Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-00943-01 Demandante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA - DAFP Tema: Publicación de la declaración de renta y conflictos de intereses de los sujetos obligados.
Revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 8 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual se accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda La Fundación para el Estado de Derecho, en lo sucesivo Fede Colombia, a través de su representante legal1, promovió demanda2 en ejercicio de la acción de cumplimiento establecida en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado a través de la Ley 393 de 1997, en contra del Departamento Administrativo de la Función Pública, en lo sucesivo DAFP.
Lo anterior, a efectos de obtener el 1 Conforme el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, figura el señor Andrés Caro Borrero como representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho. 2 Ver índice 2 de Samai – Cuaderno de primera instancia. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 1, 4 y 5 de la Ley 2013 de 20193, y los artículos 2.2.17.4 del Decreto 1083 de 20154 y 7 del Decreto 830 de 20215.
En ese sentido, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Se decrete y garantice el cumplimiento estricto de lo establecido en el artículo 1° de la Ley 2013 de 2019, parágrafo 1° del artículo 4° de la Ley 2013 de 2019 y artículo 5° de la Ley 2013 de 2019 “Por medio del cual se busca garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia y publicidad mediante la publicación de las declaraciones de bienes y renta y el registro de los conflictos de interés”; así como, el numeral 8° del artículo 2.2.17.4 del Decreto 1083 de 2015, a fin de garantizar y facilitar el acceso a la información a los ciudadanos, organismos de control, entes gubernamentales y, en general, a todas las partes interesadas en conocer la declaración de bienes y rentas, y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los sujetos obligados.
SEGUNDO: En consecuencia, se ordene al Departamento Administrativo de la Función Pública a publicar y divulgar de forma proactiva y actualizada la declaración de bienes y rentas, y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los sujetos obligados.
TERCERO: Se decrete y garantice el cumplimiento estricto de lo establecido en el artículo 7 del Decreto 830 de 2021 “Por el cual se modifican y adicionan algunos artículos al Decreto número 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector Presidencia de la República, en lo relacionado con el régimen de las Personas Expuestas Políticamente (PEP)”.
CUARTO: En consecuencia, se ordene al Departamento Administrativo de la Función Pública a publicar y divulgar de forma proactiva y actualizada de la declaración de bienes y rentas, y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de las Personas Expuestas Políticamente.6 1.2. Hechos Luego de recapitular el contenido de cada una de las disposiciones invocadas, el actor explicó que el DAFP implementó el Aplicativo por la Integridad Pública – Consulta ciudadana – Declaraciones Ley 2013 de 2019, con el que presuntamente se acataban las órdenes que emanan de las normas invocadas en su escrito de demanda.
No obstante, indicó que realizada la consulta a través del sitio web establecido para tales fines, se encontró que la información no se encontraba disponible para 3 Por medio del cual se busca garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia y publicidad mediante la publicación de las declaraciones de bienes, renta y el registro de los conflictos de interés 4 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública 5 Por el cual se modifican y adicionan algunos artículos al Decreto 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector Presidencia de la República, en lo relacionado con el régimen de las Personas Expuestas Políticamente. 6 Transcripción original con posibles errores Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consulta abierta y tampoco se cuenta con las declaraciones de renta correspondientes.
Con base en lo anterior, dicha conducta, en criterio de la demandante, conlleva la trasgresión de los principios de transparencia, publicidad, promoción de la participación y control social, los cuales se encuentran consignados en la Ley 2013 de 2019. En ese sentido, Fede Colombia, mediante comunicado de fecha 25 de abril de 2024, radicó ante el DAFP7 constitución en renuencia en la que solicitó el acatamiento de las normas relacionadas con la publicación y divulgación de la declaración de bienes y rentas, registros de conflictos de intereses y el impuesto de rentas y complementarios.
Finalmente, informó que, vencido el término legal establecido para recibir respuesta, el DAFP guardó silencio. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones Por auto del 28 de junio de 20248, la Magistrada Ponente encontró cumplidos los requisitos establecidos en el artículo 10 de la Ley 393 de 1997, por lo que admitió la demanda y ordenó notificar al DAFP.
