1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante CORPORACIÓN DE DERECHO PRIVADO CLUB CARTAGENA Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Bien baldío y bien de uso público. Derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. Defectos sustantivo, orgánico y fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de diciembre de 20251, la Corporación de derecho privado Club Cartagena, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el principio de buena fe, con ocasión de la sentencia del 3 de junio de 2025 proferida en segunda instancia en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 13001-23-31-000-2011-00178-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Solicito se sirvan tutelar los derechos fundamentales referentes a la buena fe, la confianza legítima, igualdad ante la ley y el debido proceso en concomitancia con las normas de rango constitucional invocadas en este amparo que le asisten a la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena en relación con la sentencia objeto de este trámite y que por lo tanto la sentencia del 3 de junio de 2025 proferida por la Sección Tercera-Subsección B del H. Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales del Club Cartagena.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se deje sin efectos el fallo tutelado, se revoque la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Bolívar y se denieguen las pretensiones de la acción popular.
TERCERO: SUBSIDIARIAMENTE si no fuera posible lo anterior, ordenar a la Sección Tercera-Subsección B que, en el término máximo de diez (10) días, profiera nueva sentencia corrigiendo los defectos señalados con relación al derecho fundamental y principio de igualdad ante la ley, esto es, se apliquen los mismos criterios desarrollados por el H. Consejo de Estado en la sentencia de la acción popular con radicación AP – 130012331000200100051 01 de la que conoció la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO en su SECCIÓN TERCERA, SUBSECCION C y terminó con la sentencia proferida el seis (6) de marzo de dos mil trece (2013)». 2.
Hechos 1 Escrito de tutela radicado en el buzón de correo electrónico de tutelas en línea. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.
Mediante escritura pública 3477 del 27 de diciembre de 2007 el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias celebró un contrato de compraventa con la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena por el que la entidad territorial transfirió el derecho de dominio al club sobre una porción de un lote de terreno ubicado en el barrio Bocagrande denominado «polígono relleno Club Cartagena» con un área de 7.749 metros cuadrados.
El valor pactado en el contrato fue de $8.466’154.720 y la forma de pago sería por $2.116’538.677 equivalente al 25% del precio, de los cuales se dispuso que se compensaría la suma de $959’124.747,78 de la siguiente manera: $917’177.677,78 correspondientes al pago del impuesto predial unificado efectuado por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena por consistir en pago de lo no debido y la suma de $41’947.070 correspondiente a una deuda existente a cargo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena con la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena por servicios prestados.
La diferencia, es decir, la suma de $1.157’413.930 pagadero con un cheque de gerencia girado a la orden del Fideicomiso Fiduciaria GNB Sudameris alcaldía disposición de baldíos al momento del otorgamiento de la escritura pública de compraventa. El saldo restante, esto es, $6.349’616,043 así: $2.400’000.000 en consumos de bienes y servicios que efectuara el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena a través de sus diferentes dependencias en los próximos tres años calendario que iniciaban el 1º de enero de 2008 y el saldo restante de $3.943’616,043 en tres cuotas iguales de $1.316’538.681 dentro de los 36 meses siguientes. 2.2.
El señor José María Caballero Salguero presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena, buscando la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y de defensa del patrimonio público, que consideró desconocidos con ocasión del contrato celebrado en diciembre de 2007, relacionado con la venta de un inmueble de propiedad del Distrito de Cartagena ubicado en el barrio Bocagrande. 2.3.
De acuerdo con los hechos narrados en la demanda del citado medio de control, la noticia relacionada con la suscripción del contrato de compraventa aludido se dio a conocer por los medios nacionales y locales de comunicación. El actor popular consideró que el bien fue enajenado por un valor inferior al del avalúo catastral que correspondía a $13.842’570.000 y que entre el valor del contrato y el precio real del inmueble había una diferencia superior a los $15.000’000.000 beneficio que obtuvo un club social de la clase alta de la ciudad y de naturaleza privada.
Además, censuró que se hubiera convenido que se pagara la suma de $2.400’000.000 en consumos de bienes y servicios que efectuara el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena a través de sus diferentes dependencias. 2.4. En primera instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar (expediente 13001-23- 31-000-2011-00178-00) mediante sentencia del 19 de octubre de 2017 accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Inició haciendo claridad en cuanto a que en el medio de control se discutía la venta de un bien inmueble que hacía parte de unos presuntos lotes baldíos de la Nación que pasaron del Distrito de Cartagena a un ente privado.
A continuación mencionó las facultades que fueron otorgadas al alcalde mayor de Cartagena por parte del respectivo Concejo Municipal para la destinación y disposición de bienes inmuebles cedidos por la Nación al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y que justificó la suscripción del contrato de compraventa de bien inmueble con la corporación de derecho privado Club Cartagena.
Sin embargo, encontró que en el negocio jurídico celebrado existían varias irregularidades: De una parte, en relación con el pago de una parte del precio en consumo y servicios en la medida que al no haber sido en dinero no podía ser invertido en los cometidos estatales y por tanto se estaba en presencia de una afectación al patrimonio público y a la moralidad administrativa y agregó que la norma era clara al indicar que los entes territoriales debían cumplir tales fines.
De otro lado, dijo que en realidad el negocio encajaba en un contrato de compra de bienes regulado en la Ley 80 de 1993 y que en atención a la cuantía pactada que había sido por valor de $2.400’000.000 esto debió hacerse a través de licitación pública al ser de mayor cuantía en atención a la fecha de suscripción del contrato, razón por la que el contrato estaba viciado de nulidad frente a la cláusula quinta que regulaba la forma de pago, ya que si se estaba contratando para el suministro de bienes y servicios indiscutiblemente debió acudirse a las reglas de la contratación estatal y no hacerlo mediante contratación directa ya que no era aplicable esta modalidad en atención al monto tan elevado, lo que iba en contra de los principios de selección objetiva, publicidad y transparencia. Además de advertir lo anterior, dijo que en todo caso se trató de un bien inmueble que debió ser negociado a través del mecanismo de selección de licitación pública lo que no había ocurrido razón por la que estaba incurso en una de las causales de nulidad del contrato estatal.
