05001233300020180192101 — Consejo de Estado

Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante AEROREPÚBLICA S.A. Demandado MUNICIPIO DE RIONEGRO Temas Impuesto de Industria y Comercio.

Silencio Administrativo Positivo. Notificación. Alcance de la fijación del litigio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad1, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Se declaran no probadas las excepciones propuestas.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones: No. 456 del 7 de abril de 2017, No. 457 del 7 de abril de 2017, No. 145 del 24 de mayo de 2018 y del Acto No. SH03.05-02-3161 de 31 de agosto de 2018, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, se declara que las declaraciones de los períodos objetados están en firme y que se entienden como no impuestas las sanciones a que hacen referencia los actos demandados.

CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: No se condena en costas a la entidad demandada (…)”.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 14 de mayo de 2015, Aerorepública S.A. presentó la declaración del impuesto de industria y comercio del año gravable 2014, ante el municipio de Rionegro, Antioquia, en la que registró como ingresos gravados la suma de $56.475.000. Previa expedición de pliego de cargos, la Secretaría de Hacienda profirió la Resolución Nro. 456 del 7 de abril de 2017, mediante la cual impuso sanción por inexactitud en cuantía de $788.141.739 a la sociedad, cifra que fue objeto de corrección mediante la Resolución 787 del 05 de junio del 2017 que fijó la sanción en $478.856.455.

El 29 de marzo de 2016, la sociedad presentó la declaración del ICA del año gravable 2015 en el mismo municipio, en la que no registró ingresos gravados. El 22 de diciembre de 2016, la Secretaría de Hacienda expidió pliego de cargos y el 7 de abril de 2017 profirió la Resolución Nro. 457, mediante la cual impuso sanción por inexactitud en cuantía de $252.673.147 a la sociedad, valor que también se corrigió mediante la Resolución 788 del 5 de junio del 2017, que fijó la sanción en 1 Samai.

Índice 3.“ED_C01_25FALLO NroActua 3” Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 $155.491.168. Contra estas dos resoluciones se presentó recurso de reconsideración el 7 de junio de 2017 y el 10 de julio del mismo año se radicó un escrito en el que se indica que el primero también cobija las resoluciones que corrigieron los valores de las sanciones.

El Municipio de Rionegro, mediante la Resolución 145 del 24 de mayo del 2018, confirmó las sanciones. La Administración remitió citación para notificar personalmente este último acto, la cual fue devuelta el 30 de mayo de 2018 bajo la causal “Dirección no existe”. Ese mismo día se publicó en la página web de la entidad acto de “certificación de la deuda”.

También se surtió la notificación por edicto fijado el 30 de mayo de 2018 y desfijado el 06 de junio de 2018 (5 días) y el 22 del mismo mes y año se remitió el acto por correo electrónico. El 31 de julio de 2018, la demandante presentó derecho de petición solicitando el reconocimiento del silencio administrativo frente a los recursos de reconsideración interpuestos contra las Resoluciones Nros. 456 y 457 del 2017, petición resuelta desfavorablemente mediante el Acto SH03.-05-02-3161 del 31 de agosto de 2018.

Este acto fue remitido por correo certificado y recibido el 3 de septiembre del mismo año.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: “PRIMERA: Que se declare que el recurso de reconsideración interpuesto por nuestra representada en contra de las resolución (sic) 456 y 457 de 2017, fue resuelto mediante silencio administrativo positivo de forma favorable a la petición de revocatoria de la misma y archivo del proceso, por cuanto la demandada no notificó legalmente el fallo del recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición; y que la Resolución No. 145 del 24 de mayo de 2018 que lo resolvió y dio por agotada la vía gubernativa, se notificó a nuestra representada con posterioridad a un año después de su interposición. SEGUNDA: Que, como consecuencia del anterior reconocimiento del silencio positivo, dada la falta de competencia temporal de la demandada, se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: (i) Resolución No. 456 del 7 de abril de 2017, por medio de la cual el Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro impone una sanción por el periodo gravable 2014 a AEROREPUBLICA S.A., corregida mediante la Resolución 787 del 5 de junio de 2017, por medio de la cual el Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro corrige la Resolución 456 del 7 de abril de 2017;

(ii) Resolución No. 457 del 7 de abril de 2017, por medio de la cual el Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro impone una sanción por el periodo gravable 2015 a AEROREPUBLICA S.A., aclarada por la Resolución 788 del 5 de junio de 2017, por medio de la cual el Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro corrige la Resolución 457 del 7 de abril de 2017. 2 Samai.