La autoridad demandada, una vez notificada de la anterior decisión9, por conducto de apoderado judicial presentó escrito de contestación10 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción constitucional. Al respecto, indicó que las normas que son alegadas por la parte actora no conllevan un deber imperativo e inobjetable, pues la interpretación de éstas debe hacerse en armonía con las disposiciones legales que regulan el derecho a la intimidad y el hábeas data.
En ese sentido, refirió que la Superintendencia de Industria y Comercio por conducto de la Dirección de Datos Personales, mediante las Resoluciones 6698 de 2022 y 2986 de 2023, estableció medidas protección frente a la información que se recopila en el aplicativo utilizado por el DAFP para cumplir las normas legales. 7 A través de correo electrónico eva@funcionpublica.gov.co. 8 Ver índice 4 de Samai – Cuaderno de primera instancia. 9 Mediante Oficio No. 17144 del 11 de julio de 2024, remitido a las direcciones de correo electrónico: notificacionesjudiciales@funcionpublica.gov.co y notificacionesjudiciales@funcionpublica.gov.co. 10 Ver índice 9 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, resaltó que no es posible predicar el incumplimiento de las normas, dado que se debe tener en cuenta que existe cierta información que, por expresa disposición del legislador, es de carácter confidencial y, en consecuencia, no puede quedar expuesta a la consulta del público en general.
Por otro lado, sostuvo que el deber reclamado se ha atendido según los parámetros de que trata la Ley 2013 de 2019, pero atendiendo que en su aplicación se deben respetar los demás cuerpos normativos referentes al tratamiento de datos, los cuales tienen el rango de leyes estatutarias y gozan de prelación en cuanto a su aplicación. Finalmente, solicitó que se dispusiera la vinculación de la Delegada para la Protección de Datos Personales de la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública.
Lo anterior, por cuanto el fallo que se adopte en el presente asunto puede contrariar lo ordenado en las instrucciones citadas anteriormente. 1.3.2. Auto que ordena vinculación e intervención de otros sujetos Con ocasión de la solicitud presentada por el DAFP, por auto del 16 de diciembre de 202411, se ordenó la vinculación de la Delegada para la Protección de Datos Personales de la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública.
La Superintendencia de Industria y Comercio, en su escrito de intervención12, explicó que se realizaron varias mesas de trabajo entre las autoridades presentes en este asunto, es la que se analizó lo atinente a la incidencia de la Ley 2013 de 2019. En lo que atañe a las Resoluciones 6698 de 2022 y 2986 de 2023, indicó que tales actos administrativos fueron objeto de revocatoria directa.
Lo anterior, por cuanto se demostró que el DAFP había adoptado las medidas de seguridad pertinentes frente a la información que se pública. Finalmente, solicitó que se declaren infundadas las pretensiones de la demanda interpuesta por la accionante. La Procuraduría General de la Nación en el informe presentado13, indicó que no tiene competencia legal para dar cumplimiento a las normas planteadas con la demanda, pues el diseño, implementación, dirección y administración del SIGEP es único y exclusivo del DAFP. 11 Ver índice 13 de Samai – Cuaderno de primera instancia 12 Ver índice 20 de Samai – Cuaderno de primera instancia 13 Ver índice 21 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, explicó que la autoridad realizó actuaciones encaminadas a verificar la forma en la que el DAFP estaba dando cumplimiento a las órdenes impartidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, en cuanto al manejo y seguridad de la información. Como resultado de lo anterior, señaló: En este orden de ideas, la revocatoria de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 6698 de 2022 y 2986 de 2023 mediante la Resolución 56588 de 2024, así como con la implementación formal del aplicativo Por la Integridad Pública, ajustado para garantizar el ejercicio del control social en el país, se cumplió los objetivos de la actuación preventiva por parte de la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, solicitó la desvinculación del trámite, dado que la pretensión de cumplimiento recae única y exclusivamente contra el DAFP. 1.4.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 8 de mayo de 202514, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: TERCERO.- ORDÉNASE al Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP. que en el término de cinco (5) días contados a partir de la ejecutoria del presente fallo, proceda a realizar todas las gestiones correspondientes para: i) hacer seguimiento a la operabilidad del -SIGEP. y al cumplimiento de las instituciones públicas en la operación, registro, actualización y gestión de dicho Sistema; y ii) reportar a los organismos de control para lo de su competencia, sobre el incumplimiento por parte de las instituciones públicas en lo que respecta a la publicación y divulgación de la declaración de bienes y rentas y de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los sujetos obligados.
