Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Mery Alvarado Ulloa Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida no excede lo debido. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander2, por medio de la cual se confirmó la decisión del 22 de marzo de 2017 emitida por el Juzgado Administrativo del Circuito de Barrancabermeja que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Mery Alvarado Ulloa. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP solicitó, en ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la decisión del 12 de mayo 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 68081-33-31-000-2012-00030-01; demandante: Mery Alvarado Ulloa, demandado: Caja Nacional de Previsión Social- UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP de 2014 emitida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Barrancabermeja, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68081-33-31-000-2012-00030-01, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Mery Alvarado Ulloa y en consecuencia declaró la nulidad parcial de la resolución PAP 052102 del 6 de mayo de 2011, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez sin incluir todos los factores salariales.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia objeto de revisión; ii) declarar que a Mery Alvarado Ulloa no le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos salariales percibidos en el último año de servicios; y iii) ordenar la reliquidación y pago de la mesada pensional conforme con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales previstos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, en aplicación de las reglas establecidas en la sentencias C-258 de 2013, SU-230 del 2015 y SU-023 de 2018, todas proferidas por la Corte Constitucional. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Mery Alvarado Ulloa nació el 21 de noviembre de 1949; laboró entre el 1º de julio de 1980 y el 30 de julio de 2006 al servicio de la Secretaría de Educación Municipal de Barrancabermeja y el último cargo que desempeñó fue el de auxiliar de servicios generales código 55004, grado 04. - Mediante la Resolución 46951 del 30 de diciembre de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal E.I.C.E.3) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, cuya liquidación se efectuó sobre el 75 % del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicio, en cuantía de $358.000, efectiva a partir del 1º de diciembre de 2004, condicionada al retiro definitivo para el disfrute. - Mery Alvarado Ulloa solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión por vejez; petición que fue resuelta desfavorablemente por medio de la Resolución PAP 1400 del 9 de octubre de 2009.

Sin embargo, luego de presentar una nueva solicitud de reliquidación, el 6 de mayo de 2011, Cajanal accedió a reliquidar con el 75 % de todo lo devengado entre el 1º de agosto de 1996 y el 31 de julio de 2006, lo cual elevó la cuantía al monto de $442.160, efectiva a partir del 1º de agosto de 2006, 3 En adelante Cajanal. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP con efectos fiscales desde el 29 de septiembre de 2007, por prescripción trienal. - Inconforme con la anterior decisión, Mery Alvarado Ulloa presentó, en ejercicio del acción de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo4, demanda en orden a que se declare la nulidad de los actos referidos con anterioridad, por cuanto, a su juicio, la UGPP no aplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 33 de 1985, para determinar la cuantía de su pensión, es decir, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. - El Juzgado Administrativo en Descongestión del Circuito de Barrancabermeja en sentencia del 12 de mayo de 2014, declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 052102 del 6 de mayo de 2011.

Esta decisión fue objeto de apelación por la entidad. - El Tribunal Administrativo de Santander resolvió el recurso interpuesto, para lo cual modificó el ordinal tercero, en el sentido de condenar a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez de Mery Alvarado Ulloa con base en los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios (ya reconocidos), y las primas de vacaciones, de navidad y semestral, y confirmó en todo lo demás. - A través de la Resolución RDP 42470 del 9 de noviembre de 2016, la entidad dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez de Mery Alvarado Ulloa en cuantía de $ 918.676, efectiva a partir del 1° de agosto de 2006. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión5 En sentencia del 15 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió el recurso de apelación interpuesto por la UGPP y confirmó la decisión del 12 de mayo de 2014 emitida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Barrancabermeja, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión por vejez de Mery Alvarado Ulloa, sobre el 75 % de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Para tal efecto, concluyó lo siguiente: - Mery Alvarado Ulloa nació el 21 de noviembre de 1949 y prestó sus servicios desde el 1º de julio de 1980 hasta el 31 de julio de 2006, de modo que para la entrada en 4 En adelante C.C.A. 5 Folios 396, reverso, al 402 del cuaderno 1. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994), contaba con más de 35 años de edad, lo cual le otorgó el beneficio del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que le permitía acceder al reconocimiento pensional con los requisitos establecidos en las leyes 33 de 1985 y 62 de esa anualidad. - El artículo 1 de la Ley 33 de 1985 estableció como ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los empleados oficiales el equivalente al 75 % del promedio de los aportes devengados durante el último año de servicio. - De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 20106, la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional sino que estos estaban simplemente enunciados, lo que no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios, de modo que la liquidación de la prestación debe realizarse con los parámetros expuestos y bajo el entendido de que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. - Los factores salariales a tenerse en cuenta para la liquidación prestacional son, además de la asignación básica y la bonificación por servicios «ya reconocidos por la entidad accionada», las primas de alimentación, vacaciones, navidad y semestral.

Ahora, si bien en la sentencia recurrida fue reconocido como factor salarial el auxilio de transporte, lo cierto es que no fue devengado por la demandante durante el último año de servicios, de tal suerte que debe modificarse el ordinal tercero de la resolutoria en ese sentido, además corresponde reconocer la prima semestral y no la prima de servicios, pues así se encuentra denominada en el certificado allegado al expediente. 1.2.