Índice 3. PDF “ED_C01_02DEMANDA NroActua 3” Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) Resolución No. 145 del 24 de mayo de 2018, por medio de la cual el Secretario de Hacienda del Municipio de Rionegro resuelve un recurso de reconsideración contra las resoluciones 456 y 457 del 7 de abril de 2017, antes citadas;

(iv) Acto No. SH03.05-02-3161 de fecha 31 de agosto de 2018, por medio del cual la Subsecretaria de Rentas del Municipio de Rionegro resuelve de manera negativa la solicitud de declaratoria de silencio administrativo positivo. TERCERA: Que en caso de no acceder a las peticiones anteriores de silencio administrativo positivo, se declare la nulidad por violar nuestro ordenamiento jurídico y carecer de fundamento de hecho y de derecho, en virtud de las causales de nulidad alegadas en esta demanda de los siguientes actos: (i) Resolución No. 456 del 7 de abril de 2017, por medio de la cual el Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro impone una sanción por el periodo gravable 2014 a AEROREPUBLICA S.A., corregida mediante la Resolución 787 del 5 de junio de 2017, por medio de la cual el Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro corrige la Resolución 456 del 7 de abril de 2017;

(iii) Resolución No. 145 del 24 de mayo de 2018, por medio de la cual el Secretario de Hacienda del Municipio de Rionegro resuelve un recurso de reconsideración contra las resoluciones 456 y 457 del 7 de abril de 2017, antes citadas; (iv) Acto No. SH03.05-02-3161 de fecha 31 de agosto de 2018, por medio del cual la Subsecretaria de Rentas del Municipio de Rionegro resuelve de manera negativa la solicitud de declaratoria de silencio administrativo positivo.

CUARTA: Que se restablezca el derecho de nuestra representada declarando que las declaraciones de los periodos objetados están en firme y que se entienden como no impuestas las sanciones a que hacen referencia los actos demandados. QUINTA: Que se condene a la demandada a pagar a AEROREPÚBLICA la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados a AEROREPÚBLICA en la cuantía que sea determinada en el presente proceso.

SEXTA: Que se condene a demandada a pagar las costas y agencias del presente proceso.” A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 29 de la Constitución Política; 565, 647, 648, 702 a 714, 730, 732 y 734 del Estatuto Tributario; 72 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; la Ley 14 de 1983; el artículo 59 de la Ley 788 de 2002; 11, 15, 16 y 18 del Decreto 160 de 2014; y 378 y 380 del Acuerdo Municipal 005 de 2012. 1.

Silencio administrativo positivo y validez de la notificación. Falta de competencia temporal Relató que los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario y 378 y 380 del Acuerdo Municipal 005 de 2012 establecen que el término para resolver los recursos de reconsideración es de un año desde su interposición, so pena de que se entiendan resueltos a favor del recurrente, esto es, que ha operado el silencio administrativo positivo.

Estableció que la demandada no discute que el recurso se presentó el 7 de junio de 2017 y que la Resolución 145 del 24 de mayo de 2018 resolvió el recurso. Sin embargo, esta última no fue notificada a la compañía, “como lo reconoce el correo del 22 de junio de 2018, a través del cual AEROREPÚBLICA conoció el acto”. Lo anterior implica una irregularidad en los términos del artículo 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la sociedad no conoció el Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 acto antes del 7 de junio de 2018, fecha en la que se cumplía el año, de ahí que en este caso operó el silencio administrativo positivo, el cual aplica en virtud de la ley, sin protocolización. Se tiene entonces que se configuró la nulidad de los actos, en aplicación del artículo 730 del Estatuto Tributario, por lo que debe reconocerse la extemporaneidad en la notificación del acto que finalizó la discusión en sede administrativa.

Reseñó que el 30 de mayo de 2018, el municipio envió por correo certificado citación de notificación personal para conocer el acto que resolvió el recurso de reconsideración, comunicación que fue devuelta según constancia adjunta por el demandado, por inexistencia de la dirección, lo cual, afirmó, es falso, por ser la misma que consta en el certificado de existencia y representación, y en el RUT.

También comentó que la parte demandada publicó la resolución en su página web el 30 de mayo de 2018, cuando esta situación solo opera cuando no se pueda establecer la dirección del contribuyente y, en este caso, la Administración sí la conocía. Explicó que la sociedad no eligió la notificación electrónica y que la Secretaría de Hacienda nunca indicó la fecha en la cual sería aplicable esta forma de notificación, además de que no se dio el acuse de recibo para tenerla por surtida.