Encontró también que, si bien no hubo una lesión enorme al pactarse un valor por debajo del valor real, sí se había negociado por un valor menor al que tenía el inmueble. Finalmente, verificó que se trató de un bien de uso público de acuerdo con informes de la DIMAR y de peritos que así lo determinaron por lo que también encontró una irregularidad que afectaba los mencionados derechos colectivos, al no ser un bien que hubiera podido ser objeto de enajenación. En consecuencia, declaró vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público y ordenó las siguientes medidas: «a) Declárese la nulidad absoluta del contrato de compraventa al que se refiere esta sentencia. b) Ordenar al Alcalde del Distrito de Cartagena que, a la mayor brevedad, sin exceder el término máximo de dos (2) meses, se sirva proferir los actos administrativos que sean necesarios darle cumplimento a la presente sentencia. c) Ordenar al Distrito de Cartagena, que realice todas las gestiones administrativas y demás diligencias ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, para la cancelación de las anotaciones realizadas en el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-170846.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Ordenar al Distrito de Cartagena y a la DIMAR a más tardar en el término de seis (6) meses, realice los trámites que sean necesarios para que se recupere el predio a que hace mención la presente providencia». 2.5.
La decisión fue apelada por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B2 mediante sentencia del 3 de junio de 2025 (notificada por edicto electrónico a las partes el 20 de junio de 2025) modificó la decisión de primera instancia de la siguiente manera: «PRIMERO. CONCÉDESE la protección a los derechos colectivos invocados por el actor popular, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO. DECLÁRASE que por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el Distrito de Cartagena y la Corporación Privada Club Cartagena, al celebrar el contrato de compraventa de 27 de diciembre de 2007 afectaron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público consagrados en los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, por lo que se ordenarán las siguientes medidas: a) Declarar la cesación de los efectos del contrato de compraventa al que se refiere esta sentencia. b) Ordenar al alcalde del Distrito de Cartagena que, a la mayor brevedad, sin exceder el término máximo de dos (2) meses, se sirva proferir los actos administrativos que sean necesarios para darle cumplimiento a la presente sentencia. c) Ordenar al Distrito de Cartagena que en el término de dos (2) meses realice todas las gestiones administrativas y demás diligencias en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena para la cancelación de las anotaciones realizadas en el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-170846, relacionadas con el contrato de compraventa contenido en la escritura pública no. 3477 del 27 de diciembre de 2007 de la Notaría Primera del Círculo de Cartagena. d) Ordenar al Distrito de Cartagena y a la DIMAR que a más tardar en el término de seis (6) meses, realice los trámites que sean necesarios para que se recupere el predio a que hace mención la presente providencia, por tratarse de un bien de uso público de titularidad de la Nación. e) Ordenar las restituciones mutuas a que haya lugar, especialmente las relacionadas con el pago del precio asumido por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena, salvo en lo que tiene que ver con el suministro de bienes y servicios a las dependencias de la alcaldía de Cartagena de Indias, por ser un pacto lesivo a la moralidad administrativa.
TERCERO. NIÉGANSE las demás pretensiones de la acción popular.
CUARTO. ORDÉNASE la conformación de un comité que sirva verificar el cumplimiento de la presente sentencia, y el mismo estará integrado por el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, el actor popular de este proceso, por un representante del Distrito de Cartagena, por un representante de la corporación privada Club de Cartagena y por un representante de la DIMAR.
QUINTO. ORDENAR remitir copias de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación con competencia en el Distrito de Cartagena, a fin de que dichas autoridades analicen si hay lugar a abrir alguna investigación por considerar que alguna de las conductas a que hace alusión esta sentencia y que se endilgan tanto al Distrito de Cartagena como al Club de Cartagena, pueda ser objeto de investigación fiscal, disciplinaria o penal.
SEXTO. DESÍGNASE a la Procuraduría Regional de Bolívar para que vele por el estricto cumplimiento de esta providencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 4, 278 de la Constitución Política y el artículo 43 de la Ley 472 de 1998». Como fundamento de la decisión, el a quem inició su argumento precisando que el juez de la acción popular no podía anular un contrato estatal y que, de evidenciarse trasgresión de derechos colectivos, lo que procedía era tomar las medidas necesarias para que evitar tal vulneración. Lo anterior fue explicado a partir de la posición de la Corporación, concretamente en relación con la sentencia de unificación de la Sala Plena, Sala Décima Especial de Decisión del 4 de octubre de 2021, expediente 25001- 33-31-008-2008-00304-01 con ponencia de la doctora Sandra Lisset Ibarra 2 La decisión contó con una aclaración de voto por parte del magistrado Alberto Montaña Plata.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Vélez, en relación con la imposibilidad del juez popular de anular actos administrativos aún con anterioridad a la expedición del CPACA. Se refirió también a la sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación del 14 de agosto de 2018, expediente 05001-33-31-003-2009- 00157-01 con ponencia del doctor Oswaldo Giraldo López, en relación con la imposibilidad de entregar en arrendamiento bienes de uso público.
Concluyó que dada la naturaleza, el alcance, la cuantía y el contenido del contrato, se había celebrado de manera indebida contrariando los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1993 al no haberse agotado el procedimiento de una licitación pública que era lo que procedía y no otra modalidad de selección distinta. Ahora bien, explicó que el juez popular sí estaba facultado para definir si el referido contrato de compraventa había trasgredido derechos o intereses colectivos y, por lo tanto, la viabilidad de adoptar órdenes de hacer o de no hacer con la finalidad de protegerlos.
Del derecho colectivo a la moralidad administrativa sostuvo que la real causa y voluntad de las partes que celebraron el negocio jurídico fue encubrir un contrato de suministro que no podía ser celebrado de manera directa con un objetivo o finalidad reprochable e indebido, consistente en la prestación de bienes y servicios por parte de un club social de naturaleza privada en favor de funcionarios del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias durante tres años consecutivos hasta por un valor de $2.400’000.000 en consumos de bienes y servicios.
Además, dijo que no era válido afirmar que el acuerdo 30 de 2006 al referirse a la expresión «especies» aludiera al suministro de bienes y servicios ya que esa no era la hermenéutica de la norma al no especificar que el precio se pudiera pagar a través de la prestación de servicios y menos aún a través del suministro de bienes o de apoyo logístico, razón por la que, a juicio de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, se vulneraron los principios de igualdad, transparencia, imparcialidad, participación, responsabilidad y publicidad y que el negocio jurídico se celebró desconociendo los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1993, al no seguirse procedimiento de la licitación pública.
