1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000234200020200102601 (6485-2022 digital) Demandante: María Luz Dary Carrillo Guzmán Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Temas: Reconocimiento y pago de cesantías definitivas / régimen retroactivo de cesantías / vínculos docentes interinos previos a 1990.
Sentencia segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -Administrativo1, María Luz Dary Carrillo Guzmán2 presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio3 para que se declare la nulidad parcial de las resoluciones 10986 del 29 de noviembre de 2019 proferida por la Secretaría de Educación de Bogotá, por medio de la cual le reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas y la 122 del 9 de enero de 2020 que resolvió el recurso de reposición contra el acto anterior. 1 En adelante CPACA. 2 En adelante la demandante. 3 En adelante FOMAG. 2 A título de restablecimiento del derecho solicitó que se i) condenara a la demandada a pagar el valor de las diferencias que resulten entre lo efectivamente reconocido con la Resolución 10986 respecto del generado con ocasión de la reliquidación por concepto de cesantías parciales retroactivas, con los correspondientes ajustes de ley, más los incrementos de valor de conformidad con el IPC y los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas; ii) ordenara el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 192 y los numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011; y iii) condenara en costas a la demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: María Luz Dary Carrillo Guzmán prestó sus servicios de manera ininterrumpida en el distrito capital de Bogotá desde el 5 de octubre de 1984, como docente con vinculación territorial. El 25 de noviembre de 2019 solicitó ante la Secretaría de Educación de Bogotá el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, petición que fue resuelta el 26 de noviembre de 2019 con la Resolución 10986, que le reconoció el auxilio reclamado con aplicación del régimen anualizado en cuantía neta de $42.596.651, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición el 18 de diciembre de 2019 al no haber tenido en cuenta la totalidad del tiempo laborado; medio de impugnación que fue resuelto a través de la Resolución 122 del 9 de enero de 2020, en forma desfavorable a sus intereses, en la medida en que mantuvo la decisión inicial.
No se le reconoció todo el tiempo laborado, es decir, desde el 5 de octubre de 1984, ni se le tuvo en cuenta para la liquidación de sus cesantías el régimen legal que le era aplicable, esto es el de retroactividad previsto en la Ley 6 de 1945. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como disposiciones violadas citó los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122 de la Constitución Política; 12 y 17 de la Ley 6 de 1945; 2 de la Ley 4 de 1992; 6 de la Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 115 de 1994; 13 de la Ley 344 de 1996; 1, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 89 del Decreto 1848 de 1969; 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990.
En cuanto al concepto de violación expuso que los actos atacados son nulos parcialmente, por cuanto desconocieron la totalidad del tiempo trabajado como docente, pues inició labores desde el 5 de octubre de 1984 y posteriormente logró una relación legal y reglamentaria a partir del 5 de febrero de 1993 y, al no tener en cuenta el tiempo laborado antes de esta fecha, hizo que los actos no observaran la realidad y por tanto negaran el derecho prestacional en forma retroactiva.
Además, la administración incurrió en mora por no decidir dentro del término legal y debe ser sancionada. 3 La entidad demandada ha interpretado erróneamente la Ley 91 de 1989, puesto que considera que dicha norma modificó la forma de liquidar las cesantías de los docentes, pues pierde de vista que mantuvo intacto el régimen de liquidación del auxilio «equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcional por fracción de año laborado, aplicado a los docentes nacionales, pero en su articulo 15, numeral tercero, literal a), lo hizo extensivo a los docentes nacionalizados nombrados a partir del 1 de enero de 1990», de manera que tal normativa no cambió el sistema de liquidación de las cesantías de los docentes vinculados por las entidades territoriales.
Con ocasión de la expedición de la Ley 344 de 1996, el legislador previó la existencia del régimen retroactivo de cesantías para los empleados públicos del orden territorial hasta el 31 de diciembre de 1996, comoquiera que, a partir del 1 de enero de 1997 surgió una nueva forma de liquidación del auxilio, esto es, el anualizado, pero para aquellos docentes vinculados con anterioridad seguían conservando el régimen de retroactividad. 1.2.
Contestación de la demanda El Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el régimen de cesantías aplicable a la demandante es el anualizado con fundamento en el artículo 15 literal B) de la Ley 91 de 1989, por cuanto su vinculación como docente se produjo con posterioridad al 1 de enero de 1990.