Agregó que el municipio, al no poder notificar al contribuyente por correo certificado, debió publicar la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y no la citación para notificación. Acotó que, en paralelo a la publicación en página web, la Administración también fijó un edicto el mismo día de publicación de la resolución, durante cinco días, esto es, desde el 30 de mayo hasta el 6 de junio, en contravía del término de diez días establecido en los artículos 15 del Decreto 160 de 2014 y 565 del Estatuto Tributario que vencía el 13 de junio de 2018, por lo que la Secretaría de Hacienda violó normas vinculantes que afectan el derecho de defensa.

Manifestó que no es absurdo pensar que la Administración conocía la situación (vencimiento de términos) y aplicó una norma derogada, pues el anterior acuerdo contemplaba una fijación por 5 días. Así las cosas, se violaron los principios de confianza legítima y buena fe3. 2. Legalidad del procedimiento sancionatorio Precisó que el procedimiento iniciado por la administración para imponer sanción por inexactitud por 2014 y 2015 se efectuó a través de un proceso sancionatorio y no uno de determinación oficial, cuando el artículo 647 del Estatuto Tributario establece que dicha sanción se impone mediante liquidación oficial de revisión. Sin embargo, la administración acudió al procedimiento del artículo 637 ibidem.

Presentó diagramas ilustrando los procedimientos de determinación y sancionatorio4 y concluyó que el yerro en el procedimiento viola el debido proceso, la buena fe y el derecho de defensa, pues el proceso sancionatorio tiene términos más restrictivos para el contribuyente y la sanción de inexactitud parte de un mayor impuesto que, en este caso, no se determinó. 3 Sobre estos principios se refirió a las sentencias C-007 de 2002 de la Corte Constitucional y 11001-03-27- 000-2004-00077-00, C.P. María Inés Ortiz Barbosa del Consejo de Estado, Sección Cuarta. 4 Citó apartes de sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, pero solo identificó una del 20 de noviembre de 2014.

Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3. Ausencia de tipificación de la sanción Argumentó que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 consagra que las entidades territoriales estarán sujetas a las normas de procedimiento nacionales y que la imposición de la sanción por inexactitud en los términos del artículo 647 del Estatuto Tributario (o 648 de la norma vigente) implica la previa expedición de un requerimiento y una liquidación oficial en donde se determine un mayor impuesto, lo cual no sucedió en el caso concreto. 4.

Ausencia de motivación Afirmó que el municipio impuso una sanción por inexactitud con base en elementos inexistentes, gravando a la sociedad por encima de la realidad económica (servicios prestados), pues no está probado que se haya liquidado o pagado un menor valor al exigido por las normas de ICA en la jurisdicción (Ley 14 de 1983).

Sobre la necesidad de motivación de los actos presentó cuadro con varias providencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado5 para señalar que la decisión de la Administración debió contener una explicación de los elementos de hecho y de derecho que dan lugar a los valores determinados por concepto de ingresos, lo cual no se observa en este caso e implica vulneración al debido proceso como derecho fundamental6.

Oposición de la demanda El Municipio de Rionegro controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos7: Propuso como excepción la legalidad del acto demandado, toda vez que consideró que este se expidió con fundamento en las normas aplicables, sin desviación de poder, falsa motivación, debidamente motivado y de buena fe por funcionario competente, además de ser notificado en debida forma.

Estimó improcedente el silencio administrativo positivo, pues la notificación de la Resolución Nro. 145 de 24 de mayo del 2018 se surtió a través de los medios legalmente autorizados por el Decreto 160 de 2014 (artículos 13, 14 y 15), según los cuales los actos que decidan recursos se notifican personalmente, y en caso de no ser posible se hará mediante edicto o electrónicamente.

Se refirió a las actuaciones del procedimiento: i) la citación para notificación personal enviada el 24 de mayo de 2018 a la dirección del RUT de la sociedad, devuelta como inexistente, ii) la constancia de notificación a través del portal web del municipio de 30 de mayo de 2018, iii) edicto fijado el 30 de mayo de 2018 y desfijado el 06 de junio de 2018, y iv) constancia de envío de la resolución vía correo electrónico el 22 de junio de 2018.

Comentó que la presentación del recurso fue el 10 de julio del 2017 (fecha en que se instauró el escrito denominado “alcance del recurso de reconsideración” como consecuencia de los actos que corrigieron los valores de las sanciones), fecha que 5 Sentencias T-576 de 1998 de la Corte Constitucional, del 25 de octubre de 2006, exp. 14651 y del 8 de abril de 2008, exp. 15204, del Consejo de Estado. 6 Sobre el particular citó las sentencias C-034 de 2014 de la Corte Constitucional y del 22 de marzo de 2011, exp. 17286 del Consejo de Estado. 7 Samai.

Índice 3. PDF “ED_C01_11CONTESTACIONDEMAND NroActua 3”. Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 constituye el punto de partida para contar el término para resolverlo. Así, tanto la notificación por edicto del 06 de junio de 2018 y por correo del 22 de junio de ese año se surtieron antes de vencer el término (11 de julio del 2018).

Resaltó que la sociedad reconoció que tuvo conocimiento del acto el 22 de junio, por lo que la notificación fue oportuna y no operó el silencio administrativo positivo. Frente a las violaciones al debido proceso, transcribió el artículo 31 del Acuerdo Municipal 005 de 2012 y destacó que el objeto social de la demandante consiste principalmente en la celebración de contratos de transporte aéreos, para explicar que la omisión de ingresos por la venta de tiquetes aéreos en Rionegro generó inexactitud en la declaración de los años 2014 y 2015, por lo cual la sanción impuesta era procedente.

Aclaró que las sanciones se pueden imponer en liquidaciones oficiales o resoluciones independientes y que el municipio optó por la segunda opción por cuanto tuvo certeza de la omisión de la sociedad con ocasión a los datos suministrados en respuesta a los requerimientos de información. Además, en el pliego de cargos se realizó la liquidación oficial de revisión determinando la diferencia entre el saldo a pagar y el declarado, originando así la sanción de inexactitud consagrada en el artículo 176 del Acuerdo 005 de 2012.

Resaltó que la sociedad no corrigió la declaración. Respecto a la indebida motivación, mencionó que las resoluciones expedidas se originaron por la omisión en la declaración de ingresos provenientes de la prestación del servicio de transporte en Rionegro, al ser este municipio en el que se presenta el despacho de los bienes, mercancías o personas (Acuerdo Municipal 032 del 2017 artículo 1 y la Ley 1819 de 2016).

Añadió que la venta de tiquetes fue una operación realizada en el Aeropuerto José María Córdova de Rionegro, ubicado en el Municipio de Rionegro, y que las sanciones se aplicaron con fundamento en la normatividad vigente y en cumplimiento del debido proceso, determinando una obligación a pagar a cargo de la actora. Solicitó que se declararan probadas las excepciones demostradas en el proceso.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de los actos impugnados, con fundamento en las siguientes consideraciones8: Se refirió a la falta de competencia temporal y a los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, y 380 y 378 del Acuerdo 005 de 2012 del Municipio de Rionegro para concluir que la Administración cuenta con un año para resolver el recurso de reconsideración, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo9.

Así mismo, transcribió el artículo 218 del mencionado acuerdo que establece que la forma de notificación de los actos que deciden recursos es la personal (previo envío de citación), y en caso de que el contribuyente no comparezca, se procede a la notificación por edicto. No obstante, enunció que, ante la devolución de la citación, 8 Samai.

Índice 3.“ED_C01_25FALLO NroActua 3”. 9 Citó la sentencia del 30 de abril de 2014, exp. 19553, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez del Consejo de Estado, Sección Cuarta. Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 se debe analizar el caso concreto.

En el sub examine encontró que la sociedad presentó el recurso de reconsideración el 7 de junio de 2017, por lo que la Secretaría de Hacienda expidió la resolución que lo resolvió el 24 de mayo de 2018 y envió citación a la apoderada de la demandante para comparecer dentro de los diez días siguientes al recibo de la comunicación para ser notificada, citación que fue devuelta por la causal “DIR.

NO EXISTE”. Por lo anterior, el 30 de mayo de 2018 se realizó publicación en la página web del municipio de “documentos de cobro coactivo” y la resolución se notificó por edicto fijado el 30 de mayo de 2018 y desfijado el 6 de junio de ese mismo año. Precisó que por correo electrónico del 22 de junio de 2018 se remitió a la apoderada de la demandante información relativa a la resolución del recurso.

Aclaró que la causal “no existe” de devolución de la citación quedó desvirtuada pues la dirección de envío es la del RUT de la compañía y la del certificado de existencia y representación. Adicionalmente, a esta se enviaron los demás actos expedidos en el proceso sancionatorio, por lo cual sí existe10. A partir de lo anterior, estableció que el municipio violó el debido proceso, pues debió percatarse de la inconsistencia registrada por la empresa de mensajería y subsanar el error, intentando nuevamente la entrega de la citación en la dirección del contribuyente, antes de proceder con la notificación por edicto.

Por lo expuesto prescindió del análisis del término de fijación del edicto. Aclaró que el punto de partida para computar el año para resolver el recurso fue el 7 de junio de 2017, con independencia del alcance al recurso presentado el 10 de julio del mismo año, debido a que la Administración no inadmitió el recurso ni suspendió los términos (inspección tributaria), por lo cual el demandado tenía hasta el 7 de junio de 2018 para notificar la resolución. Precisó que, ante la notificación indebida del citatorio, esta se surtió por conducta concluyente el 22 de junio de 2018, momento para el cual ya se había configurado el silencio administrativo positivo.

Se relevó de estudiar los demás cargos de la demanda al configurarse la nulidad por falta de competencia temporal. También se abstuvo de declarar el silencio positivo, toda vez que el medio de nulidad y restablecimiento del derecho no es el idóneo para ello. Como restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de las declaraciones y levantó las sanciones impuestas.

Desestimó la pretensión de reconocimiento de perjuicios al no encontrarlos probados. Se abstuvo de condenar en costas al estimar que no existió manifiesta carencia de fundamentación legal. Recurso de apelación La demandada controvirtió la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos11: 10 Al respecto invocó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 16 de julio de 2020, rad. 25000- 23-37-000-2015-00800-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 11 Samai.

Índice 3. PDF “ED_C01_28RECURSOAPELACIONP NroActua 3”. Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Afirmó que el fallo de primera instancia se distanció de la fijación del litigio, pues inicialmente se estableció como problema jurídico la presunta ocurrencia del silencio administrativo positivo y en la sentencia se estudió si el recurso de reconsideración se resolvió por fuera del término legal.

Frente a lo primero, estimó que la sentencia despeja el interrogante al establecer que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el idóneo para promover la declaratoria del silencio positivo, despachando de manera desfavorable los intereses del demandante. Agregó que la actora no podía solicitar la declaratoria del silencio por cuanto no acreditó el requisito formal de la protocolización. Cuestionó que la sentencia no analizara la pertinencia del procedimiento sancionatorio y resaltó que la fijación del litigio no es un acto meramente de trámite pues delimita el debate probatorio, y su variación puede concluir en una sentencia incongruente.

Anotó que la sentencia concluyó la falta de competencia del municipio, asunto que no hizo parte de la fijación del litigio. Reiteró el objeto social de la demandada y el hecho de que esta omitió ingresos gravados en su jurisdicción, lo que dio origen a la sanción por inexactitud mediante resolución independiente, procedimiento idóneo para dicho fin.

Adujo que la Resolución 145 de 2018 se notificó debidamente, pues el cómputo del término para resolver el recurso cuenta desde el alcance del mismo, esto es, del 10 de julio del 2017, por lo que las notificaciones por edicto desfijado el 6 de junio de 2018 y por correo electrónico del 22 de junio del mismo año fueron oportunas, de allí que no procede el silencio administrativo positivo.

Concluyó que la sentencia desconoce que la función de recaudo del ICA representa el interés general y que el fundamento de la nulidad de los actos constituye una exigencia formal excesiva que desconoce el actuar legítimo de la Administración. Oposición al recurso La demandada reiteró los argumentos del recurso de apelación. Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad CONSIDERACIONES DE LA SALA En atención a los cargos de apelación presentados por la demandada contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos, le corresponde a la Sala determinar si la fijación del litigio por parte del tribunal (que consistió en la configuración del silencio administrativo positivo en el caso concreto), le impedía pronunciarse sobre otros aspectos, tales como la falta de competencia temporal de la Administración. En caso de que fuera posible realizar ese estudio, le corresponde a la Sección establecer si la Resolución Nro. 145 de 2018, que resolvió el recurso de reconsideración, se notificó debidamente.

Como cuestión previa, la Sala pone de presente que en el proceso adelantado por el Municipio de Rionegro solo se impuso sanción por inexactitud, sin que la Administración determinara oficiosamente el tributo a cargo de la demandante, razón por la cual no habría lugar a la declaratoria de la firmeza de los denuncios Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 privados como restablecimiento del derecho.

Empero, este asunto no fue objeto de reparo puntual por parte de la recurrente, razón por la cual, la Sala no puede pronunciarse sobre el asunto, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso. 1. Alcance de la fijación del litigio La entidad demandada argumenta que la sentencia de primera instancia obvió la fijación del litigio, el cual consistía en determinar la presunta ocurrencia del silencio administrativo positivo y el Tribunal concluyó la falta de competencia temporal del municipio, asunto que no hizo parte de la determinación del problema jurídico.

Agregó que el fallo impugnado estimó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el idóneo para promover la declaratoria del silencio positivo, despachando de manera desfavorable los intereses del demandante y que la actora no pudo haber solicitado la declaratoria del silencio por cuanto no acreditó el requisito formal de la protocolización. Cuestionó que la sentencia no se pronunciara sobre la pertinencia del procedimiento sancionatorio.

Para resolver, la Sala reitera el criterio expuesto en la sentencia del 04 de marzo del 2021, exp. 24543, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello12, en donde se determinó que la fijación del litigio no limita al juez, como director del proceso, para pronunciarse sobre otros aspectos pertinentes con el debate, en los siguientes términos: “En primer lugar, se precisa que la concreción de los puntos litigiosos que se hace en la audiencia inicial no impide que el juez, en cumplimiento de sus deberes como director del proceso, al proferir la sentencia, se pronuncie sobre todos aquellos aspectos que resulten relevantes, siempre que se hayan formulado en las pretensiones o se deriven del texto de la demanda, conforme con la interpretación que, de esta, debe hacer el juez de conocimiento (sentencia del 24 de octubre de 2018, exp. 22648, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

En dicho sentido, la acusación que se hace a la sentencia de instancia respecto de la inclusión de un nuevo problema jurídico que está íntimamente vinculado con la discusión propuesta por las partes, no deriva en la vulneración del derecho de defensa y tampoco en un prejuzgamiento de la controversia planteada ante esta jurisdicción.” (Resaltos fuera del texto) En el presente evento, la sentencia de primera instancia declaró la nulidad de los actos impugnados por falta de competencia temporal en virtud del artículo 730 del Estatuto Tributario, al encontrar que la Administración incurrió en vicios en la notificación de la Resolución Nro. 145 de 2018 que resolvió el recurso de reconsideración, pues no intentó nuevamente el envío del citatorio para la notificación personal del acto, pese a que estaba comprobado que la dirección existía. Ahora bien, se observa que, en la demanda, la actora propuso como argumento dicha causal de nulidad, con fundamento en el mencionado artículo 730.

Así, a pesar de que en la fijación del litigio el problema jurídico giró en torno a establecer: “(…) si se configuró o no el silencio administrativo positivo frente a la resolución 145 de 2018 por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración contra las resoluciones 456 y 457 de 2017 y la nulidad del acto No SH 03.05-02-3161 de agosto de 2018 por medio de la cual se resuelve de manera negativa la solicitud de declaratoria de un silencio administrativo positivo.

De no prosperar el silencio positivo, se deberá analizar si las resoluciones 456 y 457 de 2017 son nulas por no haberse llegado a ellas por el procedimiento establecido en el estatuto tributario, por cuanto el actor considera que se debió realizar un requerimiento y una liquidación oficial”13, el operador 12 Reiterada en sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 24969 C.P: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13 Samai.

Índice 3. PDF “ED_C01_19AUDIENCIAINICIALP NroActua 3”. Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 judicial estaba facultado para pronunciarse sobre la competencia temporal, tema que, si bien no quedó expresamente enunciado en la diligencia de fijación del litigio, se desprende de forma clara y razonable de los cargos expuestos en la demanda.

De allí que los argumentos del apelante no son de recibo. En todo caso, se resalta que lo procedente era la declaratoria de nulidad de los actos administrativos pues esta es la consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo14, ante el yerro en la notificación personal. Por lo cual, la decisión tomada por el tribunal no implica que las pretensiones debieran despacharse desfavorablemente para el demandante, pues los actos eran nulos, ya que para la fecha en que quedó notificada la actuación de la Administración, ella carecía de competencia. Se advierte que el argumento relacionado con el requisito de la protocolización no fue expuesto en el Acto Nro.

SH03.05-02-3161 del 31 de agosto de 2018, ni en la oposición de la demanda, empero sobre el particular la Sección15 ha manifestado que el silencio administrativo positivo en materia tributaria opera de pleno derecho y sin necesidad de protocolización, debido a que está regulado por una norma especial. Ahora bien, en lo que respecta al hecho de que el Tribunal no resolviera frente a los cargos propuestos en relación con la pertinencia del procedimiento sancionatorio para imponer la sanción por inexactitud, se advierte que, ante la prosperidad de la pretensión de nulidad por yerros en la notificación, la sentencia de primera instancia no debía pronunciarse sobre los demás cargos de la demanda.

Lo anterior debido a que la falta de competencia temporal era suficiente para declarar la nulidad de los actos y, en razón del principio de economía procesal, el juez podía prescindir del estudio del resto de la demanda. Por último, frente al argumento de que la nulidad de los actos constituye una exigencia formal excesiva que desconoce el actuar legítimo del municipio bajo el interés general, se precisa que la Administración está sometida al imperio de la Ley y debe desplegar sus facultades en estricta sujeción a ella.

Por lo cual, el hecho de que vele por la tutela de intereses de carácter general no es óbice para que no cumpla con las ritualidades previstas en la ley para notificar los actos administrativos. En virtud de lo expuesto, no existe una exigencia excesiva pues la nulidad de los actos administrativos se fundamentó en el incumplimiento de las formalidades de la notificación. 2.

Notificación de la Resolución Nro. 145 de 2018 El Municipio de Rionegro estima que la Resolución Nro. 145 del 24 de mayo de 2018 se notificó debidamente pues el cómputo del término para resolver el recurso cuenta desde el alcance que sobre el recurso inicial radicó la compañía el 10 de julio del 2017, por lo que las notificaciones por edicto del 6 de junio de 2018 y por correo electrónico del 22 del mismo mes y año fueron oportunas, de allí que no procede el silencio administrativo positivo. 14 Véase: Consejo de Estado.

Sección Cuarta, Sentencias del 10 de febrero de 2022, exp. 25637, 22 de octubre de 2020, exp. 23845, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E); del 25 de febrero de 2021, exp. 23397, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 05 de agosto de 2021, exp. 25459, C.P. Milton Chaves García; y del 26 de agosto de 2021, exp. 25042, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 15 Entre otras: Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencias del 31 de marzo de 2022, exp. 25677, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 3 de mayo de 2018, exp. 22243, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En primera medida, se advierte que el recurrente no presenta inconformidades concretas frente al argumento de la sentencia de primera instancia referente a la obligación de la Administración de intentar nuevamente el envío de la citación para notificación personal, ante la evidencia de que la dirección de notificaciones sí existía, tanto así que a ella se enviaron todos los actos expedidos a lo largo del procedimiento administrativo.

El artículo 13 del Decreto 160 de 2014, norma local aplicable al caso concreto, consagra la notificación de las actuaciones tributarias en los siguientes términos: “ARTÍCULO 13.- FORMAS DE NOTIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES TRIBUTARIAS. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.

Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir del día siguiente a la fecha de recibo del correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica (…).

En el expediente está debidamente probado que: • La dirección registrada en el RUT de la sociedad corresponde a la CR 103 25 F 12 de la ciudad de Bogotá16, la cual coincide con la que figura en el certificado de existencia y representación de la compañía17. • Las resoluciones sanción Nros. 456 y 457 del 2017 se notificaron debidamente el 20 de abril de 2017 a la CR 103 25 F 12 de la ciudad de Bogotá, según consta en las guías de envío de la empresa de mensajería SERVIENTREGA18 En sentido semejante, las resoluciones de corrección se notificaron a la misma dirección el 9 de junio de 2017, tal como consta en la guía la misma empresa19 (aspectos no controvertidos por las partes). • La Resolución Nro. 145 de 2018 que resolvió el recurso de reconsideración, se intentó notificar a la dirección CR 103 25 F 12 de la ciudad de Bogotá y fue devuelta el 30 de mayo de 2018 bajo la causal “DIR.

NO EXISTE” por la empresa de mensajería DOMINA20. • El 30 de mayo de 2018 se publicó en la página web del municipio un documento denominado “Certificación de la deuda”21 y ese mismo día se fijó edicto por un término de 5 días, el cual fue desfijado el 6 de junio de 201822. • El 22 de junio de 2018 se remitió correo electrónico a la sociedad informando de la expedición de la resolución y se adjuntó copia del acto23.

Como se advierte, todos los actos se remitieron a la dirección del RUT y fueron efectivamente entregados, por lo que la inexistencia de la dirección que alegó la empresa de mensajería debió causar extrañeza en la Administración municipal. La Sala ha sostenido, en numerosos pronunciamientos, que la procedencia de la 16 Samai. Índice 3.

PDF “ED_C01_03ANEXOSDEMANDA NroActua 3” Pág. 42. 17 Ibídem. Pág. 2. 18 Samai. Índice 3. PDF “ED_C01_13OTROSANEXOS NroActua 3” Pág. 18 y 19. 19 Ibidem. Pág. 26 y 27. 20 Ibidem. Pág. 37 y 38. 21 Ibidem. Pág.39. 22 Ibidem. Pág. 40 y 41. 23 Samai. Índice 3. PDF “ED_C01_03ANEXOSDEMANDA NroActua 3” Pág. 33. Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 notificación debe examinarse en cada asunto concreto24.

En el presente caso, en ejercicio de un deber mínimo de diligencia, el municipio debió intentar el envío de la citación para notificación personal nuevamente antes de proceder con la notificación por aviso, de suerte que el razonamiento del Tribunal fue acertado. Al resolver dos casos similares25, la Sala ha manifestado que cuando está probado que la dirección existía y era la correcta, la administración no tiene justificación para realizar una notificación diferente a la personal, más aún cuando se demostró que otro tipo de actuaciones se notificaron en esa misma dirección. En segunda medida, frente al hecho de que el cómputo del término de un año para resolver el recurso de reconsideración iniciaba desde la fecha del alcance presentado el 10 de julio del 2017, la Sala ha sido unánime26 en indicar que, para efectos de establecer el conteo de dicho término, debe tenerse en cuenta la fecha de interposición del recurso, es decir, en la que el contribuyente lo presenta ante la Administración. En la sentencia del 15 de mayo de 2003, exp. 12848, C.P. Germán Ayala Mantilla, se indicó: “(…) ha precisado la Sala que para efectos de la operancia del silencio administrativo, que en materia tributaria tiene efectos positivos, como lo establece el artículo 734, éste surte efectos si la Administración no ha resuelto en el término de un año los recursos de reconsideración o reposición, partir de su interposición en debida forma.

Entendiéndose que el término se cuenta a partir de mismo día de su interposición, puesto que así lo establece claramente la norma. Por la misma razón, no es necesario acudir a criterios adicionales para reconocer cuándo se interpuso el recurso en debida forma, puesto que su interposición se surte ante la Administración, y en “debida forma” significa que el recurso acredite los requisitos previstos en la ley (…)” (Resaltos fuera del texto) A partir de lo anterior, no es un hecho discutido por las partes que la sociedad interpuso el recurso de reconsideración el 7 de junio de 2017, por lo cual, es a partir de esa fecha que debió computarse el término de un año para resolver, y no desde el 10 de julio de la misma anualidad como afirma el apelante, al considerar el alcance al recurso inicial que presentó la sociedad.

Así mismo, como lo especificó la sentencia de primera instancia, en este caso no se inadmitió el recurso, de ahí que se cumplieron los requisitos para considerarse interpuesto en debida forma el referido 7 de junio de 2017. Así las cosas, como en este caso la notificación del acto no se efectuó en la forma regulada por la ley, siendo improcedente la notificación por edicto, el acto fue conocido por la sociedad hasta el 22 de junio del 2018, con el envío del correo electrónico, por fuera del término legal.

En consecuencia, el acto fue expedido con carencia de competencia temporal. No prospera el argumento del municipio. 24 Entre otras: Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 9 de marzo de 2023. Exp. 26879. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, en la que se citan las sentencias del 29 de noviembre de 2017. Exp. 20803. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, del 9 de marzo de 2017.

Exp. 19460. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 4 de septiembre de 2014, Exp. 19970, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 25 Se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 1 de agosto de 2019, exp. 23334 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 4 de marzo de 2021, exp. 25163 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 26 Véase, entre otras: Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencias del 26 de febrero del 2014, exp. 19219, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, y del 13 de septiembre del 2013, exp. 19515, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 05001-23-33-000-2018-01921-01 (27503) Demandante: Aerorepública S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por lo anterior, no prosperan los argumentos de la recurrente.

En cuanto a la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), no se ordenará en esta instancia por cuanto, conforme a lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el expediente no se encuentran pruebas de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA 1. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad el 24 de enero de 2023. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN