1 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03765-00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION TERCERA - SUBSECCION C Y OTROS Tema: No incurre en mora judicial injustificada la autoridad que imparte al proceso el trámite correspondiente y atiende las diferentes circunstancias que el asunto involucra.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA en contra de: (i) la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado; (ii) la Personería Municipal de Tunja; (iii) el Concejo Municipal de Tunja, y (iv) la Contraloría Municipal de Tunja. I. SÍNTESIS DEL CASO La parte actora solicitó el amparo del “derecho a la justicia en condiciones dignas”, pretendiendo que se le ordene a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que le imprima “celeridad al proceso de nulidad del contrato 132 de 1996”, que cursa en segunda instancia bajo el número único de radicación 1997-17024- 02 (61.894).

Además, pidió que se ordenara a las demás autoridades accionadas que “se pongan al frente de estos hechos, que han sucedido y que pueden ser muy graves para las finanzas del Municipio de Tunja”. La parte actora afirmó que presentó demanda de nulidad contractual contra SERA Q. A. S. A. Tunja, hoy VEOLIA S.A. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, mediante sentencia del 11 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió declarar la nulidad absoluta del contrato de concesión número 0132 del 2 de octubre de 1996, suscrito entre el municipio de Tunja y SERA Q.A. S.A. Tunja.

Informó que contra la anterior decisión se presentaron recursos de apelación, razón por la cual el proceso se remitió al Consejo de Estado. Manifestó que la Sección Tercera de esta corporación declaró la nulidad de todo lo actuado, incluyendo el fallo de primera instancia, y ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá para lo correspondiente.

Explicó que el 25 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo de Boyacá emitió nuevamente sentencia de primera instancia, en la que concluyó que en la creación de SERA Q. A. S. A. Tunja no se habían cometido irregularidades, motivo por el cual negó las pretensiones de la demanda. Señaló que contra la anterior decisión se presentaron recursos de apelación, que actualmente se encuentran pendientes de resolución en la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El 14 de julio de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación y a las demás entidades demandadas. Así mismo, se dispuso comunicar la iniciación de este trámite al municipio de Tunja y a la empresa VEOLIA S.A., demandados en el proceso ordinario que cursa bajo el número 1997-17024-02 (61.894), en atención al interés que les asiste en este proceso, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Además, en la misma providencia se negó la medida provisional que fue solicitada por la parte actora, para que se le ordenara a la empresa VEOLIA S.A. que “se abstengan de seguir cambiando medidores del agua, hasta que se profiera el fallo de segunda instancia”. Lo anterior, toda vez que el objeto 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la solicitud de medida provisional no guardaba relación con la circunstancia que presuntamente generaría la vulneración de los derechos fundamentales, esto es, la configuración de un escenario de mora judicial. 2.2.

El consejero encargado del trámite del proceso ordinario mencionado, integrante de la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación, allegó informe en el que expuso lo siguiente: En primer lugar, solicitó que se declarara que no se demostró la vulneración o afectación de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

En segundo lugar, manifestó que ante esta corporación ya se presentó una acción de tutela con identidad de hechos y pretensiones, que fue tramitada bajo el radicado número 11001-03-15-000-2022-02392-00, resuelta el 19 de mayo de 2022, en el sentido de rechazar la acción, toda vez que se evidenció falta de legitimación en la causa por activa del accionante Carlos Arturo Arenas Vega.

En tercer lugar, afirmó que, desde el 7 de junio de 2019, cuando el proceso ingresó al despacho para fallo, aquel ha sido objeto de diversos trámites procesales en segunda instancia, que han sido gestionados de forma oportuna, por lo que, una vez se evacuen los mismos, retornará al despacho para proferir la respectiva sentencia que resuelva los recursos de apelación interpuestos contra la providencia del 25 de abril de 2018, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

En cuarto y último término, argumentó que el lapso de tiempo que ha transcurrido para resolver los recursos de apelación se encuentra justificado no solamente en razón del volumen de expedientes a cargo del despacho, aun aquellos que cuentan con prelación, sino también como consecuencia de las vicisitudes que ha presentado el proceso, así como por las actuaciones procesales que se han surtido en segunda instancia, de tal manera que no existe mora judicial injustificada en el trámite del referido proceso ordinario. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

El Concejo Municipal de Tunja, luego de alegar la falta de legitimación en la causa por pasiva, solicitó que se le desvinculara del presente trámite constitucional. 2.4. Aunque los demás sujetos fueron correctamente notificados, no rindieron informe sobre los hechos de la tutela. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

3.2. ANÁLISIS DE LA SALA Consideraciones previas Inexistencia de temeridad En virtud de la manifestación expuesta en la intervención de la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación en el presente trámite, según la cual, ya se presentó una acción de tutela con identidad de hechos y pretensiones, que fue tramitada bajo el radicado número 11001-03-15-000- 2022-02392-00, sería del caso estudiar la posible existencia de temeridad.