Frente a derecho colectivo a la defensa al patrimonio público advirtió que el inmueble denominado «polígono relleno Club Cartagena» con una extensión de 7.749 metros cuadrados era un bien de uso público por estar ubicado en zonas de playa marítima y de bajamar. En ese contexto, luego de analizados los elementos de prueba tendientes a determinar la naturaleza del predio objeto de negociación encontró que comprendía áreas de espacio público sobre las cuales no se podía ejercer posesión ni mucho menos realizar construcciones sin la debida autorización de las autoridades competentes, al no tratarse de un bien baldío como se había indicado de manera equivocada en la escritura de compraventa. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora alegó que la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 13001-23-31-000-2011-00178-00- 01 incurrió en los defectos sustantivo, orgánico y fáctico con fundamento en lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
Defecto sustantivo. Consideró la parte actora que se dio una interpretación indebida al Acuerdo distrital 030 de 2006 que regula la forma como debió adelantarse la negociación de venta del predio que fue objeto de acción popular y dijo que el Alcalde Mayor de Cartagena actuó acorde a sus competencias. Destacó que en el citado Acuerdo se establece el procedimiento para la disposición de bienes baldíos cedidos por la ley al distrito así como también la forma de pago que podía ser total o parcialmente en bienes inmuebles, especie, acciones, entre otros y, agregó que la mencionada disposición a la fecha no había sido declarada ilegal por lo que el negocio no había perdido vigencia. Señaló que en el negocio jurídico celebrado se pactó un pago parcial del valor del inmueble en especie que no fue cuestionado por el actor popular y sobre el cual el Club Cartagena actuó bajo los presupuestos de legalidad del Acuerdo distrital 030 de 2006, así como al principio de la buena fe y sin que existiera prueba alguna que lo hubiera desvirtuado.
En relación con la venta directa del inmueble, dijo que se llevó a cabo conforme lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 5 del mencionado acuerdo distrital en el que se estableció que los ocupantes o poseedores de baldíos que fueran vendibles y demostraran su tenencia por más de 5 años, tenían la primera opción de compra y su venta podía ser en forma directa, además que en el trámite de la acción popular el actor nunca dijo (ni fue objeto del trámite) que la venta se hiciera con omisión de la licitación pública y que era un cargo al que se refirió el juez de la acción popular sin que el Club Cartagena hubiera tenido la oportunidad de defenderse ni de presentar pruebas que desvirtuaran dicho cargo.
También advirtió un defecto sustantivo por interpretación errónea o irrazonable de la norma en relación con la definición legal de playa y zona de bajamar ya que, en su criterio, en la interpretación o aplicación de la norma el juez popular le otorgó a las disposiciones que definían los conceptos playa y zona de bajamar un sentido o alcance que no tenía. 3.2.
Defecto orgánico. Que sustentó de la siguiente forma: «El juez popular en el fallo que se tutela, al desconocer el marco normativo contenido en el Acuerdo Distrital 030 de 2006, en cuanto a la no posibilidad del pago en especie (que convirtió en pago por suministro) y la omisión de la licitación pública para la venta, de hecho determinó la ilegalidad del Acuerdo 030 sin ser de su competencia, pues dicho Acuerdo debió ser demandado y anulado por el juez ordinario administrativo y su no aplicación, invocando la ley de contratación pública, conlleva en forma ínsita una declaratoria de ilegalidad del Acuerdo». 3.3.
Defecto fáctico. Para el Club Cartagena se desconocieron las pruebas relacionadas con la naturaleza física y jurídica del predio objeto de la acción popular, concretamente el informe de jurisdicción de la DIMAR y la resolución 0677-2015 suscrita por el director general marítimo, ya que se le dio un alcance a la definición legal de playa y zona de bajamar fuera de su contexto legal ya que el predio objeto de la negociación no correspondía a lo que se define como playa y zona de bajamar, al tratarse de un área de acreción natural consolidada sobre cuerpo de agua «terreno de aluvión», que si bien podía estar bajo jurisdicción de la DIMAR, esto no determinaba que no pudiera acreditarse propiedad sobre el predio.
En ese sentido, sostuvo que la falta de valoración de las mencionadas pruebas generó que se definiera como playa y zona de bajamar algo que nunca lo ha sido, lo que llevó a catalogar el predio objeto del proceso como bien de uso público y no como un bien fiscal de propiedad del Distrito de Cartagena. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que no se tuvo en cuenta el informe de la DIMAR 05-2-J-05 del 26 de mayo de 2006 en el que no se determinó que el área objeto del informe correspondiera a playa y zona de bajamar sino que se trataba de una acreción sedimentaria (suelo consolidado) a costa de cuerpo de agua, sobre el cual no aplicaba la accesión como forma de adquirir la propiedad por el propietario del fundo colindante que se pudiera beneficiar con ese retiro de las aguas; que lo que se extraía era que el área pertenecía al Estado y que, conforme a todos los antecedentes legales y administrativos las áreas de acreción consolidadas se les había dado históricamente en Cartagena el tratamiento de bienes sin dueño y por lo tanto propiedad de la Nación. Sostuvo que la sentencia incurrió en contradicción al dejar incólume el registro de la propiedad que acreditó el Distrito de Cartagena sobre el bien y haber dejado de tener en cuenta los criterios expresados en el informe de jurisdicción de la DIMAR y lo resuelto por esa entidad en la resolución 0677-2015 que no había sido considerada en la sentencia cuestionada.
También sostuvo que la decisión cuestionada desconoció la existencia de 2 tipos de áreas en el sector objeto de controversia: un área consolidada que la autoridad marítima determinó en 5.573,7 metros cuadrados, lo que no coincidía con el metraje de lo vendido por el Distrito de Cartagena al Club Cartagena y que en la sentencia se determinó como bien de uso público en un área de 7.749 metros cuadrados. 3.4.
