por la UARIV y las pretensiones de la acción de tutela. Estableció que la UARIV sí tiene interés en el resultado de este mecanismo porque actuó como como accionada en la tutela que dio lugar al incidente de desacato.

Comprobó que dicha entidad respondió la petición de 31 de marzo de 2025 y, aunque no accedió a lo requerido, explicó a la accionante las razones por las cuales no podía hacerlo. «En particular, señaló que no era posible indicar un plazo exacto o aproximado para el pago de la indemnización, pues este se encuentra supeditado a la aplicación del Método Técnico de Priorización, dado que no existe el presupuesto suficiente para efectuar el pago a todas las víctimas en un mismo periodo», motivación que ha sido respaldada por la jurisprudencia de esta Corporación. Estimó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se limitó a acatar la jurisprudencia relativa al derecho fundamental de petición y al pago de las indemnizaciones administrativas a las víctimas del conflicto armado. 1.8.

Impugnación Con escrito recibido el 10 de diciembre de 2025, la señora Ruth Esther Pinchao Álvarez impugnó la decisión de primera instancia, por cuanto desconoce la doctrina constitucional e incurre en una valoración errónea de los defectos alegados. Reiteró que el fallo del a quo lo que hizo fue validar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se fundó en una «errónea conclusión de que la UARIV emitió una respuesta "clara, precisa y congruente"».

Enfatizó que las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia T-041 de 2025 deben ser extendidas a los casos, como el de ella, que tienen la misma situación fáctica y jurídica, lo que garantiza así la igualdad de trato. Acentuó que la actuación desplegada por la UARIV guarda similitud con los elementos descritos por la doctrina para el tipo penal de fraude procesal, pues suministró a la autoridad judicial un acto administrativo con apariencia de cumplimiento, pero que, en realidad omitió de manera consciente el deber establecido en el inciso 4 del artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019, esto es, dar a conocer el período aproximado de pago.

Afirmó que el tribunal accionado «lejos de ejercer el control estricto que exige el Decreto 2591 de 1991, avaló la respuesta insuficiente y con ello permitió que una actuación administrativa potencialmente engañosa lograra su propósito: cerrar el estudio del incumplimiento, perpetuando la incertidumbre y negando la efectividad del amparo previamente concedido».

Iteró que la decisión de primera instancia es «irrazonable y desproporcionada», máxime cuando acepta la excusa de falta de presupuesto y la necesidad de aplicar el MTP, sin garantizar, en últimas, los principios de progresividad y enfoque diferencial. Exhibió que en el acervo probatorio obran dos respuestas de la UARIV, a saber: «(i) la proferida a favor de la señora Stella Flor Luligo, en la cual se le fija un cronograma concreto de pago, con inclusión en ejecución para noviembre de 2025, dispersión el último día hábil de ese mes y notificación en diciembre de 2025; y (ii) la emitida a favor del señor Manuel Isaac Berrío López, mediante la cual igualmente se le reconoce una “ruta prioritaria según la Resolución 582 de 2021” y se le establece un horizonte temporal definido para el desembolso en noviembre de 2023» Documento que ponen en evidencia que la UARIV sí fija fechas y plazos concretos cuando así lo quiere.

Repitió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca lejos de ejercer el control estricto que le impone el Decreto 2591 de 1991 frente al cumplimiento material de las órdenes de tutela, avaló una respuesta manifiestamente insuficiente y, con ello, permitió que se perpetue la incertidumbre y se niegue la eficacia del amparo reconocido.

Desarrolló, nuevamente, los defectos planteados en el escrito inicial de este mecanismo. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La Sala es competente para conocer de la acción constitucional del asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 2.2.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la providencia de primera instancia. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato;

(iii) grado jurisdiccional de consulta en el trámite del incidente por desacato; (iv) requisitos de procedibilidad adjetiva y de encontrarse superados, y (v) estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20121, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: […] [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «[…] fijados hasta el momento jurisprudencialmente […]».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a 1 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: (i) que sea relevante constitucionalmente; (ii) que no se trate de tutela contra tutela; (iii) inmediatez, y (iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: (i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y (ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato Esta Sala ha considerado que la naturaleza jurídica del incidente de desacato corresponde a la de un trámite sancionatorio, por lo que contra las decisiones que se adopten en el mismo procede excepcionalmente la acción de tutela, cuando se pretenda obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: […] Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es claro que, por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.

Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada […]2. 2 Corte Constitucional, sentencia T - 482 de 2013.

Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En todo caso, el incumplimiento de una providencia judicial proferida dentro de un trámite incidental por no acatar una orden judicial es una violación sistemática de la Constitución Política, por cuanto frustra la consecución de los fines esenciales del Estado, por lo que es evidente que la obligación primordial del juez constitucional es hacer cumplir íntegramente la orden judicial de protección. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que «[…] [e]s el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva […]»3 en tal sentido, se prohíbe la responsabilidad objetiva, en tanto que para sancionar por el incumplimiento de una orden judicial es necesario que esta sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente del agente.

La mencionada corporación ha considerado, en eventos relacionados, lo siguiente: […] las razones que el peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del interesado […]4.

El parámetro que se debe tener en cuenta para sancionar, lo establece la orden impartida, esto es, debe existir certeza acerca de la conducta esperada y la forma específica en que esta debe materializarse y esa orden es la que el juez debe verificar de manera rigurosa. Por tanto, durante el trámite incidental de desacato debe garantizarse al funcionario el derecho al debido proceso en todas las actuaciones, por lo que de advertirse una conducta positiva por parte del mismo, de la cual pueda inferirse que ha obrado de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la orden judicial, no hay lugar a la imposición de sanciones5.

Así las cosas, ante estos eventos el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencias dictadas en el trámite del incidente de desacato se encuentra limitado a establecer: i) Si el juez del desacato actuó de conformidad con la orden de amparo proferida, ii) si se respetó el debido proceso de las partes y, iii) si la sanción impuesta, de ser el caso, resulta arbitraria, sin que con ello se pueda reabrir el debate de fondo ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella. 2.5.

Grado jurisdiccional de consulta en el trámite del incidente por desacato 3 Sentencia T-763 de 1998 4 Sentencia T-343 de 5 de mayo de 2011 5 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-939 de 2005 ha considerado: «…Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.

De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales».

Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Es un control que funciona automáticamente, y busca garantizar la corrección de la sanción, en caso de que sea impuesta por el juez de primera instancia. Al respecto en la sentencia C-243 de 1996, en la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 52 del decreto 2591 de 1991, se dijo: […] la correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relevancia del principio de celeridad6.

En esa medida, el juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.

Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha habido incumplimiento, no procede la sanción por desacato.

Igualmente, cuando el juez en consulta estime que la sanción impuesta no es correcta, puede adoptar una decisión que reúna las condiciones que señala la Corte Constitucional. 2.6. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1. Relevancia Constitucional En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 reiteró que este presupuesto «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: «( ) (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente 6 Corte Constitucional, sentencia C-243/96 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) En este fallo se resolvió declarar exequible la disposición acusada salvo un aparte en el que se indicaba que la consulta se da en efecto devolutivo. Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.» (Destacado por la Sala) En el asunto sub judice, la señora Ruth Esther Pinchao Álvarez cuestionó el proveído del 8 de octubre de 2025 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que revocó la decisión que declaró en desacato al director técnico de reparaciones y director general de la UARIV y los sancionó a cada uno con multa equivalente a 1 smlmv.

En su sentir, dicha determinación adolece de defectos sustantivo, fáctico, y procedimental absoluto; desconocimiento del precedente y violación de la cosa juzgada constitucional, en la medida en que (i) fundó su determinación en consideraciones que no son propias del incidente de desacato; (ii) convalidó las «respuestas de la UARIV que son materialmente insuficientes, ambiguas y violatorias del precedente vinculante»; y (ii) desconoció el inciso 4 del artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019, y el precedente del Consejo de Estado y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias SU 034 de 2018, T-004 de 2018 y SU-254 de 2013 y autos 206 de 2017 y 331 de 2019).