Al respecto, encontró que el DAFP habilitó el Aplicativo por la Integridad en el que se debe consignar la información; no obstante, también advirtió que hay mucha información que no se encuentra publicada y, en ese sentido, contrariando el mandato establecido en la norma. Conforme lo expuesto, acotó que la entidad tiene la función de seguimiento a la información, así como también la de reportar cualquier posible inconsistencia o falta que se presente.
En lo que concierne al artículo 2.1.4.2.12. del Decreto 830 de 2021, que refiere a la consulta pública de Personas Expuestas Políticamente, se demostró en el proceso que dicha base se encuentra actualmente operando y, en ese sentido, declaró su acatamiento. 14 Ver índice 34 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Impugnación del DAFP El DAFP, dentro de la oportunidad legal correspondiente15, presentó escrito en el que solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declare que ha cumplido con las disposiciones de la Ley 2013 de 2019. En sustento de su alzada, explicó que el a quo incurrió en una errada interpretación de las disposiciones legales, pues, en su sentir, se confundieron las obligaciones que se encuentran a su cargo.
Refirió que el DAFP actualmente maneja dos herramientas, las cuales tienen objetivos diferentes. Por un lado, esta el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público – SIGEP, y, por otro lado, el Aplicativo por la Integridad Pública. En ese sentido, mencionó que es responsabilidad de cada una de las entidades verificar el correcto diligenciamiento de tales bases de datos, por lo que no existe un deber imperativo e inobjetable a cargo de la accionada.
Al respecto, manifestó lo siguiente: En ese sentido, las entidades y organismos responsables de la operación, registro, actualización y gestión de la información de cada institución y del recurso humano a su servicio al momento de la posesión y/o retiro del cargo, por lo anterior, el Departamento Administrativo para la Función Pública no ha incurrido en acción u omisión que amerite la imposición de ordenes en el presente asunto.
(Énfasis del original) Conforme lo anterior, planteó una nulidad por indebida integración del contradictorio, dado que se omitió llamar al proceso a las entidades y organismos encargados de realizar el registro en el SIGEP y el Aplicativo por la Integridad Pública. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 8 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias 15 Ver índice 38 de Samai – Cuaderno principal.
La sentencia se notificó el 19 de mayo de 2025 y el escrito de impugnación se radicó el 22 siguiente. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿El DAFP incumplió el mandato establecido en en la Ley 2013 de 2019, y los artículos 2.2.17.4 del Decreto 1083 de 2015 y 7 del Decreto 830 de 2021? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)16 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser 16 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [17] (Negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»18, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»19. En el presente asunto, se encuentra demostrado que Fede Colombia, mediante correo electrónico remitido el 25 de abril de 2024, radicó ante el DAFP escrito por medio del cual constituyó en renuencia a la autoridad. 17 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 18 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 19 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, en el citado documento, la parte accionante formuló ante la autoridad accionada lo siguiente:
PRIMERO: Dar cumplimiento al deber legal contenido en el artículo 1° de la Ley 2013 de 2019, mediante la publicación y divulgación de forma proactiva y actualizada de la declaración de bienes y rentas, y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los sujetos obligados.
SEGUNDO: Dar cumplimiento al deber legal contenido en el parágrafo 1° del artículo 4° de la Ley 2013 de 2019, mediante la publicación y divulgación de la declaración de bienes y rentas, y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los sujetos obligados, de forma tal que facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita asegurar la calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad de la información.
TERCERO: Dar cumplimiento al deber legal contenido el artículo 5° de la Ley 2013 de 2019 mediante la publicación y divulgación de la información pública de la declaración juramentada de bienes y rentas de los sujetos obligados, correspondiente a: “1. Nombre completo y documento de identidad. 2. País, departamento y municipio de nacimiento. 3.