De otra parte, la parte actora dijo que se desconoció la sentencia del 6 de marzo de 2013 proferida por el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección C en el proceso de acción popular 13001-23-31-0020-2001-00051-01 en la que se acreditó que la Compañía Hotelera Cartagena de Indias ocupaba un área de acreción sobre cuerpo de agua (bahía de Cartagena) en el sector del El Laguito, situación que era similar al caso presente, ya que conforme con las pruebas aportadas al expediente, en especial el informe pericial de la DIMAR, también se trataba de un área de acreción consolidada donde estaban diversas construcciones, era la misma ciudad, el mismo sector (Laguito de Bocagrande), se abordó el mismo criterio de catalogar el predio nuevo como bien de uso público, pero que, sin embargo, se decidió de manera distinta lo que iba en contra del principio de igualdad. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 16 de diciembre de 2025 el despacho ponente: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena contra el Consejo de Estado, Tercera, Subsección B; (ii) ordenó la notificación de las partes; (iii) como terceros con interés a la Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (entidad que actuó como demandada en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos), al señor José María Caballero Salguero (actor popular), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Ministerio Público (quienes fueron vinculados en el medio de control), a los demás intervinientes en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y al Tribunal Administrativo de Bolívar (autoridad que dictó sentencia de primera instancia en el citado medio de control). 4.2.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado intervino por conducto del ponente de la decisión cuestionada y manifestó que la tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional por considerar este mecanismo como una instancia adicional, conclusión a la que llegó luego de analizar que los argumentos presentados en la demanda de tutela iban dirigidos a cuestionar las razones expuestas en la sentencia proferida en el marco de la acción popular.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, pidió se declarara su improcedencia o en su defecto, se negaran las pretensiones de la demanda. 4.3. La Dirección General Marítima presentó informe por conducto del Oficial Naval en el grado de capitán de navío y capitán de puerto de Cartagena quien explicó que en su momento se dio apertura a una investigación administrativa en contra del Club Cartagena que culminó con la resolución 035 del 27 de febrero de 2008 por la que el capitán de puerto de Cartagena declaró que la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena era responsable por ocupar ilegalmente la playa marítima y por realizar construcciones allí sin la debida autorización de la Dirección General Marítima y se le impuso una sanción de multa por 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Dijo que contra esa decisión el Club Cartagena presentó recurso de apelación y que mediante la resolución del 16 de marzo de 2015 se resolvió modificar el artículo primero de la resolución 035 del 27 de febrero de 2008 en el sentido de declarar al mencionado club como responsable por la ocupación indebida o no autorizada en aguas y playas marítimas sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima en una extensión de 5.573.7 metros cuadrados además de ser modificado el valor de la multa a 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Explicado el trámite administrativo adelantado sostuvo que, en relación con las actuaciones administrativas adelantadas por la entidad, no se causó perjuicio irremediable ni se vulneraron derechos de rango fundamental a la sociedad actora que eventualmente hicieran procedente la presente acción de tutela. En cuanto a la acción popular objeto de estudio, dijo que los derechos colectivos a la moral administrativa y defensa del patrimonio público vulnerados con el negocio jurídico celebrado entre el Distrito de Cartagena y la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena, no tenían relación directa o indirecta con las funciones y actuaciones de la autoridad marítima. 4.4.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias se pronunció por conducto del asesor del despacho quien manifestó que no le asistía legitimación por pasiva dentro del presente trámite constitucional al estar dirigida la presente acción ante actuaciones del Consejo de Estado quien tenía la capacidad de asumir su defensa y en consecuencia, pidió ser desvinculado de la presente acción. De otra parte, indicó que, si bien en la acción popular se hizo un estudio de la moralidad administrativa, tal desarrollo no se traducía en la acreditación concreta de hechos de corrupción atribuibles al Distrito de Cartagena. 4.5.
El señor José María Caballero Salguero, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio Público y el Tribunal Administrativo de Bolívar, no se pronunciaron en esta oportunidad pese haber sido notificados de la existencia de la presente acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,3 fue concebida como un mecanismo 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Es por tal razón que la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se le atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Es importante tener en cuenta que, en la sentencia, SU-573 de 2017, la Corte Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional. inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201- 01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Aspecto previo El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias pidió ser desvinculado de la presente acción por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Respecto de lo anterior, la Sala precisa que, según lo dispuesto en el auto admisorio de la acción de tutela, el distrito de Cartagena fue vinculado al proceso constitucional en calidad de tercero con interés considerando que hizo parte del extremo pasivo del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en el que se emitió la providencia de cierre que se cuestiona en la presente acción de tutela.
De acuerdo con lo anterior, y al tenor de lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2591 de 19917, a la mencionada entidad territorial le asiste interés legítimo en el resultado de este proceso constitucional, dada su calidad de sujeto procesal en el proceso objeto de análisis, y por tal motivo debe permanecer vinculado a éste en la calidad de tercero que le fue reconocido en el auto admisorio de la tutela, por lo que no se accederá a la solicitud de desvinculación. 4.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 4.1. En el escrito de tutela, el Club Cartagena alega que la sentencia del 3 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 13001-23-31-000-2011-00178-00/01 adolece de los defectos sustantivo, fáctico y orgánico.
No obstante, los argumentos que expone para fundamentar el defecto orgánico reiteran los planteados para justificar el defecto sustantivo, por tal razón, la Sala efectuará el análisis conjunto de estos defectos a partir de la caracterización del defecto sustantivo. 4.2. Por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala verificar si se satisfacen los requisitos generales de procedencia. Solo en caso de superar dicho estudio, se establecerá si al proferir la providencia judicial accionada, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, propuestos por la parte tutelante. 5.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial En el caso bajo estudio, se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción por las siguientes razones: (i) La controversia alude a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el principio de buena fe de la Corporación de derecho privado Club Cartagena, con ocasión de la providencia judicial del 3 de junio de 2025 que decidió en segunda instancia el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, declarando la afectación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y de defensa del patrimonio público, con ocasión del contrato de compraventa de un inmueble de propiedad del Distrito de Cartagena ubicado en el barrio Bocagrande, celebrado en diciembre de 2007.