Solo los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial, es decir, el sistema de retroactividad, situación en la cual no se encuadra la demandante. Solicitó se vinculara como litis consorte necesario al distrito capital de Bogotá y a la Fiduprevisora, por cuanto del procedimiento legal se establece que si bien la secretaría de educación no es la que decide la situación jurídica del docente, comoquiera que el proyecto de acto administrativo se encuentra sujeto a la aprobación del administrador del fondo, si es la que elabora y suscribe el acto de reconocimiento de prestaciones sociales, por lo que resulta procedente su vinculación en los términos del artículo 61 del CGP, dada la participación que tiene en su elaboración. Sin embargo, el a quo mediante auto del 18 de febrero de 2022, negó la solicitud de vinculación litisconsorcial. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos: La docente tuvo vínculos interinos y otros de manera temporal de tiempo completo y, finalmente, un nombramiento en propiedad en el año 1993.
Respecto de los dos primeros, se acreditó que a la docente le fueron liquidadas sus cesantías de manera definitiva en los periodos correspondientes a las vinculaciones que tuvo entre el 26 de marzo de 1984 y el 1 de diciembre de 1992. 4 Esta situación le permitió concluir que hubo terminación de la relación laboral en cada una de las vinculaciones anteriores a 1993, por lo que, a partir del 5 de febrero de esta última anualidad, fecha en la cual la actora tomó posesión de su cargo en propiedad, comenzó una nueva relación laboral que se rige por la Ley 91 de 1989, de manera que el régimen aplicable para la liquidación de sus cesantías es el anualizado y no el retroactivo como lo pretende la demandante. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación y lo sustentó así: El fallo de primera instancia desconoce la totalidad de los tiempos de servicio prestados a la educación oficial, toda vez que fue nombrada desde el 5 de octubre del 1984 de manera ininterrumpida en el distrito capital de Bogotá, entidad que a efectos de liquidar sus cesantías tomó como fecha de ingreso solo desde febrero de 1993.
En esa medida, la sentencia recurrida no tuvo en cuenta las normas especiales que regulan la materia de los docentes y se refirió concretamente a los artículos 6 de la Ley 60 de 1993; 5 del Decreto 196 de 1995; 115 de la Ley 115 de 1994 y 13 de la Ley 344 de 1996. Solicitó no condenar en costas, pues la sola denegación de las pretensiones no implica la condena, pues para que se impongan, se debe estar ante un proceder de mala fe que sea apreciable, verificable y que implique un reproche o abuso del derecho o la inexistencia de un fundamento razonable en el ejercicio de la acción, situaciones que no se observan en el presente caso. 1.5.
Alegatos de conclusión Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 1.6. Concepto del Ministerio Público. El procurador delegado ante esta subsección no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Problema Jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente problema jurídico: ¿la actora, quien alega tener vinculación interina, temporal y territorial desde el año 1984 con el sector educativo oficial y en forma ininterrumpida, le asiste el derecho a que sus cesantías definitivas se liquiden con el régimen de retroactividad y no en forma anualizada como fue reconocida por la demandada? 2.2.
Marco normativo. Sistema de liquidación de cesantías de los docentes. 5 La Ley 91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la nación, con el fin de atender «las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente ley, siempre con observancia del artículo 2 y de los que se vinculen con posterioridad a ella», estableció la liquidación anual de las cesantías de sus afiliados, con algunas circunstancias excepcionales en el momento de su promulgación, así: «Artículo 2.° […] Parágrafo - Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975. […] Artículo 15. ° A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Subrayado nuestro Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […] 3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional». De acuerdo con el derrotero normativo trascrito, se establece una distinción entre los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para quienes el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a 6 un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, es decir, con aplicación del régimen retroactivo de cesantías.
Por su parte, los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y los nacionales vinculados desde antes, solo en lo atinente a las cesantías que se causen desde el 1 de enero 1990, el fondo pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, valga decir, las cesantías se reconocerán con el régimen anualizado.
Así mismo, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación4, al decidir casos similares ha establecido que los docentes que ingresaron al sector oficial con posterioridad al 1 de enero de 1990, independientemente de ser designados por el alcalde o gobernador de un ente territorial u ostentar la calidad de financiados con recursos propios, se rigen por las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, que en materia de cesantías, prevén la liquidación bajo el sistema anualizado.
Al efecto, en sentencia de 31 de enero de 20195, sostuvo lo siguiente: «[…] la Ley 91 de 1989 «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», en lo relativo a las cesantías del personal docente, previó la siguiente disposición: «3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.» […] De acuerdo con lo expuesto, se concluye que la citada Ley 91 de 1989, dispuso que aquellos docentes vinculados con anterioridad a 31 de diciembre de 1989, conservarían el régimen prestacional que gozaban en la entidad territorial a la cual se encontraban adscritos, esto es, la Ley 6 de 1945 y demás normas concordantes 4 Véase también: Subsección A: Sentencia de 12 de abril de 2018, Rad. 2014-00104;
Sentencia de 26 de julio de 2018, Rad. 2015-02674-01; Sentencia de 29 de octubre de 2018, Rad. 2015-00447-01, C.P.: William Hernández Gómez. Subsección B: Sentencia de 13 de agosto de 2018 Rad.2014-00683-01 y 2014-00621-01; Sentencia de 16 de agosto de 2018, Rad. 2015-00048-01; Sentencia de 22 de octubre de 2018, Rad. 2015-00186-01 y 2016-00629-01;
Sentencia de 7 febrero de 2019, Rad. 2016-00298-01; Sentencia de 14 de febrero de 2019, Rad. 2015-04922-01; C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Sentencia 31 de enero de 2019, Rad. 2015-00025-01, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 7 y quienes se incorporaron a partir del 1 de enero de 1990, sin lugar a distinción entre docentes nacionales y nacionalizados, quienes estarían regulados por las normas de los empleados públicos del orden nacional, cuyo sistema de liquidación reviste las siguientes características: i) Liquidación: El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación, equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año; ii) Intereses: Anual sobre el valor acumulado de la cesantía al 31 de diciembre de cada año, más la tasa de interés que de acuerdo con la certificación de la Superintendencia Financiera, haya sido el comercial promedio efectiva de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Ahora bien, considera la Sala pertinente señalar que el Consejo de Estado al pronunciarse respecto de sí los docentes oficiales son destinatarios de la prima de servicios contemplada en el Decreto 1042 de 1978 mediante la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 proferida el 14 de abril de 20166, sostuvo que la finalidad del legislador al expedir la Ley 91 de 1989 fue la de unificar el régimen prestacional de los docentes a partir del 1º de enero de 1990, sin desconocer las normas prestacionales que regulaban a aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, quienes mantendrían el sistema que regulaba a los servidores de orden territorial, a diferencia de los educadores que ingresaren a partir de dicha fecha sin hacer distinción entre nacionales o territoriales, los cuales se regularían por las normas de los empleados públicos del orden nacional […]» Así las cosas, la Ley 91 de 1989 además de crear el FOMAG para centralizar la administración de los recursos destinados al pago de sus prestaciones sociales, unificó el régimen laboral de los docentes oficiales, equiparándolo desde el punto de vista prestacional al de los empleados públicos del orden nacional, sin desconocer los derechos adquiridos de aquellos maestros que se vincularan con anterioridad al 31 de diciembre de 1989.
En relación con el régimen retroactivo de cesantías, este implica que la prestación se liquida con base en el último salario devengado, a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio, teniendo en cuenta todo el período de vinculación, todo ello, según los artículos 17 de la Ley 6 de 1945, 1 de la Ley 65 de 1946 y 1 del Decreto 2567 de 1946, así: Ley 6 de 1945: «Artículo 17.
Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones sociales: a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1 de enero de 1942 […]» Ley 65 de 1946: «Artículo 1.
Los asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, hállense o no escalafonados en la carrera administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente, a partir del 1° de enero de 1942 en adelante, cualquiera que sea la causa de retiro […]» Decreto 2567 de 1946: 6 Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección B, Sentencia de 14 de abril de 2016 con Rad. 2013-00134-01.
C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 «Artículo 1º. El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los Departamento y los Municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si este fuere menor de doce meses».