Sin embargo, sin necesidad de profundizar al respecto, la Sala descarta de plano la configuración de este fenómeno, puesto que no existe identidad de partes, pues la acción de tutela que rechazó la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con sentencia del 19 de mayo de 2022, fue presentada por el señor Carlos Arturo Arenas Vega.

Además, si bien en el auto admisorio de la anterior acción de tutela se comisionó a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que notificara del trámite constitucional, como terceros interesados en el resultado del proceso, a todos los intervinientes dentro de la acción de controversias contractuales que se tramita con el radicado 15001-23-31- 000-1997-17024-01, lo cierto es que el señor Ramón Humberto Sánchez Alba no participó del recurso de amparo instaurado de forma previa.

Falta de legitimación en la causa por pasiva De otra parte, y dado que esta acción de tutela se dirigió también contra la Personería Municipal de Tunja, el Concejo Municipal de Tunja y la Contraloría Municipal de Tunja, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de tales entidades, toda vez que las funciones a cargo de cada una de tales entidades administrativas no tienen relación con el objeto del presente trámite constitucional y el fallo que se procede a proferir no tendrá incidencia en lo que a ellas respecta.

Además, la solicitud del escrito de tutela relacionada con que dichas autoridades del orden municipal “se pongan al frente de estos hechos, que han sucedido y que pueden ser muy graves para las finanzas del Municipio de Tunja”, que se traduce en una petición de intervención o asistencia, más allá de su alto nivel de vaguedad e imprecisión, no es determinante para mantenerlas vinculadas, ni lleva a considerar que la vulneración referida por la parte actora pueda llegar a serles atribuida.

Caso concreto Con la presente acción de tutela la parte actora pretende la protección del “derecho a la justicia en condiciones dignas”, para que, como consecuencia, se le ordene a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que le imprima “celeridad al proceso de nulidad del contrato 132 de 1996”, que cursa en segunda instancia bajo el número único de radicación 1997- 17024- 02 (61.894).

Del informe presentado por el consejero encargado del trámite del proceso ordinario mencionado, así como del análisis del historial de actuaciones judiciales del mismo, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada no 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha incumplido con sus funciones; por el contrario, ha impulsado el proceso con diligencia, y, si bien a la fecha aún no ha proferido sentencia de segunda instancia, lo cierto es que dicha circunstancia no implica per se la existencia de un escenario de mora judicial injustificada o vulneración alguna de derechos fundamentales.

A este respecto, la Sala recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la mora judicial es “un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”1.

En la misma línea, ha explicado que la mora, la congestión y el atraso judicial son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así mismo existen procesos que por su complejidad requieren de un tiempo mayor al establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o analizar la norma aplicable2.

De manera que, para establecer si la tardanza en resolver un asunto constituye o no una transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre dilación justificada e injustificada3. Se incurre en dilación injustificada cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y ha omitido el cumplimiento de sus funciones, y puede configurarse en estos eventos: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es 1 Corte Constitucional. Sentencia T–052 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 2 Corte Constitucional, sentencia T -441 de 2015 (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 3 Ibídem. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial4.

En cambio, la posible dilación estaría justificada cuando (i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley5.

Dicho de otra manera, la prolongada espera estaría justificada si “a pesar del cumplimiento cabal de los deberes por parte del juez y su diligencia, resulta imposible objetivamente el cumplimiento del término judicial en cuestión. Siempre que los anteriores supuestos estén debidamente probados en el proceso de tutela, se presentará una dilación justificada y, en consecuencia, el juez deberá negar la protección deprecada”6.

Cuando se trata de un asunto de mora judicial justificada, la jurisprudencia constitucional ha identificado tres fórmulas alternativas de solución: “(i) la primera de ellas ha consistido simplemente en limitarse a negar la violación de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por lo que pasa a replicarse la obligación relativa al sometimiento al sistema de turnos en plenas condiciones de igualdad;

(ii) la segunda, por su parte, comporta la orden excepcional de alteración del sistema de turnos para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado y (iii) una tercera fórmula que puede ser intermedia entre las ya reseñadas hace relación a aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un daño cuyos efectos nocivos no puedan ser subsanados -perjuicio irremediable-, por lo que si las circunstancias lo ameritan, en atención al carácter subsidiario de la acción de tutela, puede ordenarse un amparo con eficacia jurídica transitoria en relación con los derechos 4 Corte Constitucional, sentencia T–052 de 2018 (M. P. Alberto Rojas Ríos). 5 Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2015 (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 6 Ibidem. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada”7.

Del expediente de controversias contractuales, la Sala observa lo siguiente: i) El 7 de mayo de 1997 se presentó acción de controversias contractuales, en orden a que se declarara la nulidad absoluta del contrato de concesión 0132 del 2 de octubre de 1996, cuyo objeto fue la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado suscrito entre el municipio de Tunja y la empresa SERA Q. A. TUNJA E. S. P. S. A. ii) Mediante sentencia del 11 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión 0132 del 2 de octubre de 1996, suscrito entre el municipio de Tunja y la empresa SERA Q. A. TUNJA E. S. P. S. A. iii) El Ministerio Público y la empresa SERA Q. A. TUNJA E. S. P. S. A. interpusieron recursos de apelación contra la anterior decisión. iv) El 19 de mayo de 2006, el Ministerio Público solicitó al Consejo de Estado la prelación de fallo.

Mediante auto del 7 de junio de 2006 la autoridad judicial negó la solicitud. v) En virtud de lo anterior, fue interpuesta una acción de tutela contra la Sección Tercera del Consejo de Estado a fin de que se ordenara la prelación de fallo. vi) A través de sentencia del 3 de julio de 2008, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, denegó el amparo solicitado.

Por sentencia del 5 de noviembre de 2009, la Sección Quinta revocó la anterior decisión y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales invocados por el actor y ordenó decidir el proceso de controversias contractuales con prelación respecto de los demás asuntos. 7 Ibidem. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) Por medio de auto del 2 de mayo de 2013, el Consejo de Estado, Sección Tercera, declaró la nulidad de todo lo actuado en segunda instancia, así como de la sentencia proferida en primera instancia, y ordenó la devolución del proceso al Tribunal Administrativo de Boyacá para proferir nueva decisión. viii) Mediante sentencia del 25 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda.

Contra esa decisión se presentaron dos recursos de apelación. ix) El 7 de junio de 2019, el proceso ingresó al despacho para proferir sentencia de segunda instancia. x) El 18 de marzo de 2021, la parte demandante solicitó vigilancia especial administrativa del proceso contractual, así como la compulsa de copias al Consejo Superior de la Judicatura. xi) Mediante auto del 21 de octubre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, indicó que la corporación carecía de competencia para iniciar la vigilancia especial administrativa solicitada, de conformidad con lo previsto en el artículo 101 de la Ley 270 de 1996, por lo que ordenó la remisión de la solicitud al Consejo Superior de la Judicatura y a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para lo de su competencia. xii) Por auto del 21 de octubre de 2021 se certificó el estado del proceso, de conformidad con la solicitud elevada por la Fiscalía Trece Seccional de Tunja, y no reconoció personería al apoderado del municipio de Tunja. xiii) Por medio de auto del 11 de marzo de 2022, en atención a la solicitud elevada el 8 de marzo de 2022 por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se ordenó expedir copia digital de la totalidad del expediente con destino a dicha corporación. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co xiv) El 13 de abril de 2022, el señor Silvino Ramírez Pérez solicitó al despacho encargado del trámite ordinario dar celeridad a la resolución del proceso. xv) El 11 de mayo de 2022, el consejero ponente dio respuesta a la petición señalando que al no ser el señor Silvino Ramírez Pérez parte dentro del proceso, ni tercero con interés, no se daría trámite a la solicitud de impulso procesal. xvi) El 18 de mayo de 2022, el proceso ingresó al despacho para proveer respecto de documentos allegados por el municipio de Tunja (reconocimiento de personería y renuncia a poder) y emitir pronunciamiento frente al silencio guardado por la Fiscalía 13 Seccional de Tunja, respecto de la certificación que le fue expedida en virtud de lo ordenado mediante providencia del 7 de diciembre de 2021.

Del citado recuento procesal, contrario a lo sostenido en el escrito de tutela, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada, con la dirección que ha impartido al trámite ordinario mencionado, de ninguna manera ha incurrido en mora judicial injustificada, como quiera que el tiempo que ha tomado la resolución definitiva del litigio atiende a la complejidad del asunto que éste involucra, el cual, además, ha presentado diferentes circunstancias que han dificultado que se desarrolle con normalidad, eventos respecto de los cuales, en todo caso, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado demostró diligencia razonable.

Así las cosas, como la parte actora no demostró que la autoridad judicial accionada hubiese incurrido en mora judicial injustificada, en este aspecto, será negada la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 03765 00 Demandante: RAMÓN HUMBERTO SÁNCHEZ ALBA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN en la causa por pasiva respecto de la Personería Municipal de Tunja, el Concejo Municipal de Tunja y la Contraloría Municipal de Tunja, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por el ciudadano Ramón Humberto Sánchez Alba, respecto de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio más expedito y eficaz esta decisión.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.