(ii) La parte actora agotó todos los medios ordinarios de defensa judicial y se advierte que frente al caso no proceden los recursos extraordinarios, además, 7 Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisa la Sala que no se trata de un caso de falta de congruencia como podría entenderse frente a algunos de los razonamientos presentados por la parte actora, sino de la inconformidad en relación con los argumentos que dijo, se resolvieron por el juez popular y que no fueron alegados en la demanda respectiva, aspecto frente al que se hará un estudio de fondo como sigue a continuación;
(iii) Se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la acción se interpuso dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada, pues la sentencia fue emitida el 3 de junio de 2025, fue notificada por edicto electrónico a las partes el 20 de junio de 2025 y la acción de tutela se presentó el 4 de diciembre de 2025 por lo que se encuentra dentro del lapso considerado como razonable;
(iv) No se trata de una tutela contra sentencia de tutela, (v) Se identificaron razonablemente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados. (vi) El asunto goza de relevancia constitucional y no podría entenderse que la tutela se esté empleando como una instancia adicional, pues si bien en ambas instancias se accedió a lo pretendido por el actor popular y el Club Cartagena apeló la decisión del tribunal en primera instancia, en la decisión de cierre la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado modificó lo resuelto, y consideró que se presentaba la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor popular, aunque por motivos diferentes, que justamente son los que a juicio de la parte actora, desconocen sus derechos fundamentales al interpretar de manera indebida las normas y las pruebas en torno a la celebración del negocio jurídico que fue censurado por ir en contra de la moralidad administrativa y el patrimonio público.
De modo que en la acción de tutela se plantean las inconformidades frente a los fundamentos que motivaron la decisión de cierre. 6. Defecto sustantivo y su análisis en el caso concreto 6.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 6.2. Con el propósito de dar claridad y a los argumentos presentados por la parte actora al momento de sustentar este defecto, la Sala encuentra oportuno verificar los ejes temáticos que propone y que tienen como punto de partida la indebida aplicación del acuerdo 030 del 14 de diciembre de 2006, veamos: 6.3.
Un primer aspecto tiene que ver con el procedimiento que dicha disposición establece para efectos de disponer de los bienes baldíos y la forma de pago que también se regula en el citado estatuto y en el que además se permite el pago parcial en especie, aspecto este último que dijo, no fue discutido por la parte demandante pero que fue analizado en la sentencia sin que se le permitiera ejercer el derecho de defensa.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Disposición y enajenación de los bienes baldíos conforme lo dispone el acuerdo distrital 030 de 2006 En los artículos 1º y 2º del acuerdo 030 de 2006 menciona la clasificación de los predios cuya disposición se reglamenta y en el artículo 5º regula el procedimiento en los casos de venta, veamos: «ARTÍCULO
1. FACULTADES PARA LA DISPOSICIÓN. Facultase al alcalde mayor de Cartagena de Indias D. T. y C., para disponer de los bienes inmuebles cedidos por la Nación al Distrito y en especial del artículo 123 de la Ley 388 de 1997, en los términos del presente acuerdo».
ARTÍCULO
2. CLASIFICACIÓN DE LOS PREDIOS CUYA DISPOSICIÓN SE REGLAMENTA. Para todos los efectos del presente acuerdo, los bienes que trata el artículo anterior, determinarán su condición conforme se disponga: A) en los estudios de baldíos contratados por la administración distrital, para lo cual se tendrá en cuenta la vocación, desarrollo y la condición histórica de los mismos B) los establecidos en los planes de ordenamientos territoriales, C) lo dispuesto en la Ley 768 de 2002, D) en los casos establecidos en el artículo 3º de la Ley 59 de 1938, Ley 388 de 1997 y demás normas vigentes y jurisprudencias aplicables».
(…)
ARTÍCULO
5. PROCEDIMIENTO PARA LOS CASOS DE VENTAS. En los casos en que se trate de venta, la misma se efectuará por el procedimiento de licitación pública, cuando la cuantía sea superior a trescientos (300) salarios mensuales mínimos legales, conforme a lo previsto en el artículo 33 de la Ley 9 de 1989; seleccionado el comprador y determinadas las condiciones generales del predio, acordado su precio y forma de pago, el Alcalde procederá a otorgar la respectiva escritura pública de venta con garantía hipotecaria, siempre que el comprador haya cancelado, por lo menos, el veinticinco por ciento (25%) del precio señalado en dicho acto y haya firmado acuerdo de pago con la Secretaría de Hacienda por el saldo restante de la deuda.
PARÁGRAFO PRIMERO. En los eventos de venta, permutación, aporte, dación en pago, ratificación de la venta, el pago podrá efectuarse total o parcialmente en bienes inmuebles, especies, acciones, derechos, bonos, títulos inmobiliarios o similares; igualmente se podrán estipular pagos a plazos en los términos de este acuerdo.
PARÁGRAFO SEGUNDO. En los casos de permutación, dación en pago, aportación, ratificación de venta o arrendamiento, el Alcalde efectuará estos actos dispositivos de manera directa de conformidad con las disposiciones legales pertinentes.
PARÁGRAFO TERCERO. Los ocupantes o poseedores de baldíos que sean vendibles o ratificables de venta en los términos de este Acuerdo y demuestren su tenencia por más de cinco años, tendrán la primera opción de compra y su venta será en forma directa, esta prerrogativa está vigente por el término de un año a partir de la notificación que haga la administración distrital».
Fue a partir de allí que la autoridad judicial accionada hizo el análisis de la naturaleza del predio objeto de venta y de las facultades que le fueron atribuidas al alcalde mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural en virtud del acuerdo distrital 030 de 2006 proferido por el Concejo Distrital de Cartagena así como también a la interpretación que debía darse al artículo 5º del mencionado acuerdo en relación con el procedimiento en casos de venta.
El análisis que se hizo por parte de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación en la sentencia cuestionada, fue el siguiente: «7) La Sala advierte que el parágrafo primero del artículo 5 del citado Acuerdo Distrital no. 030 de 2006 expedido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias no permitió, en modo alguno, que el precio convenido se pagara a través del suministro de bienes y servicios en favor de la entidad pública vendedora; contrario sensu, la norma es enfática en restringir las distintas modalidades de pago diferentes al dinero a bienes inmuebles, especies, acciones, derechos, bonos, títulos inmobiliarios o similares. 8) Contrario a lo afirmado por la apoderada judicial de la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena, el contenido y alcance de la cláusula quinta del negocio jurídico de compraventa hizo que el acuerdo de voluntades incluyera obligaciones propias de un contrato de suministro o de apoyo logístico en favor del Distrito de Cartagena, con lo cual se excedió el marco normativo contenido en el referido parágrafo primero del artículo 5 del Acuerdo no. 030 de 2006 del Concejo de Cartagena, con una clara finalidad censurable, indebida, reprochable y cuestionable, esto es, eludir un procedimiento de selección para Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtener el suministro de bienes y servicios por parte de un club social de naturaleza privada en favor de funcionarios públicos pertenecientes a distintas dependencias y áreas administrativas de la alcaldía distrital de Cartagena de Indias.
