Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante PROQUINAL S.A. Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Contribuciones al sistema de la protección social (enero a diciembre de 2011 y 2013).

Firmeza de las declaraciones PILA. Procedimiento de determinación. Aportes trabajadores pensionados. Pagos no salariales. Límite del 40% (art. 30 de la Ley 1393 de 2010). Tope IBC (25 SMMLV). Carga de la prueba SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1, contra la sentencia del 20 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió2: «PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución n.° RDO-2017-00147 del 28 de febrero de 2017, proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad PROQUINAL S.A. por incurrir en la conducta de mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones por los períodos de enero a diciembre de 2011 – enero a diciembre de 2013 y se impone sanción por inexactitud; y la Resolución n.° RDC 2018-00174 del 7 de marzo de 2018, proferida por la Dirección de Parafiscales de la UGPP, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución n.° RDO-2017-00147 del 28 de febrero de 2017, conforme lo expuesto.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la firmeza de las autoliquidaciones de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones presentada por PROQUINAL S.A. para los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2011. En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP realizar una nueva liquidación en la que EXCLUYA los ajustes por mora e inexactitud por los períodos de enero a diciembre del año 2011, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 1 Índice 29 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 26 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CUARTO: No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia […]».

ANTECEDENTES Expediente nro. 5902 El 29 de agosto de 2014, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 246, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes a los subsistemas de salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013.

El 5 de febrero de 2015, la misma dependencia expidió la Liquidación Oficial nro. RDO 27, en la que acogió la propuesta del anterior requerimiento. Contra ese acto se interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto mediante la Resolución nro. RDC 043 del 5 de febrero de 2016. El acto de liquidación y el que resolvió el recurso de reconsideración se demandaron ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa correspondiendo su conocimiento en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, expediente con radicado nro. 25000-23-37-000-2016-01143-00, y en segunda instancia a esta Corporación, la que el 5 de mayo de 2022 profirió sentencia definitiva3.

Expediente nro. 5902C (actos objeto de control judicial) El 15 de junio de 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2016-00565, contra PROQUINAL S.A. por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones y fondo de solidaridad pensional por los periodos de enero de 2011 a diciembre de 2013.

El acto se notificó por correo electrónico el 21 de junio de 2016, y fue respondido por la aportante el 13 de septiembre del mismo año4. El 28 de febrero de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-00147, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones y fondo de solidaridad pensional por los periodos de enero a diciembre de 2011 y 2013 y, se sancionó por inexactitud por el periodo 2013.

El acto de liquidación se notificó por correo el 3 de marzo de 20175. El 3 de mayo de 2017, el representante legal de PROQUINAL S.A. interpuso recurso de reconsideración contra el acto de liquidación6. El 7 de marzo de 2018, la Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración mediante la Resolución nro. RDC-2018-00174, en el sentido de 3 Exp. 25553, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 4 Consideraciones Liquidación Oficial nro.

RDO-2017-00147 del 28 de febrero de 2017. 5 Fls. 137 a 153 y 135 c.p. 1. 6 Consideraciones Resolución nro. RDC-2018-00174 del 7 de marzo de 2018. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 modificar el acto recurrido para disminuir los aportes y la sanción por inexactitud.

Acto que se notificó personalmente el 15 de marzo de 20187. DEMANDA La sociedad PROQUINAL S.A, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones8: «1. DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en: - La RESOLUCIÓN No. RDC-2018-00174 de fecha 07 de marzo de 2018, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración, proferida por la Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y, - La LIQUIDACIÓN OFICIAL No. RDO-2017-00147 de fecha 28 de febrero de 2017, proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la misma entidad. 2.

Se RESTABLEZCA EL DERECHO a la compañía PROQUINAL S.A., en el sentido de que se declare que esta no debe pagar las moras e inexactitudes y la sanción por inexactitud liquidadas en los actos administrativos demandados. 3. Se CONDENE A LA DEMANDADA al pago de las COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO a que haya lugar por motivo del ejercicio de la presente acción, de acuerdo con lo que se pruebe dentro del proceso».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes9: • Artículos 2, 6, 29, 83, 121, 209 y 363 de la Constitución Política • Artículos 647, 683, 694 y 730 del Estatuto Tributario • Artículos 1, 3 y 7 de la Ley 1437 de 2011 • Código Sustantivo del Trabajo Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente10: 1. Nulidad del acto administrativo por vicios en el procedimiento administrativo 1.1.

Violación de los artículos 702, 703 y 708 del ET, porque la UGPP profirió dos requerimientos en relación con los mismos períodos Explicó que frente al mismo contribuyente y períodos (enero a diciembre de 2011 y 2013) se expidieron dos requerimientos para declarar y/o corregir: (i) el número 246 del 29 de agosto de 2014 (salud, ARL, CCF, SENA e ICBF) y (ii) el número RCD-2016- 00565 del 15 de junio de 2016 (pensión y fondo de solidaridad pensional). 7 Fls. 117 a 134 y 116 c.p. 1. 8 Fls. 10 a 11 c.p. 1. 9 Fls. 14 a 15 c.p. 1. 10 Fls. 24 a 102 c.p. 1.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Señaló que se vulneró el debido proceso porque la UGPP profirió dos requerimientos para declarar y/o corregir por los mismos períodos fiscalizados, desconociendo que las normas del Estatuto Tributario (arts. 702 y 703), que aplican por remisión de la Ley 1151 de 2007, prevén que las liquidaciones privadas se pueden modificar por una sola vez, lo que implica expedir un solo acto preparatorio. 1.2.

Vulneración al debido proceso y al espíritu de justicia Afirmó que el debido proceso aplica a las actuaciones administrativas y judiciales, y propende porque las mismas se ajusten al ordenamiento jurídico previamente establecido. Agregó que, en virtud de ese principio, el actuar de los funcionarios públicos debe estar de conformidad con la buena fe, el respeto por las libertades y los derechos de los administrados.

Sostuvo que el espíritu de justicia en materia tributaria no puede tener un referente distinto de la realidad objetiva de los hechos, puesto que de esta se origina; además, para poder determinar lo justo, es decir, lo que corresponde a cada cual, es menester acudir a los hechos reales. 1.3. La UGPP no tenía competencia para revisar y determinar los aportes del año 2011.

Violación al principio de legalidad Mencionó que, si bien la UGPP se creó con la Ley 1151 de 2007, la competencia para liquidar mayores valores en relación con los aportes al sistema de la protección social e imponer sanciones fue establecida con la Ley 1607 de 2012, por lo que solo podía ejercer las facultades a partir del año 2013.

Por ende, la entidad carecía de competencia para fiscalizar los períodos enero a diciembre del año 2011. Agregó que la Ley 1151 de 2007 no le otorgó facultades de fiscalización y sancionatorias a la entidad, por el contrario, «su función al respecto estaba más encaminada a comportarse como un órgano consultor de las entidades que administran el sistema, dirigidas a identificar estándares de los procesos de determinación y cobro, coordinación entre las entidades pertenecientes al sistema […]»11. 1.4.

De la irretroactividad de la ley tributaria. Violación de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política Indicó que el plazo de cinco años de que trata el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 tiene efectos a partir del año 2013, por lo que la entidad no tenía potestad para fiscalizar los aportes al subsistema pensional por el año 2011.

Aseguró que, razonar lo contrario supone la aplicación retroactiva de la citada ley. 1.5. Insuficiente motivación del acto administrativo Dijo que los actos contienen la relación normativa, los elementos del tributo, los resultados de las presuntas inexactitudes y mora, la base, la liquidación de la sanción y un archivo Excel, pero no explican ni motivan suficientemente los errores en los que 11 Fl. 36 c.p. 1.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 incurrió el aportante, aspecto que debe contener la liquidación oficial, so pena de su nulidad (núm. 4, art. 730 del ET). Agregó que, por el contrario, las razones son abstractas y ambiguas.

Precisó que, ante la falta de claridad de los presuntos yerros cometidos, acudió al cruce de información para inferir cuáles eran las posibles razones de la entidad para su cuestionamiento, lo que vulneró el debido proceso y la legítima defensa. 1.6. De la indebida aplicación del procedimiento para la determinación de las obligaciones fiscales Aseveró que la UGPP mezcla diferentes tipos de actos de fiscalización en uno solo, por ejemplo, se evidencia un emplazamiento para corregir tratándose de la conducta de inexactitud, y uno para declarar relacionado con la omisión en el cumplimiento de las obligaciones formales.

Manifestó que el requerimiento no contiene la base de cuantificación del tributo, su monto y la sanción, tampoco explica sumariamente las modificaciones. 1.7. La UGPP determinó 24 períodos fiscales en un solo acto administrativo Expuso que los aportes a los subsistemas que integran el sistema de la protección social son de período mensual y no es viable que la UGPP realice en un solo acto la liquidación por 24 meses.

A su juicio, se debe expedir un acto de determinación por cada período fiscalizado. 1.8. Nulidad por liquidar en un solo acto inexactitud y omisión Señaló que los actos son nulos porque en ellos se determinan presuntas inexactitudes en los pagos, y en los mismos se identifican trabajadores que estando obligados a pagar aportes no lo hicieron (omisos), tampoco señalan de forma clara y precisa la conducta en la que incurrió la sociedad aportante.

Aseguró que el procedimiento de determinación a cargo de la UGPP tiene normas propias (art. 180 de la Ley 1607 de 2012), pero debe estar en sintonía con las del Estatuto Tributario (art. 156 de la Ley 1151 de 2007), de manera que, si se trata de la conducta de mora, debe expedirse un requerimiento parar declarar, si es inexactitud uno para corregir, y si es el cobro de mora en el pago de las contribuciones se deben iniciar las acciones de cobro administrativas y/o judiciales, según el caso (arts. 13 del Decreto 1164 de 1994 y 5 del Decreto 2633 de 1994). 1.9.

Firmeza de las autoliquidaciones Expuso que las autoliquidaciones de los periodos de enero a diciembre de 2011 y 2013 están en firme, toda vez que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 21 de junio de 2016, es decir, por fuera del plazo de los 2 años que prevé el artículo 714 del ET. 2. Nulidad de los actos administrativos por vicios probatorios.

La UGPP pretende invertir la carga de la prueba Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Indicó que la carga de la prueba recae en la Administración, excepto cuando el aportante solicita beneficios tributarios, en cuyo caso, este es quien debe asumir el ejercicio probatorio.

Alegó que la entidad no constató mediante una valoración probatoria adecuada, la correcta liquidación de las contribuciones por parte de la sociedad aportante, desconociendo que la determinación de los tributos y la imposición de las sanciones deben fundarse en los hechos que aparezcan demostrados en el expediente. Expuso que la demandada desconoció el principio de la carga dinámica de la prueba, pues está en posición más favorable y queda a su arbitrio decretar las verificaciones pertinentes para esclarecer la verdad de una determinada situación. 3.

Discusión del asunto de fondo 3.1. Ajustes por mora en el pago de los aportes al sistema de la protección social Anotó que en el recurso de reconsideración se explicó que algunos ajustes por mora se produjeron frente a trabajadores que habían cumplido los requisitos para acceder a la pensión de vejez, lo que dio lugar a que se eliminaran los mayores valores determinados frente a 6 trabajadores.