Por su parte, el artículo 2 del Decreto 1160 de 1947 extendió el beneficio de las cesantías retroactivas a los trabajadores de los departamentos y municipios y estableció, además, que el pago de las cesantías definitivas se haría cuando se produzca el retiro del servicio del empleado, así: «Artículo 2º.- Lo dispuesto en el artículo anterior se extiende a los trabajadores de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, teniendo en cuenta respecto de éstos lo dispuesto por el Decreto 2767 de 1945.
Pero si la entidad correspondiente no hubiere obtenido su clasificación, estará obligada a la cancelación de las prestaciones sociales en su totalidad, sin atender a las limitaciones establecidas en el Decreto mencionado». Es preciso señalar que el régimen retroactivo de cesantías finalizó para los empleados de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional de conformidad con el Decreto Ley 3118 de 1968, por lo que la liquidación sería anual con reconocimiento de intereses.
A partir de la vigencia de esta normativa a los servidores adscritos a las entidades de este nivel se les liquidan las cesantías año por año. No obstante, esta regulación no comprendió a los empleados del orden territorial, por lo que se entiende que mantuvieron el reconocimiento y pago retroactivo de tal prestación. Fue la Ley 344 de 1996 la que extendió la irretroactividad de la prestación a todos los servidores del Estado, es decir, la que incluyó también a los del nivel territorial en dicho régimen.
No obstante, se entiende que esta regla cobija sólo a los servidores que se vincularan con posterioridad a su entrada en vigor. Esto dispuso la mencionada ley: «Artículo 13º.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo […]» Lo anterior fue complementado con lo dispuesto en el Decreto 1919 de 2002, que reguló el régimen prestacional de los servidores públicos territoriales, pues sobre la vigencia de la retroactividad de la cesantía fijó la siguiente regla: «Artículo 3.- Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000».
Adicionalmente, el artículo 2 del Decreto 1252 de 2000 estableció que los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000 disfrutaban del sistema retroactivo de cesantías, continuarían en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación 9 laboral en el organismo o entidad en la que se aplicara esa modalidad prestacional. Por ende, la disposición les permitió continuar con esta prerrogativa a aquellos que estuvieran vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 344 de 1996.
Entonces, si bien, los docentes vinculados a partir de 1990 son servidores de las entidades territoriales certificadas en educación, en cuanto a las cesantías, se rigen por las normas aplicables a los empleados de orden nacional, estipulado desde el Decreto 3118 de 1968 en el que se incorpora el sistema anualizado. Dicho esto, el régimen de retroactividad de las cesantías se mantiene tanto para los docentes nacionales como nacionalizados, siempre y cuando se hayan vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1989, pues en el evento contrario se sujetan a la normatividad establecida para el sistema anualizado. 2.3.
Caso concreto. Para la Sala, se encuentra demostrado: Resolución 10986 del 29 de noviembre de 20197, emitida por la Secretaría de Educación de Bogotá por medio de la cual ordenó reconocer y pagar cesantías definitivas a la demandante, por el tiempo de servicios prestado desde 8 de febrero de 1993, fecha en que fue nombrada en propiedad según Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, hasta el 11 de octubre de 2019, momento en que se efectuó su retiro por reconocimiento de la pensión de invalidez.
Resolución 122 del 9 de enero 20208 que resolvió el recurso de reposición presentado por la demandante contra la Resolución 1499 del 13 de septiembre de 2019, el cual fue resuelto en forma desfavorable en tanto confirmó la decisión inicial al encontrar que el vínculo legal y reglamentario de la recurrente con el sector educativo oficial fue posterior al 1 de enero de 1990 de acuerdo con la Ley 91 de 1989.
Certificado 90269 del 5 de noviembre de 2019, expedido por el jefe de certificaciones laborales de la secretaría de educación distrital en la que hace constar que la peticionaria prestó sus servicios desde el 8 de febrero de 1993, momento en el cual fue nombrada por la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993 hasta el 11 de octubre de 2019, fecha en la cual se ordenó el retiro definitivo por invalidez mediante Resolución 1499 del 13 de septiembre de 2019.