Tampoco es válido sostener o afirmar que el Acuerdo no. 30 de 2006 del Concejo Distrital de Cartagena al referirse a “especies” hizo alusión al suministro de bienes y servicios, puesto que esa no es la hermenéutica que se desprende de la norma analizada, en tanto no se especifica que el precio se pueda pagar a través de la prestación de servicios ni mucho menos mediante el suministro de bienes o de apoyo logístico».
De acuerdo con el estudio hecho en la providencia, advierte la Sala que para el juez de la acción popular se excedió el marco normativo contenido en el parágrafo primero del artículo 5º del acuerdo 030 de 2006 para eludir un procedimiento de selección y obtener el suministro de bienes y servicios de un club social de naturaleza privada en favor de funcionarios públicos, análisis que permitió aclarar el sentido que se quiso dar por los contratantes a una norma cuyo espíritu era distinto y con lo que se buscaba incluir en un contrato de compraventa obligaciones propias de un contrato de suministro o apoyo logístico en favor del Distrito de Cartagena excediendo el marco normativo.
Fue así como la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo que, con la celebración del mencionado contrato de compraventa, se vulneraron los principios de igualdad, transparencia, imparcialidad, responsabilidad y publicidad regulados en el artículo 209 de la Constitución Política y el artículo 3º de la Ley 489 de 1998, además de pasar por alto los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1993 frente al deber de agotar el procedimiento de la licitación pública.
Se explicó en la sentencia lo siguiente: «9) De allí que con el contrato de compraventa celebrado entre las partes se vulneraron los principios de igualdad, transparencia, imparcialidad, participación, responsabilidad y publicidad (artículos 209 CP y 3 Ley 489 de 1998); igualmente, dada la naturaleza, el alcance y el contenido del contrato, resulta incuestionable que el negocio jurídico se celebró con violación de los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no se siguió el procedimiento de la licitación pública, lo cual resultaba imperativo, toda vez que ni el objeto del contrato ni su cuantía daban lugar a que se aplicara una modalidad de selección distinta a esta, que constituía la regla general, sumado al hecho que ese específico procedimiento de contratación estaba previsto, expresa y puntualmente, en el artículo 5 del mencionado acuerdo distrital de otorgamiento de facultades al alcalde mayor del distrito de Cartagena. […] De tal manera que, es evidente que en este caso, la convención desconoció las disposiciones de la Ley 80 de 1993, en tanto que las partes del negocio jurídico no podían derogar las leyes en cuya observancia están interesados el orden público y las buenas costumbres (artículo 16 Código Civil); de otra parte, tampoco es admisible que la modalidad contractual se interprete, única y exclusivamente, por la obligación de transferencia del derecho de dominio y no por la real intención de los contratantes, lo cual desconoce el contenido y alcance del artículo 1618 del Código Civil que prevé: “Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras».
Esto permite advertir que no solo fue tenido en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo 030 de 2006 sino que también se dio el alcance y la interpretación a lo relacionado con las formas de pago en virtud de la venta sin que, como lo advirtió la Sección Tercera en su decisión, se entendiera en modo alguno que el precio convenido lo fuera a través del suministro de bienes y servicios en favor de la entidad pública vendedora.
Ahora bien, de la manifestación hecha por la parte tutelante en relación con que este aspecto no hubiera sido un punto específico planteado por el actor popular, lo cierto es que el juez constitucional de la acción popular debió entrar a ese análisis precisamente para verificar si se vulneró o no el derecho colectivo a la moralidad administrativa en defensa de los derechos colectivos Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin que el no haber sido un punto expreso de la demanda impidiera analizar en contexto la posible vulneración de estos derechos, pues como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación8 «el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca», por supuesto, sin exceder lo relacionado con los hechos de la demanda y las pruebas que soportan las pretensiones como ocurre en el presente asunto.
En ese sentido, la sentencia mencionó que «la causa y voluntad real de los sujetos negociales fue velar, disimular, yuxtaponer o encubrir un contrato estatal de suministro que no podía ser celebrado de manera directa, so pena de trasgredir varios principios constitucionales y legales, propios del correcto ejercicio de la función administrativa y con un objetivo o finalidad reprochable, censurable e indebido, esto es, la prestación de bienes y servicios por parte de un club social de naturaleza privada en favor de funcionarios del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias durante tres años consecutivos hasta por un valor global de ($2.400 ´000.000) en consumos de bienes y servicios a través de sus diferentes dependencias».
Adicionalmente se argumentó por la instancia de cierre una ventaja por parte de los contratantes que observó en relación con la habilitación que el concejo distrital en el acuerdo 030 de 2006 para perseguir fines distintos al permitirse el pago del precio de un bien de propiedad del municipio de Cartagena mediante el suministro de bienes suntuosos y servicios prestados por un prestigioso club privado de la ciudad, nuevamente, haciendo hincapié en la elusión del proceso de selección que procedía. Dijo el fallo cuestionado al respecto: «11) En otros términos, las partes del negocio jurídico se prevalieron de la habilitación contenida en el mencionado Acuerdo no. 030 de 2006 del Concejo Distrital de Cartagena para perseguir fines distintos a los avalados por el citado acto administrativo, pues, se permitió pagar el precio de un bien de propiedad del distrito mediante el suministro de bienes de naturaleza suntuosa como los servicios brindados por un club social privado en la ciudad de Cartagena, con elusión de los procedimientos de selección para esos efectos y sin que quedara acreditada la necesidad o la justificación para que se incluyera en la convención un pacto de esa naturaleza, pues, se insiste, no quedó establecido ni probado que el Distrito de Cartagena de Indias requería de esa prestación del servicio de bienes y servicios por parte del club social de naturaleza privada».
Las anteriores consideraciones permiten concluir a la Sala que no se trató de una indebida interpretación de la norma sino justamente del alcance que de manera equivocada se quiso dar a la misma en el negocio jurídico en el que estaban presentes bienes de uso público y cuya disposición en los términos que fue llevado a cabo por las partes, atentó contra los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. 6.4.
Un segundo aspecto tiene que ver con la naturaleza del bien inmueble objeto de la venta que se analizó por la Sección Tercera de la Corporación con el fin de analizar la vulneración al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público y en el que se determinó que el denominado «polígono relleno Club Cartagena» era un bien de uso público por estar ubicado en zonas de playa marítima y de bajamar.