No obstante, indicó que la entidad confirmó los ajustes de Marco Aurelio Suaza, porque si bien se acreditó que para los períodos fiscalizados (11 y 12 de 2013) el trabajador tenía 60 años de edad, las pruebas no demostraban que cumplía el mínimo de semanas de cotización para acceder a la prestación. Al respecto, mencionó que «no deben persistir los ajustes por mora, ya que la persona relacionada anteriormente [se refiere a Marco Aurelio Suaza], a partir de la fecha en que cumplió su edad, acreditó el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión, por lo cual no existía la obligación de afiliación y pago de aportes al subsistema de pensiones […]»12. 3.2.

Ajustes por inexactitud en el pago de los aportes al sistema de la protección social 3.2.1. Bonificaciones no salariales que no forman parte del IBC Aseguró que constituyen salario y forman parte del IBC los pagos que sean habituales, que remuneren el servicio y que incrementen el patrimonio del trabajador (art. 127 del CST). Entre tanto, no son salario y no integran la base gravable las sumas de dinero que eventual o permanentemente entrega un empleador a su trabajador por mera liberalidad (art. 128 del CST).

Precisó que los pagos ocasionales y habituales pactados como no salariales, no constituyen salario, siempre y cuando no impliquen una contraprestación del servicio, ya que no están supeditados a una condición que el trabajador deba cumplir. 12 Fl. 71 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sostuvo que las partes de la relación laboral pueden disponer expresamente que, determinado beneficio o auxilio extralegal pese a retribuir el servicio, no tenga incidencia salarial.

Agregó que la sociedad y los trabajadores suscribieron pactos colectivos en los que acordaron una serie de pagos que no tienen carácter salarial, tales como: (i) primas de antigüedad, navidad y vacaciones; (ii) auxilios por nacimiento, matrimonio, defunción, educativos, enfermedad, óptico y de vivienda y (iii) plan ahorro (pensiones voluntarias).

Concluyó que los anteriores emolumentos no son salariales y, en consecuencia, no integran la base gravable de aportes al sistema de seguridad social integral ni parafiscal. 3.2.2. De los pagos no salariales que excedan el 40% de la remuneración mensual Manifestó que la UGPP sujetó al límite del 40% (art. 30 de la Ley 1393 de 2010) los pagos no salariales por concepto de aportes voluntarios a pensión, auxilios educativos y medios de transporte.

Advirtió que los citados pagos se acordaron como no salariales en el pacto colectivo de trabajo, de suerte que, no deben ser considerados al momento de liquidar y pagar los aportes al sistema de seguridad social integral. Frente a los aportes voluntarios a pensión sostuvo que el monto mensual que se consigna al fondo, lo conforma el ahorro del participante (trabajador) más la contribución del patrocinador (sociedad), y no se trata de un ingreso real para el trabajador, porque la disponibilidad de los recursos está limitada por la reglamentación del programa.

Agregó que lo pagado por ese concepto en ningún caso es superior al 40% del salario básico del trabajador. Sobre los auxilios educativos mencionó que están destinados a subsidiar los estudios primarios, secundarios y superiores de los trabajadores y de sus hijos, que no se consideran sumas salariales, comoquiera que no incrementan el patrimonio del trabajador y no remuneran el servicio, pues son un beneficio.

Por lo tanto, no integran el IBC. En cuanto a los medios de transporte aseguró que no forman parte de la base gravable para liquidar las contribuciones, porque lo pagado no es como retribución del servicio, tampoco incrementa el patrimonio del trabajador. Por el contrario, se utilizan para el cumplimiento de las funciones propias del cargo, como son las comerciales (desplazamiento para visitas y atención de clientes).

Concluyó que aun en el evento que los citados pagos superaran el 40% del total de la remuneración, estos no se incluyen en el IBC porque no constituyen salario. Puso como ejemplo los casos de Yolanda Arias, Teodoro Álvarez y Héctor Cortes. 3.3. Inexactitud en casos especiales. Cesar Augusto Gómez Alcázar, Luis Hernando Sabogal Hernández, Álvaro Quiñonez Jaramillo y Manuel Antonio Laborde Barriga Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Adujo que los mencionados trabajadores no laboraron el mes completo, porque el ingreso o retiro, según el caso, se produjo en el transcurso del mes, y como el IBC alcanzó el tope de los 25 SMMLV, los aportes se liquidaron promediando el límite sobre los días trabajados, no sobre el período completo.

Destacó que «el Decreto Reglamentario 780 de 2016, prevé que el tope máximo de IBC que se deberá reportado (sic) en un mes es de 25 SMMLV, independiente del número de días trabajados, regla que fue expresamente acatada por mi representada en los casos descritos»13. 3.4. Inexactitud en los aportes porque se reportó un IBC inferior 3.4.1.

Helio Hernández Manifestó que sobre este trabajador en la liquidación oficial se dijo que «para este caso se modificaron los días laborados e incapacidad en el período de enero de 2013, según soporte de incapacidad obrante en las pruebas trasladadas, pero este cambio no afectó el IBC, pues de acuerdo con planillas PILA, el aportante realizó aportes con IBC inferior al reportado en la nómina»14.

Frente a este caso mencionó que: (i) el trabajador estuvo incapacitado desde el 3 de noviembre de 2011, (ii) la empresa reconoció la incapacidad por el 50% del IBC hasta diciembre de 2012, fecha en la que el trabajador cobró directamente al fondo de pensiones, (iii) desde enero de 2013 hasta diciembre del mismo año no hubo pagos por salarios o incapacidad, por lo que se siguió reportando la incapacidad dejando como IBC el valor que reconocen las entidades de la seguridad social (50% del IBC), (iv) la compañía pagó la prima de servicios, las cesantías e intereses en mayo y noviembre de 2013, (v) la sociedad pagó prestaciones extralegales, así: en febrero de 2013 el auxilio educativo ($272.000), en mayo de 2013 el quinquenio ($937.000) y en noviembre de 2013 la prima de navidad ($511.333).

Aclaró que «en la planilla única es de obligatorio registrar el sueldo básico del trabajador, pero eso no implica que es el valor por el que se deba cotizar, porque la base de cotización se compone de varios conceptos, los cuales pueden variar mes a mes»15. 3.4.2. Carlos Alberto Ruiz Cubillos Sostuvo que la UGPP en los actos demandados indicó que la aportante no reportó la novedad de licencia no remunerada, sino de vacaciones.

Al respecto, explicó que el trabajador tenía más de un año en licencia no remunerada y como no se había definido la situación laboral, se pagaron los aportes sobre un salario mínimo, pese a que realmente no se pagaba salario. Además, por error involuntario se registró la novedad de vacaciones cuando lo correcto era la de licencia no remunerada, sin embargo, aclaró que los aportes se hicieron en su integridad. 3.5.

IBC aplicable en las liquidaciones contractuales. Auxilio de transporte 13 Fl. 94 c.p. 1. 14 Fl. 95 c.p. 1. 15 Fl. 96 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Destacó que el valor pagado por concepto de auxilio de transporte no retribuye el servicio, tampoco es un ingreso para el trabajador, puesto que se destina a sufragar el valor de los medios de transporte para el desplazamiento donde los clientes, con el fin de cumplir a cabalidad las funciones del cargo.

Agregó que ese pago es diferente al auxilio legal de transporte, pues se trata de un beneficio no salarial pactado por mera liberalidad. 4. Sanción por inexactitud Precisó que en las planillas PILA no se omitieron ingresos, por el contrario, es evidente el error de apreciación o la diferencia de criterios entre la UGPP y la compañía aportante, razón por la cual, no es procedente la sanción por inexactitud impuesta en los actos administrativos acusados.

OPOSICIÓN La UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente16: En primer lugar, propuso la excepción previa de falta de competencia por el factor cuantía, porque considera que en este proceso el importe no es superior a los 100 SMMLV para que su conocimiento le corresponda al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Por lo anterior, solicitó que se remitiera a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. En cuanto al fondo del asunto, indicó que desde la expedición de la Ley 1151 de 2007 la entidad tiene competencia para realizar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, así como para verificar la existencia de hechos generadores en la materia.

Precisó que el requerimiento parar declarar y/o corregir que expide la UGPP no es el mismo requerimiento especial de que trata el artículo 703 del ET, destacando que la norma que rige el procedimiento de determinación de las contribuciones parafiscales (art. 180 de la Ley 1607 de 2012) no prevé límite en la expedición de los requerimientos.

Explicó que la autodeclaración de aportes incluye diferentes subsistemas que pueden ser fiscalizados por la entidad. De suerte que, en el evento de configurarse alguna de las conductas (omisión, inexactitud y/o mora) es viable unificar todos los subsistemas en un solo proceso o adelantarlo de forma independiente, puesto que la regulación especial no establece que se deba expedir un solo requerimiento, como si ocurre con la norma aplicable a los impuestos del orden nacional.

Agregó que la limitante de un solo requerimiento en los impuestos nacionales propende por el respeto a la seguridad jurídica del contribuyente, en el sentido de impedir que se 16 Fls. 179 a 219 c.p. 2. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 abra un nuevo proceso por el mismo tributo y período, aclarando que, en el presente asunto, los requerimientos versaron sobre subsistemas diferentes y la aportante ejerció su derecho de defensa frente a cada uno. Indicó que la entidad surtió cada una de las etapas del proceso de fiscalización siguiendo las reglas legales y constitucionales en la materia, profirió los actos con base en las pruebas aportadas al expediente, los notificó y concedió las oportunidades para que el aportante se pronunciara frente a los ajustes, lo que en efecto hizo, por lo tanto, no se vulneró el debido proceso.

Sostuvo que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que el procedimiento para expedir la liquidación oficial se debe ajustar a lo previsto en los títulos I, IV, V y VI del Libro V del ET, por lo que solo opera para aspectos procedimentales y su aplicación es de carácter residual. Agregó que el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 reguló el término de prescripción y de caducidad de la actuación de la UGPP, razón por la cual, está vedado aplicar el artículo 714 del ET, además, está última norma es incompatible con la naturaleza de los tributos gestionados por la UGPP.

Manifestó que los actos expedidos por la UGPP se soportan en dos documentos, a saber: (i) el escrito de la liquidación oficial, que contiene las consideraciones, el marco legal, los antecedentes y fundamentos del requerimiento, los análisis y conclusiones, y (ii) el archivo Excel adjunto en el que en las columnas se detallan los ajustes por conducta, subsistemas y trabajadores.

Argumentó que las normas que rigen el procedimiento de determinación no impiden que se pueda expedir un requerimiento y liquidación oficial sobre más de una vigencia y conducta (omisión, inexactitud y/o mora), por lo que es viable que la entidad en un solo acto se refiera a varios períodos y conductas. Precisó que en materia tributaria opera la carga dinámica de la prueba, y el aportante está en posición más privilegiada para probar los hechos económicos declarados y los que controvierte la Administración. En todo caso, afirmó que apreció adecuadamente las pruebas recaudadas en el trámite de la actuación administrativa.

En relación con las bonificaciones aclaró que en la contabilidad se detallaron como «bono por gestión» y la UGPP los denominó «bonificaciones de productividad». Indicó que según la información de nómina entregada por la sociedad aportante, el pago del bono está relacionado con la prestación directa del servicio y está sujeto al cumplimiento de metas y objetivos, por lo que son sumas salariales.

Se refirió a la forma en la que se calculó el IBC y los ajustes de Diana Marcela Castro Iglesias, Oscar Laureano Rodríguez Gordo y Juan de la Cruz Páez. Sobre los pagos no salariales mencionó que no pueden exceder el límite del 40% previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, y la porción que lo supere integra el IBC. Puntualizó que los auxilios (por muerte, por nacimiento y educativos) y la prima de vacaciones, descritos como no salariales en el pacto colectivo se mantuvieron como no salariales sujetos al referido límite.