Resoluciones 4497 del 17 de noviembre de 2000; 4953 del 9 de noviembre de 2006; 4671 del 12 de octubre de 2010 y 6603 del 23 de septiembre de 2016 a través de las cuales le liquidaron y pagaron cesantías parciales correspondientes a los años 2001, 2006, 2011 y 2016. Formato único para la expedición de certificados laborales de la secretaría de educación de Bogotá en la cual se relacionan las distintas vinculaciones como docente interina, con vinculación temporal y su nombramiento en propiedad así: Acto administrativo de Fecha de Hasta Institución 7 Folios 38 al 40 del expediente digitalizado. 8 Folios 35 al 37 ibidem. 10 vinculación vinculación educativa Resolución 560 – docente interino 14/5/1981 No reporta Bogotá Resolución 1904 - docente interino 22/2/1983 13/5/1983 Bogotá Resolución 2524 - docente interino 18/5/1983 17/6/1983 Bogotá Resolución 3328 – docente interino 19/7/1983 2/8/1983 Bogotá Resolución 3328 – docente interino 4/8/1983 15/9/1983 Bogotá Resolución 594 – vínculo temporal tiempo completo 26/3/1984 24/4/1984 Bogotá Resolución 756 – vínculo temporal tiempo completo 26/6/1984 24/7/1984 Bogotá Resolución 408 – vínculo temporal tiempo completo 7/5/1986 30/11/1986 Bogotá Resolución 237 – vínculo temporal tiempo completo 9/4/1987 30/11/1987 Bogotá Resolución 209 – vínculo temporal tiempo completo 18/1/1988 30/11/1988 Bogotá Resolución 107 – vínculo temporal tiempo completo 16/1/1989 30/12/1989 Bogotá Resolución 2013 – vínculo temporal tiempo completo 22/1/1990 30/11/1990 Bogotá Oficio sin número – vínculo temporal tiempo completo 21/1/1991 2/12/1991 Bogotá Resolución 748 – vínculo temporal tiempo completo 20/1/1992 30/11/1992 Bogotá Resolución 202 – nombramiento en propiedad 8/2/1993 11/10/2019 - retiro por pensión de invalidez Bogotá Resolución 202 del 1 de febrero de 19939 a través de la cual, el distrito capital de Bogotá, secretaría de educación nombró como docente de tiempo completo a María Luz Dary Carrillo Guzmán y tomó posesión ante el secretario de educación distrital el 8 de febrero de 199310.
Resolución 1499 del 13 de septiembre de 201911 que retiró del servicio por invalidez a la docente demandante a partir del 11 de octubre de 2019 por pérdida de la capacidad laboral en el 100%. De las pruebas anteriormente relacionadas se establece que (i) María Luz Dary Carrillo Guzmán entre los años 1981 a 1983 tuvo vinculaciones como docente interina con el distrito capital;
(ii) posteriormente, desde la vigencia 1984 hasta el 30 de noviembre de 1992, sostuvo vinculaciones como docente temporal de tiempo completo con la misma entidad; (iii) a partir del 8 de febrero de 1993 tomó posesión en propiedad como docente distrital, vínculo que perduró hasta el 11 de octubre 2019 por retiro del servicio por pérdida de su capacidad laboral;
(iv) previa solicitud de su parte, le fue reconocida cesantías definitivas mediante Resolución 10986 del 29 de noviembre de 2019 correspondientes al tiempo de servicio comprendido entre el 8 de febrero de 1993 y el 11 de octubre de 2019. Dicha resolución es el acto acusado en el presente proceso, pues considera que el auxilio debió liquidarse con el régimen retroactivo y no con aplicación del anualizado.
Entonces, al hacer un análisis integral de toda la documentación que obra en el plenario, se obtiene que si bien es cierto que la demandante obtuvo vinculaciones 9 Folios 105 al 110 10 Folio 86 11 Folios 71 y 72 11 anteriores al 1 de enero de 1990, también lo es que, en detalle cada una de ellas deja ver que fueron de carácter temporal sin que resulte posible establecer continuidad y permanencia en el ejercicio de la labor docente desde la vigencia 1984 como lo pretenden hacer ver; máxime, si se tiene en cuenta que el mayor tiempo de duración fue de 11 meses y 14 días para el año 1989, de suerte que, ante la finalización de cada una de dichas relaciones laborales, se generó el deber a cargo de la administración de proceder a la liquidación y pago de las prestaciones sociales y por ende de las cesantías definitivas correspondiente a cada periodo laborado, previa solicitud de la parte interesa.
En efecto, el Decreto 2277 de 197912 como ordenamiento jurídico que rigió para la época en que la actora sostuvo con el distrito capital vinculaciones transitorias, esto es, entre los años 1981 a 1992, no definió expresamente la naturaleza de dicha forma de ingreso al servicio en «interinidad», como una forma de proveer cargos docentes; sin embargo, ello no ha sido obstáculo para que esta Corporación13 interpretara que tal figura debe entenderse como «el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designe con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos», de lo cual, fijó claramente el carácter meramente temporal de esa forma de provisión, lo que permite reafirmar que para el caso de la demandante, las vinculaciones que sostuvo con el distrito capital anteriores a 1993 tuvieron esa condición, sin que resulte posible tener en cuenta ese periodo para la liquidación definitiva de sus cesantías y en consecuencia aplicarle el régimen de retroactividad.
Entonces, solo a partir de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, se observa que la demandante fue nombrada en propiedad para desempeñar el cargo de docente en el distrito capital de Bogotá, empleo del cual tomó posesión el 8 del mismo mes y año y desempeñó de manera continua e ininterrumpida hasta el 11 de octubre de 2019, momento en el que fue retirada del servicio por invalidez, por lo tanto, adquirió el régimen prestacional del orden nacional previsto para los docentes que ingresaron a partir del 1 de enero de 1990 de acuerdo con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que además previó en su literal b) del numeral 3 ibidem la liquidación de las cesantías en forma anualizada y no retroactiva.
Sumado a lo expuesto, se establece que pese a acreditar que la resolución de nombramiento fue suscrita por el alcalde mayor del distrito capital de Bogotá, ello no le otorgaba el carácter de territorial, pues se reitera que en virtud de su vinculación como docente el 8 de febrero de 1993, su situación fáctica y prestacional se encuentra regulada por la Ley 91 de 1989, normativa que no hizo distinción respecto de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, sino que también estableció que en materia prestacional dichos educadores estarían regidos por las normas vigentes para los empleados públicos del orden nacional, de lo que se establece que el acto acusado se expidió de conformidad con la ley.
Si bien la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995 regularon lo relativo a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales 12 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 13 Sentencia del 17 de agosto de 2011, rad: 1446-2006. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 12 del Magisterio, también lo es que tales previsiones tan solo cobijaban, en esa materia, a aquellos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, porque los que ingresaron a partir del 1 de enero de 1990, se rigen por esta última disposición, como bien lo señala el enunciado del artículo 15 y la parte inicial de su literal B), previsión que se aplica sin importar que estos fueran nacionales, nacionalizados o territoriales.
La Sala no desconoce que tanto la Ley 91 de 1989 como el artículo 3 del Decreto 196 de 1995 contienen la clasificación de docentes, como nacionales, nacionalizados y territoriales; sin embargo, ello no quiere decir que tal enunciación hubiera tenido el propósito de aplicar, a estos últimos, el régimen prestacional de la entidad territorial correspondiente, sino realizar una diferenciación que tendría repercusión, en particular, para aquellos que venían con una vinculación anterior14.
En síntesis, las pruebas obrantes en el proceso demuestran que la vinculación laboral de María Luz Dary Carrillo Guzmán como docente al servicio del distrito capital de Bogotá y de manera ininterrumpida solo ocurrió el 8 de febrero de 1993, es decir, con posterioridad al 1 de enero de 1990, fecha establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para que entrara en vigor el sistema de liquidación de cesantías allí previsto y que regía en caso de nuevas vinculaciones docentes, por lo tanto, la liquidación de sus cesantías definitivas debe someterse al régimen anualizado, como en efecto ocurrió, lo que impone confirmar la sentencia recurrida.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F de fecha 17 de agosto de 2022. 2.4. Condena en costas. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida, en atención a que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni que las partes hayan desplegado un actuar temerario. 2.5.
Conclusión. La Sala encuentra que María Luz Dary Carrillo Guzmán es beneficiaria del régimen anualizado para la liquidación de sus cesantías definitivas, razón por la cual, se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F de fecha 17 de agosto de 2022. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 14 Entendiéndose anterior, aquella producida previamente a la vigencia de la Ley 91 de 1989. 13 F A L L A: Primero: Confirmar la sentencia del 17 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso instaurado por María Luz Dary Carrillo Guzmán contra el Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo: Sin condena en costas por no causarse las mismas en esta instancia. Tercero: Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 14