Proceder que, en su sentir, perpetúa la incertidumbre; niega la efectividad del amparo concedido; prolonga la afectación del daño y la revictimiza. Al descender al caso concreto, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante auto del 8 de octubre de 2025, revocó la sanción impuesta al director técnico de reparaciones y director general de la UARIV porque con las respuestas ofrecidas, se entiende por contestada la petición que fue objeto de amparo en el fallo de tutela de 11 de julio de 2025.

Determinó que la UARIV, en el trámite incidental, demostró interés en acatar lo ordenado, al punto que al analizar uno a uno los pedimentos de la accionante, determinó que todos fueron atendidos en las respuestas de 13 y 25 de agosto, 4 y 16 de septiembre y el alcance del 1 de octubre de 2025. Por lo tanto, concluyó que la UARIV cumplió con la conducta esperada al expedir las referidas contestaciones, «las cuales en su conjunto se estima que cumplen con lo ordenado en el fallo de 11 de julio del [2025].

Además, se acreditó que dichas respuestas fueron debidamente notificadas a la incidentante al correo señalado por ella en la petición». De la revisión de los cargos plateados por la accionante, los elementos probatorios imperantes y del auto cuestionado, la Sala estima que el asunto no goza de relevancia constitucional y, por ende, se debe revocar la decisión de primera instancia. En efecto, se advierte que el amparo constitucional estudiado no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, toda vez que la discusión planteada por la tutelante pone en evidencia una inconformidad con la conclusión a la que llegó el tribunal dentro del grado Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 jurisdiccional de consulta identificado con el radicado 11001-33-35 010-2025- 00260-02.

En efecto, se hace evidente que la señora Ruth Esther Pinchao Álvarez busca imponer su criterio, el cual estima más acertado, sobre el del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, lo cual denota un desconcierto respecto al sentido de la decisión; máxime si se tiene en cuenta que esa autoridad judicial, analizó uno a uno los requerimientos de la antes nombrada y estableció que todos fueron atendidos, a través de las diversas respuestas que dio la UARIV.

Ahora bien, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías y hacer un uso de lenguaje de carácter constitucional, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional. Máxime cuando no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada ni un desconocimiento de la condición de sujeto de especial protección de la actora, al ostentar la calidad de víctima del desplazamiento forzado.

Inclusive, se echa de menos un análisis concreto de cómo la autoridad accionada excedió el marco de su competencia y/o cuál o cuáles respuestas de la UARIV son materialmente ilegales por desconocimiento el inciso 4 del artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019, omisivas, insuficientes y/o ambiguas para efecto de evidenciar que se debía mantener la sanción que impuso el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Lo anterior, pone de relieve el argumento según el cual, el presente mecanismo constitucional viene a plantear inconformidades de la actora.

En suma, en el presente caso, se advierte que el objetivo de la señora Pinchao Álvarez es convertir la acción de tutela en una tercera instancia, en la que no se exponen elementos que permitan colegir la trasgresión de garantías constitucionales y sus reparos no trascienden del ámbito de la apreciación personal respecto de la providencia cuestionada.

Por otra parte, la accionante señaló que el auto del 8 de octubre de 2025 se aparta de un precedente del Consejo de Estado y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias SU 034 de 2018, T-004 de 2018, SU-254 de 2013, T-041 de 2025 y autos 206 de 2017 y 331 de 2019) que, de una u otra forma, prohíben convalidar respuestas meramente formales, pero no cumple con la carga de acreditar que los casos analizados en esas providencias son similares o idénticos al suyo, ni argumenta el por qué el grado jurisdiccional de consulta debe ser decidido en sentido contrario.

Conforme con lo expuesto, la Sala revocará la decisión de primera instancia que negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora Ruth Esther Pinchao Álvarez, para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Ruth Esther Pinchao Álvarez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2025-06911-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia del 27 de noviembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que negó el amparo solicitado para, en su lugar, declarar improcedente la acción constitucional por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»