Analizó los casos de Yolanda Arias, Teodoro Álvarez Melo y Víctor Julio Palomino Gómez. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sobre el auxilio de transporte precisó que los catalogó como no constitutivos de salario, pero les aplicó el límite del 40%.

En relación con los ajustes de Marco Aurelio Suaza aseguró que se produjeron porque se acreditó el cumplimiento de edad y no de las semanas de cotización para acceder a la pensión. Además, los pagos realizados en la PILA fueron inferiores a los que realmente correspondían según la información de nómina y contable. Respecto de la inexactitud en casos especiales, como los de Cesar Augusto Gómez Alcázar, Luis Hernando Sabogal Hernández, Álvaro Quiñones Jaramillo y Manuel Antonio Laborde Barriga, afirmó que el IBC superó el límite de los 25 SMMLV, por lo que calculó los aportes por el mes completo, comoquiera que la norma que regula el tope (art. 5 de la Ley 797 de 2003), no establece que deba hacerse de forma proporcional a los días laborados.

Frente a la inexactitud de aportes en el caso de Carlos Alberto Ruiz Cubillos sostuvo que la sociedad no reportó la novedad de licencia no remunerada, sino la de vacaciones y, además, en el período discutido cotizó sobre un valor inferior al que utilizó en los períodos anteriores, por lo que persisten los ajustes. En cuanto al trabajador Helio Hernández Vera dijo que lo registrado en el SQL por los meses de enero, junio y julio de 2013, sobre los días laborados (30) y el IBC (de salud) se obtuvo de la planilla PILA.

Precisando que, se solicitaron aclaraciones al aportante, pero no las rindió. Indicó que la sociedad allegó los soportes de incapacidad de la vigencia 2012 y de enero de 2013, los que fueron tenidos en cuenta por la entidad para modificar los días en esos períodos. No obstante, no entregó los elementos probatorios que permitieran validar lo devengado, los días laborados y otras novedades para los demás períodos.

Agregó que la aportante allegó comprobantes de pago y acumulados para los meses de enero a diciembre de 2011, pero no las incapacidades, por lo que no fue posible constatar el valor de lo reconocido por esa novedad. Señaló que existe diferencia en el IBC de salud y pensión, pero no hay pruebas que evidencien errores en la información que tuvo en consideración la entidad para el cálculo del IBC en los periodos de incapacidad.

Además, la aportante no aplicó correctamente el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 (IBC = valor incapacidad). En el caso de Carlos Alberto Ruiz Cubillos explicó que lo registrado en el SQL por los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2013, sobre los días laborados (30) y el IBC (de salud) se obtuvo de la planilla PILA. Mencionando que, se solicitaron aclaraciones al aportante, pero no las rindió. Mencionó que la demandante allegó soportes de licencia no remunerada que no fueron apreciados en la liquidación oficial, porque no coincidían con la novedad informada en las planillas PILA de los períodos septiembre a noviembre de 2013.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Aseguró que existe diferencia en el IBC de salud y pensión, pero no hay pruebas que evidencien errores en la información que tuvo en consideración la entidad para el cálculo del IBC en los periodos de licencia. Explicó que los ajustes por inexactitud no se produjeron por errores de interpretación por parte de la entidad, pues corresponden a yerros en los que incurrió la aportante al momento de liquidar y pagar los aportes.

Aclaró que su monto se obtuvo de aplicar el 60% a los ajustes propuestos por la conducta de inexactitud (art. 179 de la Ley 1607 de 2012). AUDIENCIA INICIAL El 7 de noviembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201117. En la diligencia no se advirtieron irregularidades procesales, nulidades o medidas cautelares que debieran ser declaradas.

Se negó la excepción de falta de competencia por el factor cuantía propuesta por la UGPP en la contestación. El litigio se concretó en determinar la legalidad de los actos demandados. Por otra parte, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en la sentencia apelada resolvió: (i) declarar la nulidad parcial de los actos demandados, (ii) a título de restablecimiento del derecho: a) declarar la firmeza de las declaraciones de los períodos enero a diciembre de 2011, b) ordenar a la UGPP realizar una nueva liquidación en la que excluya los ajustes por mora e inexactitud de los periodos declarados en firme, (iii) negar las demás pretensiones y (iv) no condenar en costas, con fundamento en lo siguiente18: Sostuvo que de conformidad con el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, le corresponde a la UGPP previo a la modificación o determinación oficial del tributo, notificar al aportante el requerimiento para declarar y/o corregir.

Agregó que pese a que la UGPP adelantó dos procesos de fiscalización y expidió dos requerimientos para declarar y/o corregir por los mismos períodos (enero a diciembre de 2011 y 2013), existe un hecho diferenciador que es el subsistema fiscalizado, pues el caso objeto de estudio únicamente se refiere al subsistema de pensión y FSP, razón por la cual, concluyó que la conducta de la entidad no está prohibida en el ordenamiento jurídico. 17 Fls. 287 a 296 c.p. 2. 18 Índice 26 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Mencionó que, si bien realizar una fiscalización separada por cada subsistema no resulta eficiente, lo cierto es que en las etapas del proceso de determinación la demandante pudo ejercer su derecho a la defensa, por lo que consideró que no se vulneraron los principios al debido proceso ni el espíritu de justicia. Negó el cargo.

Indicó que la UGPP estaba facultada para modificar y determinar oficialmente los aportes a pensiones de los períodos enero a diciembre de 2011, sin que se hubiere aplicado retroactivamente la Ley 1607 de 2012, en tanto que las facultades de fiscalización están vigentes desde la Ley 1151 de 2007. Negó el cargo. Señaló que los actos acusados no adolecen de falta de motivación porque en estos se plasmaron los conceptos por mora e inexactitud, los motivos de la modificación y los datos de los trabajadores con base en las respuestas otorgadas por la demandante en el requerimiento para declarar y/o corregir.

Además, en el archivo Excel anexo se discriminaron los ajustes por cada trabajador y subsistema de la protección social y, se creó un consolidado de datos sobre el tipo de incumplimiento, los días trabajados, de incapacidad, vacaciones y suspensión, se diferenció el salario, las novedades y se dispuso una celda en la que se escribieron los motivos del ajuste.

Advirtió que los actos y el archivo Excel anexo deben ser leídos de manera conjunta dado que se relacionan entre sí, pues en una parte se describen las normas y la jurisprudencia que soportan los ajustes, en tanto que en la otra se indica la liquidación discriminada por cada empleado. Negó el cargo. Explicó que antes de la Ley 1607 de 2012, la UGPP aplicaba los procedimientos de liquidación oficial previstos en el Libro V, Títulos I, IV, V y VI del ET, por disposición del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

En la actualidad, los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012 son los que regulan el trámite para la determinación de los aportes, pero sigue vigente la remisión al ET en tanto resulte compatible con las normas especiales. En consonancia con lo anterior, dijo que según la Ley 1607 de 2012 (art. 180) el acto preparatorio es el requerimiento para declarar y/o corregir, que una vez notificado puede ser respondido por el aportante y, en el evento que este no acepte los ajustes propuestos por la entidad, se profiere una liquidación oficial contra la que procede el recurso de reconsideración, concluyéndose la discusión administrativa con la resolución que decide dicho recurso.

Agregó que esos actos se expiden independiente de la conducta de que se trate (omisión, mora e inexactitud) y el número de períodos que se fiscalicen, porque así fue la intención del legislador, sumado a que según el entendimiento del artículo 695 del ET, que se refiere a los períodos de fiscalización del IVA y retención en la fuente (periodicidad mensual), en un mismo acto se pueden acumular varios períodos en aplicación de los principios de economía, celeridad y eficiencia. Negó el cargo.

Manifestó que las planillas PILA presentadas antes del 26 de diciembre de 2012 se rigen por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Libro V, Títulos I, IV, V y VI del ET, es decir, aplica el término de firmeza de dos (2) años previsto en el artículo 714 del citado ordenamiento y, para las posteriores a dicha fecha, el plazo a tener en cuenta es el de cinco (5) años, señalado en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Dijo que en el caso particular las planillas de autoliquidación de aportes parafiscales presentadas por el periodo de enero a diciembre de 2011 por el subsistema de pensión adquirieron firmeza conforme al artículo 714 del ET, toda vez que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 16 de junio de 2016, es decir, cuando habían transcurrido más de dos (2) años de su presentación. Por el contrario, no operó la caducidad de la facultad de fiscalización respecto de los períodos enero a diciembre de 2013, porque el requerimiento de información se notificó el 31 de marzo de 2014, es decir, antes de que transcurrieran los cinco (5) años previstos en el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Aclaró que para los períodos del año 2011 aplica el término de firmeza del ET, porque era la norma vigente para cuando comenzó a transcurrir el referido plazo, destacando que, si se tiene en cuenta el término de que trata la Ley 1607 de 2012, como lo pretende la UGPP, se incurriría en la aplicación retroactiva de esta última norma. Indicó que no se vulneró el principio de la carga dinámica de la prueba, porque la UGPP con fundamento en la información recaudada en el procedimiento de fiscalización determinó ajustes, correspondiéndole a la sociedad la carga de desvirtuar las glosas de la Administración. Además, precisó que la actividad probatoria del aportante no se limita solo a los casos en los que pretende acceder a un beneficio tributario, sino que debe demostrar los hechos económicos declarados.

Frente a los ajustes de Marco Aurelio Suaza expuso que las partes no discuten que tenía la edad para acceder a la pensión, pero la demandante no acreditó el requisito de las semanas de cotización que se requieren para el reconocimiento de la prestación. Negó el cargo. Mencionó que, en principio, únicamente el salario mensual forma parte del IBC, no obstante, el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 señala una excepción a la regla, según la cual, los pagos laborales no constitutivos de salario no pueden ser superiores al 40% del total de la remuneración, de suerte que, los montos que excedan el límite se agregan a la base gravable.

Aludió a que los pagos por concepto de: (i) primas de antigüedad, navidad y vacaciones, (ii) auxilios por nacimiento, matrimonio, defunción, educativos, enfermedad, óptico y de vivienda y, (iii) plan ahorro (pensiones voluntarias), no fueron catalogados por la UGPP como salariales, sino como no constitutivos de salario sujetos al límite del 40% (art. 30 de la Ley 1393 de 2010), proceder que, a su juicio, se ajusta a las normas sobre la materia.

Negó el cargo. En cuanto al bono de gestión, calificado por la UGPP como salarial e incluido en el IBC, advirtió que la demandante no se opuso a tal circunstancia, por lo que se relevó del análisis de la naturaleza del pago. Sobre los pagos por auxilios educativos y medios de transporte anotó que la entidad los catalogó como no salariales sujetos al límite del 40%, lo que, a su parecer, corresponde a una aplicación correcta de las normas laborales que definen los pagos no salariales y el límite legal.

Negó el cargo. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Respecto de los aportes voluntarios a pensión, precisó que por disposición del artículo 169 (núm. 3) del Decreto Ley 663 de 1993, no constituyen salario y no se tienen en cuenta para liquidar las prestaciones sociales, sin embargo, si están sujetos al límite del 40%, como lo decidió la entidad en los actos demandados.

Negó el cargo. Frente a la inexactitud en casos especiales, como los de Cesar Augusto Gómez Alcázar, Luis Hernando Sabogal Hernández, Álvaro Quiñones Jaramillo y Manuel Antonio Laborde Barriga, indicó que no le asiste razón a la sociedad actora, en el sentido de liquidar y cancelar los aportes promediando el tope máximo del IBC (25 SMMLV) por los días laborados, porque el límite se aplica respecto del ingreso mensual, sin perjuicio de los días trabajados.