Se dijo puntualmente en la sentencia: «2) En el asunto de la referencia, la Sala advierte, igualmente, una violación o amenaza del patrimonio público, por cuanto, se probó que el inmueble denominado “Polígono Relleno Club Cartagena”, identificado con folio de matrícula inmobiliaria no. no. 060-17846, con una extensión de 7.749 metros cuadrados, es un bien de uso público por estar ubicado en zonas de playa marítima y de bajamar».
Y más adelante sostuvo: 8 Sentencia del 16 de mayo de 2007. Acción popular con la radicación 25000-23-25-000-2003-01252-02. Consejo de Estado, Sección Tercera con ponencia del doctor Alier E. Hernández Enríquez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «9) En concordancia con lo anterior, el artículo 63 de la Constitución Política establece las características esenciales de los bienes de uso público en los siguientes términos: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. 10) En ese contexto, el predio denominado “Polígono Relleno Club Cartagena” comprende áreas de espacio público sobre las cuales no se puede ejercer posesión ni mucho menos realizar construcciones sin la debida autorización de las autoridades competentes, pues, se insiste, no se trata de un bien baldío como se afirmó de manera errada en la escritura de compraventa no. 3477 del 27 de diciembre de 2007 de la Notaría Primera del Círculo de Cartagena, por manera que, respecto de ese inmueble no podía darse aplicación a lo previsto en los artículos 123 de la Ley 388 de 1997 y 35 y 36 de la Ley 9 de 1989 que preceptúan: (…) 11) Así las cosas, no era jurídicamente viable que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y mucho menos la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena dieran aplicación al Acuerdo no. 030 de 2006, debido a que la naturaleza jurídica del inmueble objeto de compraventa no está definida y, por el contrario, existen actos administrativos que permiten dar cuenta que las áreas comprendidas en ese negocio jurídico son bienes de uso público, con independencia del contenido del oficio no. 29201501000 MD-DIMAR-SUBDEMAR-ALIT suscrito el 10 de marzo de 2015 por el Subdirector de Desarrollo Marítimo de la DIMAR, en el cual se precisó lo siguiente: “De acuerdo con el mapa adjunto, se tiene un área de seis mil cincuenta y seis coma treinta y cuatro metros cuadrados (6056,34 m2) correspondientes en su momento a aguas marítimas y playas marítimas, en atención a lo dispuesto en el artículo 167 del Decreto Ley 2324 de 1984”».
Este estudio partió del análisis probatorio de los elementos que fueron allegados al proceso, en el que el juez popular consideró que la naturaleza del bien no era el de bien baldío sino el de bien de uso público, lo que cambiaba de manera sustancial lo relacionado con el negocio jurídico, pues es sabido que los bienes de uso público no pueden ser enajenados y fue en esa línea que se orientó el análisis de la providencia considerando que, en ese caso ni siquiera era posible que se diera aplicación al acuerdo 030 de 2006 al no tratarse justamente de un bien baldío que eventualmente se hubiera podido enajenar.
El estudio que se hizo en la sentencia en relación con la naturaleza del bien objeto de venta implicó incluso algo que no tiene que ver con la interpretación indebida del acuerdo 030 de 2006 como lo plantean los actores, sino con su no aplicación en el caso concreto teniendo en cuenta justamente que se trató de un bien no sujeto a venta y no a un bien baldío que fue la naturaleza de los bienes frente a los que se dieron facultades de disposición al alcalde mayor de la ciudad. 6.5.
Finalmente, en relación con el argumento de no haberse observado lo dispuesto en la sentencia del 6 de marzo de 2013 con la radicación 13001-23- 31-000-2001-00051-01 en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos adelantado por el señor Norberto Gari García en contra del Ministerio de Defensa y otros, advierte la Sala que se trata de supuestos distintos y en ese sentido no era posible exigir al juez la observancia de un antecedente que no era aplicable.
Esto, por cuanto en esa oportunidad, se estudió un caso en el que la sociedad Inversiones El Laguito Ltda. cedió a la ciudad de Cartagena unas áreas de terreno para ser utilizadas en el desarrollo de zonas verdes e institucionales y en donde el municipio de Cartagena se constituyó con la Corporación Nacional de Turismo y otros en una sociedad anónima denominada Compañía Hotelera Cartagena de Indias S.A. y cedió unas zonas de terreno que justamente habían sido las otorgadas por Inversiones el Laguito para la construcción de templos, parques, entre otros.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la anterior decisión se habló de las porciones de territorio que debían ser catalogadas como bien de uso público, en ese caso, terrenos sólidos o playas y que eran para uso de todos y no podían convertirse en bienes privados.
El caso examinado, se trató de la compraventa de un bien inmueble al que se le consideró un bien baldío pero que, como lo sostuvo autoridad judicial accionada, correspondió a un bien de uso público que no podía ser enajenado y en el que, conforme lo indicó la sentencia, se dirigía en gran medida al suministro de bienes y servicios de un club privado de la ciudad al municipio por un lapso de 3 años. 7.
Defecto fáctico. Análisis en el presente asunto 7.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con el decreto, práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, este defecto supone que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto6. Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas.
No debe olvidarse que, si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria, fundada en los principios de la sana crítica7, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria. La Corte Constitucional8 ha precisado que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios que tiene dos dimensiones: La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso9;
(ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión10; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo11. La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión12; o (v) decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia13.
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en indicar que la protección constitucional por defecto fáctico sólo es posible cuando se identifique que el juez de la causa en el ejercicio probatorio incurrió en un error ostensible y flagrante que tenga indiscutible repercusión en el sentido de la decisión14. En suma, el defecto fáctico, para ser declarado debe superar los requisitos de razonabilidad y trascendencia15.
Bajo esta premisa, se ha indicado que, en atención a los principios de autonomía e independencia judicial la intervención del juez de tutela frente a la posible ocurrencia de un defecto fáctico debe ser de carácter «extremadamente reducido», dado que en el juicio de valoración probatoria es donde adquieren mayor trascendencia estos principios16.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.2. En relación con este defecto la Sala encuentra que se analizó el caso conforme con las pruebas relevantes allegadas al expediente que permitieron concluir que en el caso se estaba en presencia de un bien de uso público tomando como referentes varios elementos documentales.