País, departamento y municipio de domicilio. 4. Los ingresos y rentas que obtuvo en el último año gravable, especificando solamente concepto y valor. 5. Cuentas bancarias de las que sea titular, especificando solamente el tipo de cuenta bancaria, el país de sede de la cuenta y el saldo total con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. 6.
Bienes patrimoniales identificando solamente el tipo de bien, municipio de ubicación y el valor. 7. Saldo y concepto de las acreencias y obligaciones vigentes. 8. Participación actual como miembro de Juntas o Consejos Directivos, especificando la calidad de miembro y la entidad o institución. 9. Mención sobre su calidad de socio en corporaciones, sociedades y/o asociaciones. 10.
Declaración de las actividades económicas de carácter privado, adicionales a las declaradas anteriormente, que ha venido desarrollando de forma ocasional o permanente, especificando el detalle de las actividades y la forma de participación”.
CUARTO: Dar cumplimiento al deber reglamentario contenido en el numeral 8° del artículo 2.2.17.4 del Decreto 1083 de 2015, a fin de garantizar y facilitar el acceso a la información a los ciudadanos, a los organismos de control, a los entes gubernamentales y, en general, a todas las partes interesadas en conocer la declaración de bienes y rentas, y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los sujetos obligados.
QUINTO: Dar cumplimiento al deber reglamentario contenido en el artículo 2.1.4.2.12. del Decreto 830 de 2021 mediante la publicación y divulgación de las declaraciones de bienes y rentas de los servidores públicos y contratistas que cumplen con la condición de Personas Expuestas Políticamente -PEP-, de forma tal que los ciudadanos puedan conocer esta información. Finalmente, se tiene por probado que la accionada, dentro de la oportunidad legal establecida en el artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, no profirió respuesta alguna a la citada solicitud, pues, en su escrito de contestación confesó que atendió el requerimiento de manera extemporánea, esto es el 14 de mayo de 2024 indicando que no había incumplimiento alguno en cuanto a las disposiciones legales invocadas.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3. Caso concreto Como punto de partida, la Sala procederá a la identificación de las disposiciones legales invocadas como incumplidas, para, acto seguido, verificar si cada una de ellas cumple con los requisitos de procedencia y, finalmente, determinar si efectivamente existe un mandato a cargo del DAFP.
LEY 2013 DE 2019 (diciembre 30) por medio del cual se busca garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia y publicidad mediante la publicación de las declaraciones de bienes, renta y el registro de los conflictos de interés. Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto dar cumplimiento a los principios de transparencia y publicidad, y la promoción de la participación y control social a través de la publicación y divulgación proactiva de la declaración de bienes y rentas, del registro de conflictos de interés y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios.
Artículo 4º. Información mínima obligatoria a registrar. Todo sujeto obligado contemplado en el artículo 2º de la presente ley, deberá registrar de manera obligatoria en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP), o herramientas que lo sustituyan, la declaración de bienes y rentas, el registro de conflictos de interés, y cargar una copia digital de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios.
Parágrafo 1º. La información a que se refiere este artículo deberá publicarse y divulgarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad. Parágrafo 2º. El Departamento Administrativo de Función Pública deberá habilitar el acceso al SIGEP, a las entidades públicas que actualmente no reportan información en este sistema para los efectos de cargar las declaraciones respectivas de las que trata la presente ley.
Parágrafo 3º. En todo caso con lo contemplado en esta ley, no se generan cambios a lo dispuesto para los sujetos obligados en la Ley 190 de 1995, respecto a la obligación del registro de información. Artículo 5º. Información pública de la declaración de bienes y rentas. Solamente la siguiente información contenida en la declaración juramentada de bienes y rentas será pública y de divulgación. 1.
Nombre completo y documento de identidad. 2. País, departamento y municipio de nacimiento. 3. País, departamento y municipio de domicilio. 4. Los ingresos y rentas que obtuvo en el último año gravable, especificando solamente concepto y valor. 5. Cuentas bancarias de las que sea titular, especificando solamente el tipo de cuenta bancaria, el país de sede de la cuenta y el saldo total con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. 6.
Bienes patrimoniales identificando solamente el tipo de bien, municipio de ubicación y el valor. 7. Saldo y concepto de las acreencias y obligaciones vigentes. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
Participación actual como miembro de Juntas o Consejos Directivos, especificando la calidad de miembro y la entidad o institución. 9. Mención sobre su calidad de socio en corporaciones, sociedades y/o asociaciones. 10. Declaración de las actividades económicas de carácter privado, adicionales a las declaradas anteriormente, que ha venido desarrollando de forma ocasional o permanente, especificando el detalle de las actividades y la forma de participación. Para los servidores públicos electos mediante voto popular además de lo anterior se requerirá el registro de los aportes que se realizaron en campaña conforme lo presentado en el aplicativo del Consejo Nacional Electoral denominado Cuentas Claras.
DECRETO 1083 DE 2015 (mayo 26) por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. Artículo 2.2.17.4. Diseño, implementación, dirección y administración del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP). El diseño, implementación, dirección y administración del SIGEP son responsabilidad del Departamento Administrativo de la Función Pública, para lo cual cumplirá con las siguientes funciones: 8.
Garantizar y facilitar el acceso a la información a los ciudadanos, a los organismos de control, a los entes gubernamentales y, en general, a todas las partes interesadas en conocer los temas sobre empleo público y estructura del Estado, teniendo en cuenta los roles y accesos que se determinen para tal fin, así como las restricciones de reserva que impongan la Constitución Política y la ley.
DECRETO 830 DE 2021 (julio 26) Por el cual se modifican y adicionan algunos artículos al Decreto número 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector Presidencia de la República, en lo relacionado con el régimen de las Personas Expuestas Políticamente (PEP). Artículo 7°. Adiciónese un artículo al Decreto número 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector Presidencia de la República, en los siguientes términos: “Artículo 2.1.4.2.12.
Acceso a la información de las Personas Expuestas Políticamente (PEP). El Departamento Administrativo de la Función Pública deberá crear, actualizar y permitir la consulta pública de la lista de las Personas Expuestas Políticamente (PEP) que se encuentren registradas en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP) o en el aplicativo que se disponga para tales efectos, asegurando lo dispuesto en las Leyes 1266 de 2008, 1581 de 2012 y demás normas relacionadas con la protección de datos personales.
Para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.1.4.2.11 del presente decreto, las entidades públicas deberán gestionar en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP) el registro de los servidores públicos y/o contratistas que cumplen con la condición de Personas Expuestas Políticamente, de tal forma que los ciudadanos puedan conocer las hojas de vida de los servidores públicos que cumplen con esta condición en cada entidad, así como la información relacionada con el artículo 2.1.4.2.4., de este Decreto y las declaraciones de bienes y rentas y conflictos de interés, en los casos que aplique.” Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cada una de las anteriores disposiciones se encuentra actualmente vigente, no han sido derogadas o removidas del ordenamiento jurídico mediante providencia judicial debidamente ejecutoriada.
Del mismo modo, el debate que acá se suscita no radica en la defensa de derechos de carácter fundamental, lo cual hace inviable la acción de tutela para lograr el fin perseguido. Asimismo, la accionante no tiene a su alcance otro instrumento judicial que le permita obtener el acatamiento de las normas. Finalmente, ninguna de las anteriores disposiciones conlleva intrínsecamente un gasto no presupuestado en cabeza del DAFP. 2.3.3.1.
Sobre la existencia de un mandato La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.
Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera20: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el 20Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»21.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala anticipa que revocará la sentencia de primera instancia, dado que, conforme se expondrá a continuación, el DAFP no se encuentra en una situación de incumplimiento. La revisión de las normas invocadas por la parte demandante, permite evidenciar que el DAFP tiene una función de administración del SIGEP y el Aplicativo por la Integridad Pública, pero no resulta plausible endilgarle responsabilidad por la información o falta de información que allí se consigna.
El artículo 1.° de la Ley 2013 de 2019 se contrae a enunciar el fin que persigue el cuerpo normativo, que no es otro más allá del de garantizar principios tales como la transparencia y publicidad, asunto en el que el DAFP tiene una funciones claramente establecidas, sin que en estricto rigor estemos en presencia de un mandato. Por otro lado, el parágrafo 2.° del artículo 4 de la citada ley, efectivamente estableció una obligación clara e irrefutable a cargo de la accionada, traducido en que debe permitir el acceso al SIGEP a toda entidad pública para que cada una de éstas realice el cargue de la información. Finalmente, en cuanto artículo 5.° ibidem, no se encuentra orden alguna dada a la autoridad convocada, pues se contrae en indicar que tipo de información va a adquirir la condición de pública y, por ende, de obligatoria divulgación. Ahora bien, en cuanto al numeral 8.° del artículo 2.2.17.4. del Decreto 1083 de 2015, la norma se contrae en indicar que el DAFP debe «[G]arantizar y facilitar el acceso a la información […]», lo cual, en criterio de la Sala se encuentra demostrado en el proceso.
Igual situación se predica del artículo 2.1.4.2.12. del Decreto 830 de 2021, en el que la norma le indica que «[…] deberá crear, actualizar y permitir la consulta pública de la lista de las Personas Expuestas Políticamente (PEP) […]» Para esta Sección no resulta posible endilgar responsabilidad a la demandada por las posibles omisiones en que están incurriendo los servidores públicos obligados a registrar la información en las citadas bases de datos.
Lo anterior, por cuanto es la misma ley la que estableció lo siguiente: 21 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 2º.
Ámbito de aplicación. La publicación y divulgación de la declaración de bienes y rentas, del registro de conflictos de interés y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: […] Es decir, en otros términos, que el DAFP tiene un rol de operador de la información, haciendo una labor de recepción, compilación y organización de los datos que son recibidos de parte de cada uno de los sujetos obligados, para, acto seguido, ponerlos en conocimiento de la comunidad en general y velar por el fin perseguido por el legislador.
No obstante, no es posible endilgar incumplimiento a la autoridad cuando es claro que no es la titular ni la fuente de la información, pues, se reitera, ésta se encuentra en cabeza de cada uno de los sujetos destinatarios de la Ley, quienes, en últimas, con su omisión son los que se encuentran en un eventual estado de incumplimiento. Igual situación se predica de cada una de las entidades públicas, pues con su actuar pasivo permiten que las personas al momento de tomar posesión en el cargo y durante su ejercicio no atienden el deber correspondiente.
En ese sentido el parágrafo 1.° del artículo 2 de la Ley 2013 de 2019 indica lo siguiente: Parágrafo 1º. La publicación de esta información será requisito para posesionarse, ejercer y retirarse del cargo. A quienes no aplica el ingreso y retiro del cargo, será requisito antes, durante y al término del ejercicio de la función pública, prestación de servicios públicos o administración de bienes o recursos públicos.
La labor de seguimiento a que se refiere la norma, no puede interpretarse bajo el entendido que el DAFP tiene el deber de verificar que cada uno de los sujetos obligados cumpla la normatividad, sino que ésta es la de publicar la información que es suministrada por el titular de los datos y, en consecuencia, sería eventualmente plausible acreditar el incumplimiento si probatoriamente se demostrará que la autoridad cuenta con la información y se ha sustraído deliberadamente de su publicación. Aunado lo expuesto, la Sala advierte que no es posible atribuir el desacato de normas sobre las cuales no se formuló pretensión alguna y tampoco fueron objeto de constitución en renuencia, esto es los numerales 6.° y 7.° del artículo 2.2.17.4. del Decreto 1083 de 2015.
Lo anterior, dado que dicha situación se erige en una situación totalmente sorpresiva para el DAFP quien no tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción, conllevando de manera flagrante la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública Radicado: 25000-23-41-000-2024-00943-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, la Sala revocará la decisión de primera instancia, dado que el DAFP no incumplió sus obligaciones en torno al Sistema de Información y Gestión del Empleo Público – SIGEP, y el Aplicativo por la Integridad Pública III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.