Agregó que, en ninguno de los antes mencionados, el IBC determinado por la UGPP superó el tope. Negó el cargo. En cuanto al trabajador Helio Hernández Vera puntualizó que la entidad determinó ajustes por inexactitud en los periodos enero, junio y julio de 2013, teniendo en cuenta el salario reportado en la nómina, destacando que la actora no aportó pruebas que demostraran que aquél no recibió esas sumas.

Indicó que estuvo incapacitado en enero de 2013, no obstante, el IBC que tuvo en cuenta la UGPP corresponde con la información de nómina y, no se probó la novedad para los periodos junio y julio del mismo año. Agregó que los periodos en los que se pagaron los conceptos de auxilio educativo, quinquenio y prima de navidad, no presentaron ajustes.

Negó el cargo. En lo que atañe con el trabajador Carlos Alberto Ruiz Cubillos, advirtió que se determinaron ajustes por inexactitud en los meses de septiembre a noviembre de 2013, con base en el salario reportado en la nómina, aclarando que la parte actora no probó la novedad de vacaciones a la que se hizo referencia en la demanda. Negó el cargo.

Expuso que está probado que PROQUINAL S.A. incurrió en inexactitudes al momento de declarar las contribuciones parafiscales de los periodos enero a diciembre de 2013, por lo que se cumple el hecho sancionable, siendo procedente la sanción por inexactitud impuesta en los actos demandados, la que se calculó en debida forma pues se aplicó el 60% sobre la diferencia entre los aportes declarados y los determinados oficialmente.

Negó el cargo. Por último, no condenó en costas por no estar probadas en el expediente. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante19 insistió en que los actos administrativos son nulos porque: (i) no se pueden expedir dos requerimientos para declarar y/o corregir frente a los mismos períodos, (ii) las facultades de fiscalización de la UGPP se confirieron por la Ley 1607 de 2012 y no por la Ley 1151 de 2007, por lo que carecía de competencia para fiscalizar los períodos de enero a diciembre de 2011, (iii) adolecen de motivación, (iv) no se pueden fiscalizar 24 períodos independientes en un solo acto administrativo, (v) no se puede determinar y liquidar en un solo acto las conductas de inexactitud y mora, (vi) las autoliquidaciones de los periodos de enero a diciembre de 2013 están firme porque 19 Índice 29 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 les aplica el término de dos (2) años del artículo 714 del ET, (vii) se desconoció el principio de la carga dinámica de la prueba, (viii) no proceden los ajustes por mora de Marco Aurelio Suaza, porque acreditó los requisitos para acceder a la pensión, (ix) las primas, auxilios y aportes voluntarios a pensión no son salariales, no integran el IBC y no están sujetos al límite del 40%, (x) en los casos especiales de inexactitud20 los aportes cuando el IBC correspondía al tope de los 25 SMMLV, se calcularon de forma proporcional a los días laborados, (xi) son improcedentes los ajustes de Helio Hernández Vera y Carlos Alberto Ruiz Cubillo y, (xii) es improcedente la sanción por inexactitud.

Precisó además que, el a quo no se pronunció sobre los argumentos relacionados con que las contribuciones parafiscales son diferentes a los impuestos y, por ende, no aplican las normas del ET. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación de la demandante se admitió mediante auto del 15 de julio de 202221 y la contraparte no se pronunció en relación con el mismo.

Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)22. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES Decide la Sala sobre la legalidad de la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-00147 del 28 de febrero de 2017, expedida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP contra la demandante por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013, y se sancionó por inexactitud por el año 2013; y de la Resolución nro.

RDC-2018-00174 del 7 de marzo de 2018, por la que la Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de modificar el acto recurrido y disminuir los ajustes y la sanción. En esta oportunidad, la Sala reiterará en lo pertinente, la sentencia del 5 de mayo de 2022, expediente 2555323, en la que se resolvió sobre la legalidad de los actos administrativos que liquidaron las contribuciones parafiscales a cargo de PROQUINAL S.A. por los mismos períodos aquí discutidos (enero a diciembre de 2011 y 2013), pero por subsistemas diferentes.

Antes de abordar el fondo del asunto, es necesario referirse al alcance de la apelación interpuesta por el apoderado de la sociedad aportante, habida consideración de la ausencia de cuestionamientos claros y específicos frente a la decisión recurrida. 20 Trabajadores Cesar Augusto Gómez Alcázar, Luis Hernando Sabogal Hernández, Álvaro Quiñones Jaramillo y Manuel Antonio Laborde Barriga. 21 Índice 4 de SAMAI. 22 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 23 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 El artículo 320 del Código General del Proceso24 dispone que el recurso de apelación tiene por objeto «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión» [Destaca la Sala].

Revisado el recurso de apelación de la demandante, se advierte que esta no formuló reparo concreto respecto a lo decidido por el Tribunal en relación con los ajustes de los trabajadores Helio Hernández Vera y Carlos Alberto Ruiz Cubillo, y en lo relacionado con el cargo de falta de motivación, como se explica a continuación. En la demanda frente a Helio Hernández Vera se indicó lo siguiente25: «En relación con dicho empleado, identificado con la cédula de ciudadanía […] es importante destacar Honorable Magistrado, que el trabajador fue incapacitado desde el 3 de noviembre de 2011, por lo cual: - La empresa le reconoció la incapacidad, por el equivalente al 50% del IBC hasta el mes de diciembre de 2012, fecha en la cual, el propio trabajador decidió hacer el cobro directamente al fondo de pensiones. - Así, a partir del mes de enero de 2013 y hasta diciembre de 2013 no hubo pago alguno por concepto de salarios o incapacidad, por lo cual mi representada continuó reportando la novedad de incapacidad, dejando como IBC el valor que deben reconocer las entidades de la seguridad social, es decir el 50% de IBC, que para el presente caso equivalía a la suma de QUINIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($590.000). - En todo caso, la compañía le pagó todas sus prestaciones legales en mayo de 2013 y en noviembre de 2013 (prima servicio, cesantías e intereses de cesantías). - Asimismo, mi representada le reconoció las prestaciones extralegales establecidas en el pacto colectivo, así: i) en febrero de 2013 el auxilio educativo de hijo por la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y DOS MIL PESOS ($272.000), ii) en mayo de 2013 lo correspondiente al quinquenio por la suma de NOVECIENTOS TREINTA Y SIETE MIL PESOS ($937.000), y iii) en noviembre de 2013 la prima de navidad por la suma de QUINIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($511.3333). - Finalmente, es del caso aclarar que, en la planilla única es obligatorio registrar el sueldo básico del trabajador, pero eso no implica que es el valor por el que se deba cotizar, porque la base de cotización se compone de varios conceptos, los cuales pueden variar mes a mes.

No obstante todo lo anteriormente explicado, la UGPP insiste en alegar que persisten los ajustes». El Tribunal analizó el caso del referido trabajador y concluyó que26: «En lo que respecta al trabajador HERNÁNDEZ VERA HELIO, la Sala verifica que la UGPP determinó ajuste por inexactitud en los períodos 1, 6 y 7 de 2013, tomando en cuenta el salario reportado en la nómina, sin que se aportaran pruebas por la demandante tendientes a demostrar que dicha suma no fue percibida por el trabajador.

Ahora, de las pruebas obrantes en el expediente se evidencia que el trabajador no presentó la novedad de incapacidad en el período 1 de 2013, no obstante en la nómina se registra el pago del salario tomado en cuenta por la Administración parar determinar el IBC. Adicionalmente, en los 6 y 7 no está acreditada dicha novedad. Finalmente, se precisa que los períodos en los que se efectuaron pagos por concepto 24 Aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 25 Fls. 95 a 96 c.p. 1. 26 Págs. 63 a 64 de la sentencia de primera instancia. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 de auxilios educativos, quinquenio y prima de navidad referidos en la demanda, no son objeto de análisis en este proceso, como quiera que esos períodos no presentan ajustes».

En el recurso de apelación27 se reiteraron de forma idéntica los argumentos de la demanda, en torno a los períodos de incapacidad del trabajador y el devengo en diferentes meses, pero no se realizó ejercicio analítico y probatorio con el que se cuestionara de forma concreta y precisa lo decidido por el Tribunal, que diera lugar al examen por parte del superior de la cuestión resuelta en primera instancia. Frente al trabajador Carlos Alberto Ruiz Cubillo en la demanda se afirmó28: «En este caso, la UGPP insiste en indicar que mi representada reportó la novedad de vacaciones, sin embargo se le explicó que, en efecto el trabajador tenía más de un año en licencia no remunerada, y considerando que no se había definido su situación laboral en la compañía, se pagaron los aportes a la seguridad social sobre un salario mínimo, considerando que no había el pago real de un salario, y que por error involuntario se reportó como novedad el pago de vacaciones cuando lo correcto era reportar la novedad de licencia no remunerada, sin embargo los aportes a la seguridad se realizaron en su integridad».

El Tribunal respecto del citado trabajador consideró que29: «De otra parte, frente al trabajador RUIZ CUBILLOS CARLOS ALBERTO la UGPP determinó ajustes por inexactitud en los periodos 9, 10 y 11 de 2013. Al respecto, la Sala constata que la UGPP tomó como IBC el monto reportado en la nómina de la Compañía como pago por salario, sin que se evidencie prueba de la novedad de vacaciones a la que se hace referencia en la demanda».

En el recurso de apelación30 se reiteraron en forma general los argumentos de la demanda sobre la novedad que por error involuntario se reportó, pero no se cuestionó de forma concreta lo decidido por el a quo, quien concluyó que el IBC que tuvo en cuenta la UGPP coincide con el reportado en la nómina de la compañía. Sobre la falta de motivación, igual que sucedió en el expediente 25553 (C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), el demandante no precisó las razones por las que, a su juicio, el análisis del juez de primera instancia sobre la motivación no era correcto, sino que se limitó a reproducir los conceptos expuestos en la demanda, sin refutar de manera directa y concreta los fundamentos del Tribunal.

Por lo expuesto, la Sala no examinará lo resuelto por el a quo, frente a los trabajadores Helio Hernández Vera y Carlos Alberto Ruiz Cubillo, así como lo que tiene que ver con la falta de motivación de los actos, en tanto que, no se presentaron reparos concretos que ameriten su estudio, razón por la cual, se mantendrá incólume la sentencia apelada en lo que a ellos se refiere.

Con todo, tampoco se hará pronunciamiento sobre el cargo relacionado con la competencia de la UGPP para fiscalizar los períodos enero a diciembre de 2011, comoquiera que el Tribunal declaró la firmeza de las planillas PILA presentadas por esos períodos, y es un aspecto favorable a la parte demandante, que no fue apelado por la entidad demandada. 27 Págs. 65 a 66 del recurso de apelación. 28 Fl. 97 c.p. 1. 29 Pág. 64 de la sentencia de primera instancia. 30 Págs. 65 a 66 del recurso de apelación. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En los términos de los recursos de apelación formulados por la parte actora, se debe determinar: (i) si operó la firmeza de las autoliquidaciones de aportes de los períodos de enero a diciembre de 2013, (ii) si es improcedente: la expedición de dos requerimientos para declarar y/o corregir frente a los mismos períodos, la acumulación de 24 períodos en un mismo acto y, la determinación de ajustes por las conductas de mora e inexactitud en un solo acto, (iii) si respecto del trabajador Marco Aurelio Suaza se acreditaron los requisitos para acceder a la pensión, (iv) si en los casos especiales de inexactitud31 cuando el IBC corresponde al tope de cotización (25 SMMLV) los aportes se calculan de forma proporcional a los días laborados, (v) si las primas, auxilios y aportes voluntarios a pensión son pagos no salariales, si deben integrar el IBC y si están sujetos al límite del 40%, (vi) si las contribuciones parafiscales son diferentes de los impuestos y si les aplica el ET, (vii) si se desconoció el principio de la carga dinámica de la prueba y (viii) si es improcedente la sanción por inexactitud. 1.

Firmeza de las planillas integradas de liquidación de aportes PILA de los períodos enero a diciembre de 2103 El Tribunal estableció que no operó la firmeza de las planillas integradas de liquidación de aportes presentadas por los períodos de enero a diciembre de 2013, toda vez que, para la fecha de presentación de las declaraciones se encontraba vigente el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que dispone que el plazo de firmeza es de cinco (5) años, que se interrumpe con la notificación del requerimiento de información, el cual, a su juicio, fue oportuno porque se realizó el 31 de marzo de 2014.

La demandante disiente de la decisión del a quo, porque considera que, a las planillas integradas de liquidación de aportes de los períodos de enero a diciembre de 2013 les aplican las normas contenidas en el ET, especialmente, el artículo 714 que prevé que el plazo de firmeza es de dos (2) años. Para resolver, se precisa que tratándose de los procesos de fiscalización de competencia de la UGPP, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 (art. 178, pár. 2)32 el ordenamiento jurídico no consagraba de forma expresa un plazo de caducidad para que la entidad ejerciera sus funciones de determinación; sin embargo, el artículo 156 penúltimo inciso de la Ley 1151 de 2007 hizo remisión al Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI, en aquellos aspectos no regulados del proceso de determinación. Para la Sala, dicha remisión era procedente, pues la jurisprudencia constitucional33, así como esta Sección34 han considerado que los recursos parafiscales son denominados en la Constitución Política como «contribuciones parafiscales», los cuales tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos. 31 Trabajadores Cesar Augusto Gómez Alcázar, Luis Hernando Sabogal Hernández, Álvaro Quiñones Jaramillo y Manuel Antonio Laborde Barriga. 32 Entró en vigor el 26 de diciembre de 2012 con la publicación en el Diario Oficial No. 48.655. 33 Corte Constitucional, sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 34 Cfr. sentencias del 30 de julio de 2020, Exp. 24179 y del 3 de marzo de 2022, Exp. 25632, C.P. Milton Chaves García, del 19 de agosto de 2021, Exp. 25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 15 de octubre de 2021, Exp. 23623 y del 28 de abril de 2022, Exp. 24131, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En ese orden, se advierte que una vez vencido el término del que dispone la Administración para ejercer las facultades de fiscalización, la consecuencia directa es que las autoliquidaciones de aportes, que tienen la misma naturaleza de una declaración tributaria, se tornan inmodificables.

Dicho de otra forma, y equiparando esos efectos a lo previsto en el Estatuto Tributario, que se repite, aplica en virtud del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, para los periodos anteriores al 26 de diciembre de 2012 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012), la consecuencia sería la firmeza de la autoliquidación. Por consiguiente, resulta aplicable el término de firmeza previsto en el artículo 714 del ET35, el cual, en su tenor literal vigente para la fecha en la que comenzó a transcurrir, para los periodos discutidos, disponía que «la declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial.

Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma»36. Situación diferente ocurre con las autoliquidaciones presentadas con posterioridad a la fecha en la que entró a regir la Ley 1607 de 2012 (26 de diciembre de 2012), frente a las cuales, resulta aplicable el artículo 178 ibídem que reguló de manera específica el plazo en el que la UGPP puede ejercer sus facultades de fiscalización, y lo fijó en cinco (5) años.

Ahora, en el presente caso, los periodos discutidos son los que corresponden a los meses de enero a diciembre del año 2013, por lo tanto, la firmeza ocurre una vez vencido el plazo señalado en la norma vigente al momento en el que comenzó a transcurrir, es decir, el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, motivo por el cual, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al afirmar que en este asunto no es procedente la aplicación del artículo 714 del ET, por lo que no operó la firmeza de las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social.

Por los anteriores motivos, no prospera el recurso de apelación. 2. De la improcedencia de: la expedición de dos requerimientos para declarar y/o corregir frente a los mismos períodos, la acumulación de 24 períodos en un mismo acto y, la determinación de ajustes por las conductas de mora e inexactitud en un solo acto 2.1. De la expedición de dos requerimientos para declarar y/o corregir Para la parte actora, se vulneró el debido proceso porque la UGPP profirió dos requerimientos para declarar y/o corregir por los mismos períodos fiscalizados, desconociendo que las normas del Estatuto Tributario (arts. 702 y 703), que aplican por remisión de la Ley 1151 de 2007, prevén que las liquidaciones privadas se pueden modificar por una sola vez, lo que implica expedir un solo acto preparatorio. 35 Sobre la firmeza cfr. las sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, Exps. 23599 y 23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 36 Antes de la modificación introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 El Tribunal negó el cargo, tras considerar que pese a que la UGPP adelantó dos procesos de fiscalización por los mismos periodos (enero a diciembre 2011 y 2013), existe un hecho diferenciador que es el subsistema fiscalizado, pues en el proceso de determinación que nos ocupa solo se hace referencia al subsistema de pensiones.

En el expediente está probado que la UGPP adelantó dos actuaciones administrativas, en las que se expidieron los siguientes actos preparatorios y liquidaciones oficiales, contra PROQUINAL S.A: a) Expediente administrativo nro. 5902 - El Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 246 del 29 de agosto de 2014, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes a los subsistemas de salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013. - La Liquidación Oficial nro.

RDO 27 del 5 de febrero de 2015, por las mismas conductas, subsistemas y períodos del anterior requerimiento para declarar y/o corregir. Contra ese acto se interpuso recurso de reconsideración, resuelto mediante la Resolución nro. RDC 043 del 5 de febrero de 201637. b) Expediente administrativo nro. 5902C (actos objeto de control judicial) - El Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.

RDC-2016-00565 del 15 de junio de 2016, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes a los subsistemas de pensiones y fondo de solidaridad pensional, por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013. - La Liquidación Oficial nro. RDO-2017-00147 del 28 de febrero de 2017, por las mismas conductas, subsistema y períodos que el requerimiento parar declarar y/o corregir.

Contra ese acto se interpuso recurso de reconsideración, resuelto mediante la Resolución nro. RDC-2018-00174 del 7 de marzo de 2018. Como lo ha considerado la Sección38, los subsistemas que conforman el sistema de la protección social son: (i) sistema general de seguridad social en salud, (ii) sistema general de seguridad social en pensiones, (iii) sistema general de riesgos laborales, (iv) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, (v) régimen del subsidio familiar – cajas de compensación familiar y (vi) Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.

También se ha precisado que las cotizaciones obligatorias a los diferentes subsistemas que integran el sistema de la protección social son de naturaleza tributaria, se enmarcan dentro de la categorización de tributos (como género) y se clasifican dentro de las denominadas contribuciones parafiscales (como especie)39. 37 Esos actos se demandaron ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa correspondiendo su conocimiento en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, expediente con radicado nro. 25000-23- 37-000-2016-01143-00 y, en segunda instancia a esta Corporación, la que el 5 de mayo de 2022 profirió sentencia definitiva (Exp. 25553, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 38 Cfr. sentencia del 2 de octubre de 2019, Exp. 24090, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 39 Cfr. sentencia del 24 de marzo de 2022, Exp. 25826, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 La anterior conceptualización, para señalar que los aportes que se destinan a cada uno de los subsistemas pueden considerarse como un gravamen autónomo e independiente, pues si bien, en sí conforman un solo sistema con características similares (periodicidad), cada uno tiene sus propios elementos, como, por ejemplo, la tarifa.

Acorde con lo anterior, las autoliquidaciones de las contribuciones de cada uno de los subsistemas se realizan mediante la planilla integrada de liquidación de aportes (PILA), sistema implementado por medio de la Resolución nro. 001303 del 2005, con el propósito de facilitar el trámite mensual de los aportantes, evitando el diligenciamiento de formularios individuales por administradora y un proceso individual de pago, para en su lugar, diligenciar una sola planilla que permite el pago integrado.

Debe señalarse que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en el inciso 15, establecía que «previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección», precisando la norma que, el procedimiento de liquidación debía ajustarse a lo establecido en el Estatuto Tributario (Libro V, Títulos I, IV, V y VI).

Remisión que a la fecha se encuentra vigente y que opera frente a los aspectos no regulados del proceso de determinación en normas especiales. Lo anterior se replicó en el artículo 18040 de la Ley 1607 de 2012, que regula el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones al sistema de la protección social, en el que se establece que «previo a la expedición de la Liquidación Oficial […] la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar y/o Corregir […]», disposición que debe entenderse en función de la modificación, que mediante el acto preparatorio, se propone al subsistema y período que es objeto de fiscalización, sin que la misma disponga que el requerimiento deberá abarcar en su totalidad los subsistemas que integran el sistema de la protección social.

Nótese que, en este caso, los dos requerimientos para declarar y/o corregir y las dos liquidaciones oficiales, si bien cuestionan los mismos períodos y conductas, no se dirigen contra los mismos subsistemas, pues en unos actos se fiscalizaron los correspondientes a salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, en tanto que, en los otros, lo atinente a pensión y fondo de solidaridad pensional, actuaciones administrativas que, según se evidenció, son independientes.

Nótese que la liquidación oficial de los primeros subsistemas y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fueron demandadas ante esta jurisdicción en otro proceso judicial diferente al de la referencia, en el que se profirió decisión definitiva. En conclusión, para la Sala, el hecho que se hayan expedido dos requerimientos para declarar y/o corregir respecto de subsistemas diferentes, no desconoce el debido proceso y tampoco vicia de nulidad los actos aquí demandados, pues la norma que consagra el procedimiento que debe seguir la UGPP para la determinación de las contribuciones al sistema de la protección social no impide que los diferentes subsistemas que lo integran se fiscalicen de forma independiente. 40 El artículo fue modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, solo en cuanto a los términos para responder el requerimiento para declarar y/o corregir o el pliego de cargos, y para interponer el recurso de reconsideración, aspectos que no son objeto del recurso de apelación. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Por los anteriores motivos, no prospera el recurso de apelación. 2.2.

Liquidación de 24 períodos de contribuciones en un mismo acto. Acumulación de las conductas de mora e inexactitud Para la parte actora, como las contribuciones parafiscales al sistema de la protección social son de período mensual, no era dable que la UGPP en un solo acto administrativo acumulara y fiscalizara 24 periodos (enero a diciembre de 2011 y 2013).

Además, a su juicio, debe darse aplicación al artículo 694 del ET que trata sobre la independencia de las liquidaciones por cada año gravable como obligación individual e independiente. El Tribunal consideró que los actos que profiere la UGPP se expiden independientemente de la conducta que se trate (omisión, mora y/o inexactitud) y el número de períodos que se fiscalicen, porque así fue la intención del legislador (art. 180 de la Ley 1607 de 2012), sumado a que según el entendimiento del artículo 695 del ET, que se refiere a los períodos de fiscalización del IVA y retención en la fuente (periodicidad mensual), en un mismo acto se pueden acumular varios periodos en aplicación de los principios de economía, celeridad y eficiencia. Al respecto, debe señalarse que la Sección en sentencia del 29 de octubre de 201441 analizó el alcance del artículo 695 del ET42 y la posibilidad de acumular varios períodos fiscales en los requerimientos y liquidaciones oficiales cuando se trata del IVA y la retención en la fuente.

Precisó que «por el hecho de que se haya efectuado algo semejante con el ICA, en nada viola el debido proceso de los contribuyentes». [Negrilla original]. Tal consideración se fundamentó en lo siguiente: «4.3.- Recuérdese que el debido proceso administrativo, ha sido definido por la Corte Constitucional como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”43. […] 4.4.- Si bien, tratándose de impuestos nacionales, el Estatuto Tributario permite la acumulación de períodos fiscales en el trámite del proceso de fiscalización respecto del impuesto sobre las ventas y la retención en la fuente, no es menos cierto que dicha restricción no debe interpretarse de manera literal, pues debe mirarse con un criterio finalístico o teleológico.

En ese entendido, para la Sección es claro que es posible que los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones oficiales y demás actos administrativos proferidos por la Administración Tributaria, puedan referirse a más de un período gravable –lo que materializa, además, los principios de economía, celeridad y eficiencia-». De manera que, tratándose de las contribuciones parafiscales al sistema de la protección social, que como bien lo afirma la parte actora son de período mensual, resulta viable que la entidad fiscalizadora en un solo acto administrativo (requerimiento 41 Exp. 19394, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia del 25 de abril de 2018, Exp. 20620, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 42 «Artículo 695. periodos de fiscalización en el impuesto sobre las ventas y en retención en la fuente.

Los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones oficiales y demás actos administrativos proferidos por la Administración de Impuestos, podrán referirse a más de un período gravable, en el caso de las declaraciones del impuesto sobre las ventas y retenciones en la fuente». 43 Sentencia T-214 de 2004. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 para declarar y/o corregir y liquidación oficial) acumule y se refiera a varios períodos fiscales, pues tal circunstancia atiende a los principios de economía, celeridad y eficiencia. Además, no puede pasarse por alto que como lo consideró la Sección en la sentencia del 5 de mayo de 202244 «el mencionado artículo 180 [de la Ley 1607 de 2012] aplicable para las declaraciones presentadas para los períodos 2013 no establece la exigencia pretendida por la demandante, expedición de un acto particular por cada período fiscal cuestionado».

Ahora, respecto del argumento de la apelante (parte actora), según la cual, la UGPP debió expedir un requerimiento para declarar tratándose de la conducta de mora y uno para corregir respecto de la de inexactitud, la Sala precisa que, al igual que sucede con la acumulación de varios períodos en un solo acto, la norma que regula el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social (art. 180 de la Ley 1607 de 2012), no contempla tal exigencia, además, si bien en el acto preparatorio se abordan varias de las conductas que dan lugar a los ajustes (mora e inexactitud), es preciso destacar que frente a cada una de ellas la entidad desarrolló las argumentos de forma independiente y explicó la causa de los ajustes que se produjeron.

De otra parte, en cuanto a la manifestación de que para el cobro de la mora en el pago de las contribuciones debieron iniciarse las acciones de cobro administrativas y/o judiciales, según el caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 1345 del Decreto 1161 de 1994 y 546 del Decreto 2633 de 1994, la Sala advierte que, del contenido de las citadas normas se entiende que esas acciones de cobro están a cargo de las entidades administradoras de los distintos regímenes.

Pero, por disposición del legislador, «la UGPP conserva la facultad de adelantar el cobro sobre aquellos casos que considere conveniente adelantarlo directamente y de forma preferente […]», por lo tanto, la entidad demandada goza de la facultad preferente de iniciar los procesos de cobro que estime convenientes. 44 Exp. 25553, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 45 «Artículo 13.

Acciones de Cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes entablar contra los empleadores las acciones de cobro de las cotizaciones que se encuentren en mora así como de los intereses de mora a que haya lugar, pudiendo repetir contra los respectivos empleadores por los costos que haya demandado el trámite pertinente, en los términos señalados en el literal h) del artículo 14 del Decreto 656 de 1994.

Estas acciones deberán iniciarse de manera extrajudicial a más tardar dentro de los tres meses siguientes a la fecha en la cual se entró en mora. Lo anterior es aplicable inclusive a las administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las cuales podrán iniciar los correspondientes procesos coactivos para hacer efectivos sus créditos de conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6º de 1992 y demás normas que los adicionen o reformen.

Parágrafo. En aquellos casos en que sea pertinente, las administradoras deberán informar al Fondo de Solidaridad Pensional sobre las acciones de cobro que deban adelantarse, con el objeto de que éste, si lo estima pertinente y por conducto de su representante, tome participación en el correspondiente proceso». 46 «Artículo 5°.- Del cobro por vía ordinaria.

En desarrollo del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, las demás entidades administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida del sector privado y del régimen de ahorro individual con solidaridad adelantarán su correspondiente acción de cobro ante la jurisdicción ordinaria, informando a la Superintendencia Bancaria con la periodicidad que esta disponga, con carácter general, sobre los empleadores morosos en la consignación oportuna de los aportes, así como la estimación de sus cuantías e interés moratorio, con sujeción a lo previsto en el artículo 23 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones concordantes.

Vencidos los plazos señalados para efectuar las consignaciones respectivas por parte de los empleadores, la entidad administradora, mediante comunicación dirigida al empleador moroso lo requerirá. Si dentro de los quince (15) días siguientes a dicho requerimiento el empleador no se ha pronunciado, se procederá a elaborar la liquidación, la cual prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993».

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 En todo caso, se destaca que lo que aquí se discute no son los actos producto de la acción de cobro, sino de la determinación de los aportes por las diferentes conductas que consagra la normatividad en la materia.

Por los anteriores motivos, no prospera el recurso de apelación. 3. Ajustes al sistema de pensiones del trabajador Marco Aurelio Suaza, que a juicio de la demandante está pensionado Sobre la obligación de realizar las cotizaciones al sistema general de pensiones, el artículo 17 de la Ley 100 de 199347, prevé: «Artículo 17. Obligatoriedad de las cotizaciones.

Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen. La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente.

Lo anterior sin perjuicio de los aportes voluntarios que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en los dos regímenes» [Subraya original y negrilla de la Sala]. De manera que, mientras subsista la relación laboral o contractual es obligatorio que los afiliados, los empleadores y contratistas, según el caso, paguen las cotizaciones al sistema de pensiones.

Ese deber, por disposición legal, cesa cuando el afiliado reúne los requisitos para acceder a la pensión de vejez, o cuando se reconoce pensión por invalidez o anticipadamente. No obstante, el afiliado o empleador pueden seguir pagando aportes voluntarios. Es preciso mencionar que, los apartes subrayados del artículo 17 de la Ley 100 de 1993 fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-529 de 2010, a la que hizo referencia la Sección en los siguientes términos48: «La Corte consideró que, desde el punto de vista del principio de solidaridad no se vulnera la Constitución, en la medida en que la exención que crea el inciso segundo es a favor de personas que ya cumplieron con sus deberes hacia el sistema, para acceder a la pensión mínima de vejez.

Pero que esa cesación de cotizar no se extiende a las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social en salud o del sistema general de riesgos profesionales. En cuanto a su alcance, dijo que “la obligación de cotizar al sistema cesa cuando se cumplen los requisitos para acceder a la pensión, y esa regla de extinción de la obligación no se altera por el hecho de que continúe una relación laboral”, y aplica tanto para el régimen de prima media con prestación definida, como para el de ahorro individual con solidaridad, atendiendo las particularidades de cada régimen.

No obstante, hizo las siguientes precisiones: “i) Que por virtud de lo dispuesto en inciso tercero, el afiliado que reúne los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez puede seguir cotizando al sistema, voluntariamente. Lo que genera una obligación concomitante para su empleador. 47 Modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003. 48 Sentencia del 31 de marzo de 2022, Exp. 24693, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 ii) Que si es el empleador el que opta por continuar las cotizaciones, no obstante la concurrencia de los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, también esa decisión voluntaria es vinculante para el afiliado. iii) Que de no ser así, dijo la Corte, devendría en inocuo lo consagrado en el inciso tercero de la norma, y se violaría, en tal caso, el principio de solidaridad”».

En el presente asunto, la parte demandante se opone a los ajustes por mora del señor Marco Aurelio Suaza, porque a su juicio, «a partir de la fecha en que cumplió su edad, acreditó el cumplimiento de los requisitos para acceder a su pensión, por lo cual no existía la obligación del pago de aportes al subsistema de pensiones»49. El Tribunal negó el cargo, tras considerar que «la sociedad demandante no prueba el status de pensionado del señor Marco Aurelio Suaza, pues sí bien las partes no discuten que tenía la edad para pensionarse, no se encuentra acreditado el requisito de las semanas cotizadas»50.

Al respecto, debe señalarse que, según el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, los requisitos para acceder a la pensión de vejez, tratándose del régimen de prima media con prestación definida, son dos, a saber: (i) la edad, que para los hombres en la fecha de los períodos fiscalizados (2013), era de 60 años51 y (ii) las semanas de cotización, en principio un mínimo de mil (1.000) en cualquier tiempo y a partir del 1° de enero del año 2005 se incrementaron en 50 por año y, a partir del 1° de enero de 2006, en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas para el 2015.

Por lo que, para el año 2013 se requerían 1.250 semanas. Así las cosas, es claro que no basta con acreditarse la edad para acceder a la pensión, pues la norma que rige la materia establece que son dos los requisitos que se deben cumplir. En el presente asunto, el Tribunal echo de menos aquel relacionado con las semanas de cotización que se requieren para el reconocimiento de la prestación y, por ende, a que cesara la obligación de cotizar al sistema pensional.

Ausencia probatoria que se mantuvo en esta instancia. Además, en la liquidación oficial demandada la entidad se pronunció frente al señor Marco Aurelio Suaza, indicando que la «condición de pensionado según consulta en ASOFONDOS [es] a partir del 2014/03/10 […]»52, fecha que es posterior a los períodos fiscalizados (octubre y noviembre de 2013), afirmación que no fue desvirtuada.

Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación. 4. Límite máximo de cotización al sistema de seguridad social integral (25 SMMLV) Los límites de la base de cotización al sistema de seguridad social integral están regulados en el artículo 5 de la Ley 797 de 200353 (modificatorio del artículo 18 de la Ley 100 de 1993) y en el artículo 3 del Decreto Reglamentario 510 de 2003, norma que establece que «la base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo 49 Pág. 46 del recurso de apelación. 50 Pág. 55 de la sentencia de primera instancia. 51 A partir del 1° de enero del año 2014, se incrementó a 62 años para los hombres. 52 Fl. 151 c.p. 1.

Pág. 29 de la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-00147 del 28 de febrero de 2017. 53 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud […]» [Resalta la Sala].

Dichos límites también se hacen extensivos a la base de cotización del sistema de riesgos laborales en virtud del artículo 17 del Decreto 1295 de 199454, que prevé que «la base para calcular las cotizaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales, es la misma determinada para el Sistema General de Pensiones, establecida en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios».

Del contenido de las normas se extrae que, la base de cotización al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y ARL) corresponderá, como mínimo, al valor equivalente de un (1) SMMLV y máximo a veinticinco (25) SMMLV, sin atender a la proporcionalidad entre el monto y los días efectivamente laborados, pues esa no fue la intención del legislador.

Sobre las cotizaciones en las que el IBC corresponda al límite de 25 SMMML, la Sección ha expuesto lo siguiente55: «2.3.1. De lo consagrado en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, y 3° de su Decreto Reglamentario 510 de 2003, que establecen el límite máximo de cotización para salud y pensión en 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, no se desprende que esa cotización deba hacerse de manera proporcional a los días laborados en cada mes […]».

En ese contexto, la Sala considera que le asiste razón al a quo al señalar que «el tope de 25 SMMLV del ingreso base de cotización se aplica en la determinación de los aportes correspondientes a un período mensual independientemente de los días laborados. En efecto, las normas citadas [se refiere a los artículos 5 de la Ley 793 de 2003 y 3 del Decreto 510 de 2003] no prevén la posibilidad de calcular de manera proporcional ese tope, en tanto que, el límite se predica del monto percibido por el trabajador durante el mes»56.

Por lo tanto, contrario a lo afirmado por la apoderada de la parte actora, cuando el IBC a tener en cuenta corresponda al tope legal de 25 SMMLV, este no se ve alterado por el hecho que el trabajador haya laborado menos de los treinta (30) días del mes, razón por la cual, resulta improcedente el cálculo realizado en forma proporcional por la demandante.

En conclusión, se confirma lo resuelto por el Tribunal y se mantienen los ajustes determinados por la UGPP en los actos demandados frente a dicho concepto. No prospera el recurso de apelación. No obstante, como se analizará en los siguientes cargos, la parte actora discute que algunos pagos no integran el IBC, de suerte que, de aminorarse la base gravable, la entidad deberá verificar si el IBC de los trabajadores a los que hizo alusión la demandante (Cesar Augusto Gómez Alcázar, Luis Hernando Sabogal Hernández, Álvaro Quiñones Jaramillo y Manuel Antonio Laborde Barriga) superaron el citado tope legal. 54 «Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales». 55 Sentencia del 2 de octubre de 2019, Exp. 24090, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 56 Págs. 62 y 63 de la sentencia de primera instancia. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 5.

Inclusión en el IBC de primas, auxilios, medios de transporte y aportes voluntarios a pensión El Tribunal consideró que los pagos por concepto de: (i) primas de antigüedad, navidad y vacaciones, (ii) auxilios por nacimiento, matrimonio, defunción, educativos, enfermedad, óptico, de vivienda y de medios de transporte y (iii) plan ahorro (pensiones voluntarias), no fueron catalogados por la UGPP como salariales, sino como no constitutivos de salario sujetos al límite del 40% (art. 30 de la Ley 1393 de 2010), proceder que a su juicio se ajusta a las normas laborales que definen la naturaleza de los pagos y el citado tope legal.

En el recurso de apelación, la demandante señaló que los pagos que no constituyen salario no están sujetos al tope del 40% y se excluyen del IBC de aportes según el artículo 128 del CST. Agregó que los citados pagos se reconocieron en virtud de pactos colectivos celebrados con los trabajadores, en los que se precisó que no tendrían naturaleza salarial.

Verificada la liquidación oficial demandada, se tiene que los pagos que la UGPP incluyó en el IBC en el monto que excedió el 40% del total de la remuneración, son los siguientes: CONCEPTO REGISTRADO POR EL APORTANTE CONCEPTO EQUIVALENTE RECONOCIDO POR LA UGPP Ayuda enfermedad, ayuda educacional, auxilio especial por enfermedad, auxilio de anteojos y auxilio pacto Auxilios no constitutivos de salario Prima de navidad, prima de vacaciones y prima de permanencia Prima extralegal Bonificaciones especiales Bonificaciones trabajadores Bonificación por retiro definitivo Bonificación plan de retiro Aporte fondo pensión de jubilación Aportes pensiones voluntarias Medios de transporte Medios de transporte Conciliación laboral Auxilio o bonificación conciliatoria por retiro De los anteriores, la parte actora discute los que comprenden los conceptos denominados por la UGPP como auxilios no constitutivos de salario, prima extralegal, aportes pensiones voluntarias y medios de transporte.

Para resolver, la Sala precisa que en la sentencia del 5 de mayo de 2022, expediente 2555357, los mencionados emolumentos fueron objeto de análisis en cuanto a su naturaleza salarial. En ese pronunciamiento se decidió acerca de la legalidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP contra PROQUINAL S.A., respecto de los mismos períodos que aquí se discuten, pero frente a subsistemas diferentes, por lo que, en lo pertinente, se reitera lo analizado en esa oportunidad.

Sobre los denominados por la UGPP como auxilios no constitutivos de salario, que comprenden la ayuda por enfermedad, ayuda educacional, auxilio especial por enfermedad, auxilio de anteojos y auxilio pacto, en la referida sentencia se consideró lo siguiente: 57 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 «En el caso de “auxilio por enfermedad” o el “auxilio especial por enfermedad”, el artículo 17 del Pacto Colectivo de Trabajo celebrado entre la sociedad Proquinal S.A. y los trabajadores de la misma, señala que “la Empresa pagará a título de auxilio por enfermedad el ciento por ciento (100%) del salario básico que devengue el trabajador durante los primeros tres (3) días de incapacidad certificada por la EPS a la cual se encuentre afiliado el trabajador y mientras dicha entidad no asuma el pago (…)”.

Respecto a la “ayuda educacional”, el aludido pacto en el artículo 15 estableció que la empresa reconocería auxilios educativos para estudios primarios o secundarios, y una ayuda en el caso de estudios superiores, para los hijos de los trabajadores o para el caso de los mismos empleados, frente a los cuales fijó montos y requisitos. En lo que tiene que ver con el auxilio de anteojos o el auxilio óptico, el artículo 18 ibídem establece que este será reconocido por la empresa “al trabajador a quien los médicos especialistas de la EPS a la cual se encuentre afiliado le formulen anteojos o lentes de contacto.

El auxilio aquí establecido cubre tanto la montura como los lentes y se pagará directamente a la óptica que la Empresa determine.” Atendidas las particularidades de estos conceptos, los mismos se enmarcarían como ocasionales, sin carácter retributivo, quedando así comprendidos en el primer grupo del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, a sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad reconoce el empleador a sus trabajadores.

Ahora, sobre el concepto “auxilio pacto” la Sala destaca que, si bien en el pacto colectivo de trabajo no se encontró beneficio o bonificación alguna con esa denominación, este fue determinado por la propia UGPP en la liquidación oficial como no constitutivo de salario, calificación que será la que se tenga en cuenta en esta instancia. Así las cosas, y dada su condición de no salariales de que trata el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, no debían integrar el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (salud, pensión y riesgos profesionales) en aquella parte que supere el límite del 40% del total de la remuneración. Lo contrario, implicaría el desconocimiento de la primera regla de unificación, según la cual “El IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (…) únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador”».

De manera que, los pagos por concepto de ayuda por enfermedad, ayuda educacional, auxilio especial por enfermedad, auxilio de anteojos y auxilio pacto, según las consideraciones transcritas, no tienen naturaleza salarial y, en esa medida, no integran el IBC de las contribuciones al sistema de seguridad social integral. De otra parte, respecto de la prima extralegal, que comprende las primas de navidad, vacaciones y de permanencia, en la sentencia del 5 de mayo de 2022 se indicó que: «Sobre la prima de navidad se tiene que en el artículo 10 del Pacto Colectivo se estableció que sería pagada junto con la nómina del mes de diciembre, siempre y cuando los trabajadores tuvieran contrato vigente en la fecha de pago y de manera proporcional al tiempo de servicio prestado durante el año calendario respectivo.

Respecto a la prima de vacaciones en el artículo 11 ibídem se dijo que esta sería “equivalente a doce (12) días de salario básico por cada período completo de vacaciones causado y disfrutado. Esta prima se pagará junto con la nómina del mes en que el trabajador se reintegre a sus laborales después del disfrute de sus vacaciones.” En lo que tiene que ver con la prima de permanencia o antigüedad, el artículo 9 del pacto la clasificó dependiendo el tiempo de permanencia en la empresa, es decir, por el cumplimiento de Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 entre 5 años hasta 40 años de servicios continuos, lo cual a su vez tendría injerencia en el monto reconocido a favor del empleado.

Respecto de las primas extralegales, la Sala observa que el Pacto Colectivo estableció que éstas no tendrían connotación salarial, por lo que resulta aplicable la regla 3 de unificación, en virtud de la cual: “El pacto de “desalarización” no puede exceder el límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, el 40% del total de la remuneración. En estos eventos, los aportes se calcularán sobre todos aquellos factores que constituyen salario, independientemente de la denominación que se les dé (art. 127 CST- contraprestación del servicio) y, además, los factores que las partes de la relación laboral pacten que no integrarán el IBC, en el monto que exceda el límite del 40% del total de la remuneración”.

Así las cosas, como la connotación de no salariales de estas primas extralegales, deviene del acuerdo en tal sentido, instrumentalizado a través del pacto colectivo de trabajo, harían parte del IBC, cuando éstas excedan el porcentaje del 40% del total de la remuneración, caso en el cual dicho excedente debe ser tomado como base para la liquidación de los aportes».

De lo anterior se tiene que, la desalarización de las primas de navidad, vacaciones y de permanencia devino del acuerdo de voluntades de las partes de la relación laboral materializado en el pacto colectivo, por lo que, siguiendo la interpretación de la Sala en la citada sentencia, se concluye que la porción de dichos pagos que exceda el límite del 40% de que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, integra el IBC de aportes al sistema de seguridad social integral.

En lo que tiene que ver con el pago medios de transporte, en la sentencia que en esta oportunidad se reitera, se consideró que «el concepto denominado medios de transporte, se enmarca en el segundo grupo del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, que regula lo que recibe el trabajador en dinero o en especie, no para su beneficio sino para desempeñar sus funciones, y que por lo tanto no enriquece su patrimonio».

Por lo tanto, «al ser un pago no salarial por su naturaleza, no podía hacer parte de los conceptos sujetos al límite del 40% establecido en la Ley 1393 de 2010. Lo contrario implicaría desconocer la regla de unificación 1 que se reitera en esta sentencia, según la cual “El IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (subsistemas de pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador”».

Respecto a los aportes voluntarios a pensión, en la mencionada sentencia se afirmó que «[a]nalizado este concepto según lo dispuesto en el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, no puede inferirse que tenga una connotación salarial destinada a remunerar el servicio prestado por los empleados a la sociedad, dado que los mismos dependen del acuerdo de voluntades entre la patrocinadora y los empleados para realizar los aportes en los términos del contrato de adhesión».

Además, se indicó que «[s]umado a lo anterior, el artículo 169 numeral 3 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero58 en cuanto al carácter no laboral de los aportes a los fondos de pensión estableció que “los aportes de las entidades patrocinadores no constituyen salario y no se tomaran en cuenta para liquidar prestaciones sociales.

Las prestaciones percibidas en virtud del plan son independientes del régimen de Seguridad Social y de cualquier otro régimen pensional. En consecuencia, salvo lo dispuesto en materia tributaria, no les serán aplicables las reglas previstas para pensiones de jubilación, vejez o invalidez […]”». 58 Cita de la sentencia que se reitera: «Este artículo fue derogado por el artículo 366 de la Ley 1955 de 2019, pero era aplicable para la época de los hechos (2013)».

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 Por ende, siguiendo las anteriores consideraciones, los aportes voluntarios a pensión no hacen parte del IBC para liquidar las contribuciones al sistema de seguridad social integral, comoquiera que carecen de naturaleza salarial.

De todo lo anterior se concluye que: (i) carecen de naturaleza salarial y en esa medida no integran el IBC para los aportes al sistema de seguridad social integral, los pagos por concepto de: ayuda por enfermedad, ayuda educacional, auxilio especial por enfermedad, auxilio de anteojos y auxilio pacto [que en los términos de la UGPP corresponden a auxilios no constitutivos de salario], tampoco los aportes voluntarios a pensión y medios de transporte y (ii) las primas de navidad, vacaciones y de permanencia, para la UGPP denominadas como primas extralegales, integran el IBC de aportes al sistema de seguridad social integral, en aquella parte que exceda el 40% del total de la remuneración. Así las cosas, prospera parcialmente el cargo de apelación, en tanto que, contrario a lo señalado por el a quo, los pagos no constitutivos de salario no integran el IBC de aportes al sistema de seguridad social integral y no están sujetos al límite del 40% de que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Diferente a lo que ocurre con los pagos desalarizados por las partes de la relación laboral, que sí están sujetos al referido tope legal. 6. Naturaleza jurídica de los aportes y/o cotizaciones al sistema de la protección social. Connotación tributaria. Reiteración jurisprudencial Para la parte demandante, «la naturaleza de los aportes parafiscales es distinta a la de los impuestos, aun cuando poseen elementos comunes, ya que los impuestos no tienen una contraprestación directa y tangible para el contribuyente, mientras que las contribuciones son una utilidad definida, por consiguiente, yerra la UGPP y su apoderado al señalar en la contestación de la demanda y al reiterar en sus alegatos de conclusión, la pretensión en aplicar las normas del ET a los aportes parafiscales»59.

Al respecto, se precisa que como lo señaló la Sección en la sentencia del 24 de marzo de 202260, las cotizaciones al sistema de la protección social: (i) son de naturaleza tributaria, (ii) pertenecen a la categoría tributaria de las contribuciones parafiscales, (iii) se exigen obligatoriamente a un grupo determinado de personas, gremio o colectividad, (iv) los recursos se destinan a la financiación de un servicio o bien específico, dirigido al grupo de personas gravadas, (v) los empleadores y trabajadores conforman un específico grupo socio-económico, (vi) los recursos tienen destinación específica y no ingresan al presupuesto nacional y (vii) la contraprestación se determina con fundamento, entre otros principios, en los de solidaridad y eficiencia, y no depende del valor o precio del servicio que el Estado presta como retribución del pago.

En ese contexto, le asiste razón a la parte demandante al afirmar que los aportes al sistema de la protección social son diferentes de los impuestos, pero ese motivo no es razón para que no apliquen las normas del Estatuto Tributario, pues por disposición del penúltimo inciso del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en los aspectos no regulados sobre el proceso de determinación, aplican las del Libro V, Títulos I, IV, V y VI del ET. 59 Pág. 40 del recurso de apelación. 60 Exp. 25826, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Además, es contradictoria la afirmación del apelante respecto a la no aplicación de las normas del Estatuto Tributario, pues como se analizó con anterioridad, en algunos cargos de ilegalidad se solicita su aplicación, como, por ejemplo, en lo referente a la firmeza (art. 714), la expedición del requerimiento (art. 703), entre otros.

Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación. 7. Sobre la carga de la prueba en vía administrativa61 El artículo 746 del Estatuto Tributario establece que «se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija».

La presunción de veracidad admite prueba en contrario y la autoridad fiscal, para asegurar el «efectivo cumplimiento de las normas sustanciales», puede desvirtuarla mediante el ejercicio de las facultades de fiscalización e investigación. Así pues, es a la autoridad tributaria a la que le corresponde desvirtuar la veracidad de las declaraciones tributarias y de las respuestas a los requerimientos; y ante una comprobación especial o una exigencia legal, le corresponde al contribuyente62.

Ahora bien, el artículo 742 del ET señala que la determinación de tributos se debe fundar en los hechos que aparezcan probados en el expediente, siendo admisibles los medios de prueba legalmente aceptados por la legislación fiscal y por la civil63. No obstante, el artículo 743 ib. señala que la idoneidad64 de los mismos depende de las exigencias legales para demostrar determinados hechos.

La legislación tributaria establece como medios de prueba practicables en las diferentes actuaciones que adelantan las Autoridades encargadas de la administración de los tributos, siempre que sean pertinentes, conducentes y útiles, la confesión, el testimonio, los documentos, la contabilidad, la inspección tributaria, el dictamen pericial, los indicios y las presunciones (arts. 747 y ss. del ET).

A juicio de la parte apelante, la carga de la prueba recae en la Administración, excepto cuando el aportante solicita beneficios tributarios, en cuyo caso, este es quien debe asumir el ejercicio probatorio. Manifestó además que, la entidad no constató mediante una valoración probatoria adecuada, la correcta liquidación de las contribuciones por parte de la sociedad aportante y, desconoció el principio de la carga dinámica de la prueba, pues está en posición más favorable y queda a su arbitrio decretar las verificaciones pertinentes para esclarecer la verdad de una determinada situación. 61 Lo referente a las pruebas en los procesos de determinación a cargo de la UGPP se rigen por las disposiciones del Estatuto Tributario, en aplicación de la remisión efectuada por el penúltimo inciso del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, al Libro V, Títulos I, IV, V y VI del ET. 62 Artículo 746 del ET. 63 Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso). 64 Aptitud legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Verificado el expediente administrativo, se advierte que el 25 de marzo de 2014 la UGPP profirió el Requerimiento de Información nro. 20146200888921, en el que le solicitó a la aportante la siguiente documentación en relación con los períodos fiscalizados: balances de prueba, nóminas mensuales en formato Excel, auxiliares de las cuentas PUC relacionadas con la causación y pago de la nómina detalladas por tercero, copias de las convenciones, pactos colectivos o similares, y las planillas integradas de liquidación de aportes.

La sociedad aportante entregó la información requerida mediante oficios radicados entre los días 3 de abril y 20 de agosto de 2014. Lo anterior, permite evidenciar que contrario a lo señalado por la parte actora, la entidad demandada en el ejercicio de sus facultades legales, desplegó la actividad probatoria que se requería al solicitar la información contable, de nómina y laboral, para verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al sistema de la protección social.

La Sala discrepa de lo afirmado por la apelante, en el sentido que la UGPP está en posición más favorable para llevar a cabo las gestiones probatorias, pues no se puede desconocer que el aportante es quien conserva la información que soporta los hechos económicos registrados en las planillas integradas de liquidación de aportes (PILA).

Además, como se señaló en la regla número 5 de la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021 (Exp. 2518565), «los conceptos salariales y no salariales declarados por el aportante en las planillas de aportes al sistema de la seguridad social o PILA se presumen veraces. Si el ente fiscalizador objeta los pagos no constitutivos de salario para incluirlos en el IBC de aportes, por considerar que sí remuneran el servicio, corresponde al empleador o aportante justificar y demostrar la naturaleza no salarial del pago realizado, a través de los medios probatorios pertinentes».

En esos términos, no le asiste razón a la parte actora, al pretender atribuir la carga probatoria única y exclusivamente a la entidad demandada, pues como se expuso, una vez desvirtuada la presunción de veracidad de la declaración, la carga de la prueba se traslada al aportante. Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación. 8.

De la sanción por inexactitud Para la parte demandante, no existe conducta sancionable porque en las planillas PILA no se omitieron ingresos y, por el contrario, es evidente el error de apreciación o la diferencia de criterios entre la UGPP y la compañía aportante, por lo que, en su criterio, no es procedente la sanción por inexactitud impuesta en los actos administrativos demandados.

En los actos enjuiciados, la UGPP impuso la sanción por inexactitud prevista en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 (60% de la diferencia entre el valor a pagar determinado y el inicialmente declarado), comoquiera que se notificó liquidación oficial en la que se determinó el valor a pagar a cargo del obligado por concepto de aportes y la liquidó en cuantía de $24.488.94066. 65 C.P. Milton Chaves García. 66 Según la Resolución nro.

RDC-2018-00174 del 7 de marzo de 2018. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Como lo señaló la Sección en la sentencia del 5 de mayo de 202267, «si bien la sanción de que trata el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 resulta independiente y autónoma de la establecida en el artículo 647 del Estatuto Tributario, la Sala ha considerado que “Aunque el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 no prevé la “diferencia de criterios sobre el derecho aplicable” como causal eximente de las sanciones previstas en dicha norma, ello no excluye que sobre estas pueda predicarse el “error sobre el derecho aplicable”, que pueda exonerar de la sanción al sujeto pasivo.

Lo anterior, por cuanto, como lo ha señalado la Sala, ese error constituye “una figura ínsita en el contenido de las disposiciones punitivas”, como garantía del debido proceso68.”». No obstante, se advierte que en este asunto no se trata de la existencia de un error sobre el derecho aplicable, pues los ajustes se produjeron por la inobservancia de las normas que regulan la integración de la base gravable de los aportes al sistema de la protección social, entre estas, el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 que consagra el límite de los pagos desalarizados.

Por lo tanto, no prospera el cargo de apelación relacionado con la sanción por inexactitud. Sin embargo, la misma se deberá disminuir de forma proporcional a los aportes que en esta providencia se declararon como improcedentes. En conclusión, se concuerda con el Tribunal en que en este caso procede la nulidad parcial de los actos administrativos demandados (ordinal primero), pero, se modificará el restablecimiento del derecho, en tanto que, prosperó de manera parcial el recurso de apelación presentado por la parte actora.

Así las cosas, se modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada y se dispondrá que, a título de restablecimiento del derecho, lo procedente es: (i) declarar la firmeza de las autoliquidaciones de aportes de los períodos enero a diciembre de 2011 y (ii) ordenar a la UGPP practicar una nueva liquidación, en la que: a) excluya los ajustes de los períodos cuya firmeza se declaró, b) elimine los mayores valores determinados por inexactitud al incluir en el IBC los pagos no constitutivos por concepto de ayuda por enfermedad, ayuda educacional, auxilio especial por enfermedad, auxilio de anteojos, auxilio pacto, medios de transporte y aportes voluntarios a pensión, c) calcule los aportes de los trabajadores que devengaron las primas de navidad, vacaciones y permanencia, aplicando el límite del 40% previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y d) disminuya la sanción por inexactitud de forma proporcional a los aportes.

En lo demás, se confirmará la sentencia apelada. De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 67 Exp. 25553, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 68 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de Unificación del 9 de diciembre de 2021, exp.25185, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00377-01 [26538] Demandante: PROQUINAL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 FALLA 1.

MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia del 20 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, el cual queda así:

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se DECLARA la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por el sistema de pensiones por los períodos de enero a diciembre de 2011 y se ORDENA a la UGPP practicar una nueva liquidación en la que: (i) excluya los ajustes de los períodos cuya firmeza se declaró, (ii) elimine los mayores valores determinados por inexactitud al incluir en el IBC los pagos no constitutivos por concepto de ayuda por enfermedad, ayuda educacional, auxilio especial por enfermedad, auxilio de anteojos, auxilio pacto, medios de transporte y aportes voluntarios a pensión, (iii) calcule los aportes de los trabajadores que devengaron las primas de navidad, vacaciones y permanencia, aplicando el límite del 40% previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y (iv) disminuya la sanción por inexactitud de forma proporcional a los aportes.

Lo anterior en relación con el sistema de pensiones. 2. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva el voto