Las causales de revisión invocadas 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20037, para lo cual expuso los siguientes argumentos8: i) Se configura la causal a), en razón a que la orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante, en los términos ordenados, no le corresponde, puesto que lo correcto era que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, respecto del ingreso base de liquidación (IBL) y los factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidarse la prestación. A pesar de encontrarse probado en el proceso que la pensionada era beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los jueces de conocimiento accedieron a reliquidar la pensión de manera contraria a lo dispuesto en la ley y en la jurisprudencia, pues otorgó un aumento en la mesada pensional que compromete recursos públicos, sin que medie una causa legítima. ii) Se configura la causal contenida en el literal b) ibidem, por cuanto la cuantía del derecho reconocido excede lo debido, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de vejez con el promedio de lo devengado en el último año de servicios, evidentemente en contravía de lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto del ingreso base de liquidación (IBL). - La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidas por la Corte Constitucional en sentencias C 168 de 1995, C 258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les deben respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el 7 «artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 8 Folios 1 al 10 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993. - Los factores que se debieron tener en cuenta para ordenar la reliquidación pensional eran los del Decreto 1158 de 1994, los cuales establecieron expresamente los conceptos que integran el salario base de liquidación, «siendo inviable considerar todas y cada una de las sumas devengadas por el causante de la prestación», de lo contrario se desconocería la normativa vigente y el precedente constitucional y se causaría una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema, puesto que en el caso concreto aumenta en un 50% la mesada pensional de Mery Alvarado Ulloa sin justificación alguna. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión La parte accionada guardó silencio9. 1.4. Concepto del Ministerio Público El procurador delegado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado no se pronunció en esta oportunidad. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 9 Según la constancia secretarial del 12 de septiembre de 2022, el auto mediante el cual se ordenó volver a notificar personalmente el auto admisorio del 18 de mayo de 2020, fue notificado, vista a folio 422 del cuaderno del Consejo de Estado. 10 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. En el sub judice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de diciembre de 2014 quedó ejecutoriada el 21 de enero de 2015 y la acción de revisión se presentó el 14 de enero de 2020, esto es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida, razón por la cual se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente. 2.2.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander se profirió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de vejez en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (1.1) de la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público;

(1.2) del ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985; (2) caso concreto; (3) costas, y (4) conclusión. 2.4. Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen14.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 12 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes15: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»16. 15 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»17. 2.4.2.

En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201818, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma».

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultraactivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 18 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP (…) 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)».

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)». La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio19 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.4.

Caso concreto En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 19 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión20 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Así las cosas, en torno a esa causal de revisión alegada por la UGPP, esto es la del literal b) de la Ley 797 de 2003, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Santander profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201021 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».

Al respecto, la recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la Sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.

Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala 20 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, proferida el 15 de diciembre de 2014 no fue caprichosa y por el contrario respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», especialmente, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

En efecto, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del año 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (15 de diciembre de 2014), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó que la pensión de Mery Alvarado Ulloa se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios y las primas de alimentación, de vacaciones, de navidad y semestral. En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando». [Negrillas del original]. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificado de factores devengados expedido el 5 de marzo de 2010 por la Secretaría de Educación Municipal de Barrancabermeja22 según el cual, Mery Alvarado Ulloa devengó en el último año antes de alcanzar su estatus pensional (2003-2004) los siguientes factores: i) asignación básica; ii) bonificación por servicios; iii) prima de alimentación; iv) prima de navidad; v) prima de vacaciones y vi) prima semestral.

Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - Mery Alvarado Ulloa nació el 21 de noviembre de 194923. - Desde el 1° de julio de 1980 y hasta el 1° de agosto de 2006 laboró al servicio de la Secretaría de Educación de Barrancabermeja. Mediante la Resolución 442 del 17 de abril de 2006 se retiró del cargo de auxiliar administrativo24. - Mediante la Resolución 46951 del 30 de diciembre de 2005, Cajanal le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, en cuantía equivalente a $ 358.000, efectiva a partir del 1º de diciembre de 2004; sin embargo, el disfrute de la prestación quedó condicionado al retiro definitivo del servicio25.

El 6 de mayo de 2011, a través de la Resolución 052102 Cajanal reliquidó la pensión con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1º de agosto de 1996 y el 31 de julio de 2006, en cuantía de $442.160 efectiva desde el 1º de agosto de 2006 con efectos fiscales a partir del 29 de septiembre de 2007, por prescripción trienal. - A través de la Resolución 042470 del 9 de noviembre de 2016, en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la UGPP reliquidó la pensión de vejez y por ende el 22 Folios 93 y 94 del cuaderno 1. 23 Folios 68 del cuaderno 1. 24 Folio 85 reverso del cuaderno 1. 25 Folios 74, reverso al 76 del cuaderno 1. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP monto de la mesada pensional aumentó a $918.676, efectiva a partir del 1° de agosto de 200626.

Expuesto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Mery Alvarado Ulloa recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Santander corresponde a la suma de $476.516. Adicionalmente, se encuentra acreditado que Mery Alvarado Ulloa laboró al servicio de la Secretaría de Educación de Barrancabermeja por más de 20 años y desde el 20 de junio de 2000 hasta el momento de su retiro desempeñó el cargo de auxiliar administrativo27.

Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, sobre la pensión de jubilación reconocida no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. Por lo que la Sala concluye que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley.

En consecuencia, la liquidación de la pensión de Mery Alvarado Ulloa no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 30 de junio de 199528 contaba con más de 40 años de edad, pues nació el 21 de noviembre de 1949, y más de 15 años de servicio en tanto inició labores el 1º de julio de 1980; ii) demostró que completó más de 20 años de servicios; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201829 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o 26 Folios 390 al 394 del cuaderno del Consejo de Estado. 27 Folio 85 del cuaderno 1. 28 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden territorial. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 17 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 15 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en las causales de revisión prevista en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.5. Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, la señalada en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de diciembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00104-00 (0105-2020) Demandante: UGPP JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.