Verificados los elementos de prueba que se tuvieron en cuenta por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el análisis hecho a cada uno de ellos, se encuentra lo siguiente: (i) Copia de la resolución 0941 del 12 de diciembre de 2007 proferida por la alcaldía mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, mediante la cual se dispuso reconocer a favor de la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena lo relacionado con la venta del bien inmueble.
(i) Informe de avalúo comercial urbano de las instalaciones del Club Cartagena realizado el 27 de diciembre de 2007 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – División de Avalúos en el que se determinó que el predio correspondía a un bien baldío. (i) Informe técnico sobre el terreno ocupado por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena, localizado en la calle 4 no. 3-80, en el barrio Bocagrande, Distrito de Cartagena elaborado por los peritos en el que se determinó que los predios no eran el resultado de rellenos antrópicos y que se trataba de terrenos sometidos a la jurisdicción de la DIMAR.
(i) Resolución 035 del 27 de febrero de 2008 de la Capitanía de Puerto de Cartagena de Indias en la que se indicó que «las áreas no comprendidas en las escrituras públicas 295 de 1956 y 221 de 1966, fueron claramente ocupadas por el Club Cartagena como resultado de la acreción sedimentaria que tuvo lugar entre 1956 y 1970 en el lindero sur de este establecimiento, pues tal como se aprecia en los planos y fotografías anexas, para el año 1956 las áreas de las escrituras encajaban perfectamente en el terreno, mientras que para 1970 se notaba un exceso en el terreno colindante con el lindero sur del Club, similar al área actual.
(…) En síntesis, si un particular pretende ocupar un bien de uso público sin afectar la finalidad del bien, deberá elevar su solicitud a la autoridad marítima para obtener una concesión o un permiso de construcción en los términos planteados, aspecto que no fue observado por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena». En ese contexto, se hizo una valoración de los medios de prueba mencionados en precedencia, indicando la sentencia de cierre que el IGAC «no avaluó el lote denominado “Polígono Relleno Club Cartagena”, así como tampoco efectuó una valoración catastral sobre el mismo; por el contrario, se limitó a afirmar que se ese inmueble se considera baldío según la escritura pública no. 948 del 24 de septiembre de 1999 de la Notaría Sexta del Círculo Notarial de Cartagena. 4) En cambio, la DIMAR allegó al expediente el denominado “Informe técnico sobre el terreno ocupado por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena, localizado en la calle 4 no. 3-80, en el barrio Bocagrande, Distrito de Cartagena”, elaborado por los peritos Freddy Cervantes Baena y Jorge Orlando Parra Chaura, hidrógrafo y oceanógrafo, respectivamente, prueba técnica que sirvió de fundamento -junto con otros medios de convicción- para la expedición de la Resolución 035 del 27 de febrero de 2008 de la Capitanía de Puerto de Cartagena, por medio de la cual se declaró la ocupación ilegal de playa marítima por parte del Club de Cartagena y, como consecuencia, se le impuso una multa de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes».
En esa línea de argumentación, encuentra la Sala un análisis de las pruebas que el juez popular consideró procedentes que llevaron a concluir que no era jurídicamente viable que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias ni la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena dieran aplicación al acuerdo 030 de 2006 al no haberse acreditado la calidad de baldío del inmueble que fue objeto de compraventa.
Esto porque existían actos administrativos que permitían evidenciar que las áreas que fueron enajenadas eran bienes de uso público «con independencia del contenido del oficio no. 29201501000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MD-DIMAR-SUBDEMAR-ALIT suscrito el 10 de marzo de 2015 por el Subdirector de Desarrollo Marítimo de la DIMAR, en el cual se precisó lo siguiente: “De acuerdo con el mapa adjunto, se tiene un área de seis mil cincuenta y seis coma treinta y cuatro metros cuadrados (6056,34 m2) correspondientes en su momento a aguas marítimas y playas marítimas, en atención a lo dispuesto en el artículo 167 del Decreto Ley 2324 de 1984” (fl. 718 Cdno. 3)».
Al respecto, aclaró la sentencia que «La expresión “en su momento” contenida en el citado oficio no tiene la entidad o virtualidad suficiente para desestimar las conclusiones de la Capitanía de Puerto de Cartagena y la Dirección General Marítima que establecieron en el procedimiento administrativo adelantado que la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena ocupa de manera ilegal zonas de playa y de bajamar, con independencia de las acciones antrópicas y de sedimentación que se hayan presentado en la zona; contrario sensu, el mencionado oficio debe concordarse con los actos administrativos aportados a este expediente que permiten evidenciar, se insiste, que el inmueble denominado “Polígono Relleno Club Cartagena” comprende zonas de uso público que no podían, en modo alguno, someterse a enajenación».
Las anteriores consideraciones a juicio de la Sala, evidencian un estudio de las pruebas y el sustento para concluir que se trató de un bien de uso público y, frente al argumento de la parte actora frente al oficio de la DIMAR del 10 de marzo de 2015, se advierte que este fue analizado y se consideró que era impreciso y no tenía la capacidad de desestimar las conclusiones de la Capitanía de Puerto de Cartagena y la Dirección General Marítima en las que se había establecido en el procedimiento administrativo adelantado en contra del Club Cartagena que dicha corporación ocupaba de manera ilegal zonas de playa y bajamar.
Finalmente, aspectos relacionados con la definición de playa, zona bajamar y del área que dice el club acreció y se convirtió en un terreno de aluvión que implica que se trate de bienes sin dueño y por tanto de la Nación, son aspectos propios de la controversia ordinaria con respecto a los que el juez constitucional no tiene injerencia y que le correspondía discutir en el respectivo medio de control. 7.3.
No debe olvidarse, que tratándose de providencias judiciales proferidas por altas Cortes (quienes cumplen la función de unificar jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones), se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Lo cual no acontece en el sub examine. 8. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la demanda de tutela presentada por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena al no encontrar configurados los defectos sustantivo y fáctico propuestos contra la sentencia del 3 de junio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
NEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por lo expuesto en la parte motiva. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07751-00 Demandante: Corporación de Derecho Privado Club Cartagena 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
NEGAR las pretensiones de la acción de tutela promovida por la Corporación de Derecho Privado Club Cartagena, de conformidad con las consideraciones hechas en esta providencia. 3. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador