Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Radicación: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: Sindicato Nacional de Trabajadores y empleados universitarios de Colombia SINTRAUNICOL y Sindicato nacional de trabajadores de las instituciones de educación SINTIES Demandado: Universidad Popular del Cesar1 Temas: Legalidad de actos administrativos que dan cumplimiento a los acuerdos colectivos suscritos entre entidades públicas y el sindicato de empleados públicos.

Alcances de la autonomía universitaria SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto La Sala profiere sentencia de única instancia dentro del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Las pretensiones El Sindicato de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de las Instituciones de Educación3 solicitaron 1 En adelante, UPC 2 Folios 94 a 102. 3 En adelante SINTRAUNICOL Y SITIES, respectivamente. 2 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES que se declarara la nulidad parcial de los acuerdos 0034 (artículo 11) y 004 de 28 de febrero de 2017 (artículo 8)5, expedidos por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Popular del Cesar6, en cuanto derogaron los acuerdos 022 del 25 de septiembre y 003 del 26 de noviembre, ambos de 2013, que reconocieron beneficios laborales a los empleados de dicha institución y miembros de las organizaciones sindicales demandantes. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes7: - El 9 de marzo de 2013, el Consejo Superior Universitario de la UPC y SINTRAUNICOL, Seccional Valledupar, suscribieron un acuerdo colectivo de trabajo que fue adoptado a través de los acuerdos 022 del 25 de septiembre y 033 del 26 de noviembre de 2013. - El 26 de febrero de 2015, SINTRAUNICOL y SINTIES presentaron un pliego de solicitudes.

Agotada la respectiva negociación con el acompañamiento del Ministerio de Trabajo, según lo establecido en el Decreto 160 de 20148, el rector de la UPC expidió la Resolución 341 de 2016, por la cual se adoptó un acuerdo colectivo de trabajo con las organizaciones sindicales convocantes. - La mencionada resolución determinó: i) la incorporación de las disposiciones contenidas en acuerdos anteriores que no serían derogadas, sino que continuarían vigentes y se incorporarían al nuevo acuerdo, así como las demás disposiciones que no fueran contrarias y, en todo caso, la aplicación de las más favorables para los empleados; y ii) la vigencia de 2 años. - El 27 de febrero de 2017, otra agremiación sindical del claustro universitario presentó pliego de solicitudes, el cual fue desestimado por la UPC, en razón a la vigencia de la anterior resolución integrada por los acuerdos 022 y 033 del 2013, cuya vigencia se prolongó hasta el 15 de febrero de 2018. 4 Acuerdo 003 de 2017 «Por el cual se nivelan los salarios fijando las nuevas escalas salariales de los empleos del nivel profesional, técnico y asistencial, se modifica la planta de personal de la Universidad Popular del Cesar sede central y se toman otras determinaciones». 5 Acuerdo 004 de 2017 «Por el cual se nivelan los salarios fijando las nuevas escalas salariales de los empleos del nivel profesional, técnico y asistencial de la Universidad Popular del Cesar de la Seccional Aguachica y se toman otras determinaciones». 6 En lo sucesivo UPC. 7 Folios 65 a 68. 8 «Por el cual se reglamenta la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos». 3 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES - El 28 de febrero de 2017, el Consejo Superior Universitario de la UPC expidió los acuerdos 003 y 004, ahora acusados, cuyos artículos undécimo y octavo, respectivamente, derogaron «las disposiciones que le sean contrarias en especial el Acuerdo 022 del 25 de septiembre de 2013 y el 033 del 26 de noviembre de 2013». 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4 del Protocolo de San Salvador; 48 y 53 de la Constitución Política, así como las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1997, SU-624 de 1999, C-1489 de 2000, C-671 de 2002 y C-228 de 2011.

En cuanto al concepto de violación, expusieron los siguientes argumentos9: - La Corte Constitucional se ha referido en múltiples oportunidades al principio de «progresividad en materia laboral y no regresividad». En las sentencias SU-225 de 1997 y C-671 de 2002 sostuvo que este supone el reconocimiento de prestaciones mayores y superiores de cada uno de los derechos sociales prestacionales e implica que una vez logrado un determinado nivel de protección, no puede existir un retroceso ni desmejora de su alcance. - En el presente caso, se desconoció el aludido principio, con ocasión de la expedición de los actos demandados que derogaron aquellos que habían reconocido derechos laborales alcanzados a través de negociaciones colectivas. - En virtud del mandato constitucional previsto en los artículos 48 y 53 Superiores, esas garantías de índole prestacional podían aumentar o incluso permanecer estáticas, pero no era viable disponer su disminución o extinción. 1.2.

Contestación de la demanda La UPC contestó la demanda10 y se opuso a las pretensiones al exponer lo siguiente: 9 Folios 97 a 100. 10 Folios 132 a 137. 4 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES - Los actos acusados establecieron una nivelación y la correspondiente escala salarial, de manera que regulan una materia sustancialmente diferente de la prevista en los acuerdos 22 y 33 del 2013, atinente a prerrogativas laborales. - Por ende, no atentan contra la «continuidad y progresividad de los derechos adquiridos mediante negociaciones colectivas anteriores» porque estos no derogaron el citado acuerdo colectivo de trabajo suscrito con SINTRAUNICOL y SINTIES ni comprometen su integridad. 1.3.

Alegatos de conclusión Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad11. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes: - ¿Los acuerdos 003 (artículo undécimo) y 004 del 28 de febrero de 2017 (artículo octavo) proferidos por el Consejo Superior Académico de la UPC derogaron los acuerdos colectivos de trabajo 022 y 033 del 2013? - En caso afirmativo ¿la derogatoria vulneró el principio de progresividad y no regresividad en materia laboral? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Naturaleza de la Universidad Popular del Cesar La Ley 34 de 1976 transformó al Instituto Tecnológico Universitario en la Universidad Popular del Cesar como un establecimiento público autónomo del orden nacional12 dotado de personería jurídica13. El máximo órgano de dirección y gobierno del ente universitario es el Consejo Superior Universitario integrado por: i) el gobernador del Cesar, quien lo 11 Constancia secretarial.

Folio 147. 12 El artículo 2 prevé que la naturaleza jurídica, la organización administrativa y la estructura académica de la Universidad Popular del Cesar serán los mismos de la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con la Ley 65 de 1963. 13 Artículo 1. 5 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES presidirá; ii) un delegado del presidente de la República; iii) un delegado del ministro Educación Nacional; iv) un delegado del rector de la Universidad Nacional de Colombia; v) el rector de la UPC; vi) un profesor de la UPC, elegido por sus profesores; vii) dos representantes del estudiantado, elegidos por la asamblea estudiantil; y viii) un representante de la industria, la banca y el comercio. 2.2.2.

La autonomía universitaria frente a la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados de las universidades públicas y la fijación del régimen de personal. La Constitución Política en el artículo 69 reguló la autonomía universitaria en virtud de la cual «… [l]as universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley».

La norma ordenó al legislador expedir el régimen especial que las reglara en concordancia con la estructura del Estado fijada en el artículo 113 Constitucional que, junto con las tres ramas del poder público, lo conforman los órganos autónomos e independientes como lo son estas instituciones. Si bien las universidades son entes autónomos no son entidades que se encuentren apartadas del régimen constitucional y legal que rigen al Estado en su conjunto.

La autonomía que detentan no es absoluta y puede ser limitada por el legislador siempre que no impida su ejercicio14. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional señaló que «[…] la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos, y dictar las disposiciones con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos»15.

El legislador expidió la Ley 30 de 1992 en atención al anterior criterio y a la competencia asignada por el artículo 69 Constitucional. Con la ley organizó el servicio público de educación superior y regló el ejercicio de la autonomía universitaria de la siguiente manera: Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el 14 En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-220 de 1997 y el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, el 26 de marzo de 2014, Radicado. 11001-03-06-000- 2014-00026 00. 15 Corte Constitucional sentencia C-547 de 1994. 6 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos: a) Darse y modificar sus estatutos. b) Designar sus autoridades académicas y administrativas. c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos. f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES). El artículo 57 ibidem especificó que «[e]l carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud».

Las normas anteriores no incluyeron como facultad propia de la autonomía de las universidades el que pudieran fijarse su propio régimen salarial y prestacional. Esto significa que sus servidores públicos están sometidos a la normativa que en este campo rige a los demás empleados públicos del Estado y sus autoridades deben respetar las competencias asignadas por el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Constitución y la Ley 4 de 1992.

Por tanto, la regulación de tales asuntos compete de forma exclusiva al gobierno nacional bajo los objetivos y criterios determinados por el legislador16. 16 Igual postura se indicó en las siguientes sentencias: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B sentencia del 31 de mayo de 2018.

Radicación: 68001-23-33-000-2014-00329-01(4655-15). Actor: Miguel Ángel Colmenares Salcedo. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B, sentencia del 25 de abril de 2019. Radicación: 08001-23-33-000-2015-00026-01(2108-16). Actor: Gustavo Adolfo Linero Redondo. 7 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES Sobre el particular la Corte Constitucional manifestó que «[…] [n]o obstante que el artículo 1 de la ley 4a. de 1992 establece que el Gobierno Nacional fijará, con base en las disposiciones de dicha norma, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, de la rama legislativa y de la judicial, así como de la fuerza pública y los organismos de control y fiscalización del orden nacional, es decir que no incluye expresamente a las universidades públicas, las cuales dado su carácter de órganos autónomos no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, ellas, cualquiera sea su nivel, en la medida en que reciben del presupuesto nacional los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento, se encuentran sujetas a sus disposiciones»17.

Así las cosas, la autonomía universitaria no permite a las universidades públicas fijar un régimen prestacional y salarial propio para sus empleados. En este campo están sometidas a las normas que expida el gobierno nacional en virtud de las facultades que le otorgó la Ley 4 de 1992 y «[t]ales disposiciones y su contenido son el marco que han de observar las instituciones universitarias a la hora de implementar algún tipo de beneficio salarial y prestacional para sus servidores públicos.

Empero, en ningún caso, les es dable crear otros diferentes»18. En cuanto al régimen de personal de los entes universitarios autónomos, tampoco les está permitido determinar cuáles de sus servidores deben vincularse por contrato de trabajo y cuáles de forma legal y reglamentaria. Aunque antes de la expedición de la Ley 30 de 1992 tal prerrogativa les estaba concedida por virtud del inciso 2 del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 que señalaba que «[…] [e]n los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo» y que este contenido normativo se replicó en otros ordenamientos, como la Ley 11 de 1986 (art. 42) fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en las sentencias C- 484 de 1995 y C-484 de 1995, al considerar que tal función es de carácter privativa del legislador.

Lo anterior también fue la postura de la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, que en sentencia del 3 de junio de 200819, sostuvo que «[…] [n]o obstante, por tratarse de servidores públicos, la autonomía universitaria no debe entenderse al punto de sustituir las funciones propias del legislador. Así, por ejemplo, las universidades no están facultadas para establecer qué actividades se desarrollan a través 17 Sentencia C-053 de 1998. 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A, sentencia del 20 de agosto de 2020. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00456-00 (1750-2011). Actor: Universidad Surcolombiana. 19 Radicación: 6058-2002 (AI-0282-02). 8 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES de contratos de trabajo, pues esta es una atribución que está limitada por la clasificación de empleados hecha por la Constitución y la ley […]».

Así las cosas, en atención a las decisiones de constitucionalidad antes mencionadas y por la regulación prevista en vigencia de la Ley 30 de 1992 las universidades públicas no están habilitadas normativamente para reglar en sus estatutos internos que algunos de sus servidores se vincularan por contrato de trabajo y otros de forma legal y reglamentaria, pues esta materia le corresponde exclusivamente al legislador. 2.2.3.

Derogatoria de los actos administrativos de contenido general La derogatoria de una norma jurídica conlleva a su retiro del ordenamiento jurídico por la autoridad competente a través de la expedición de otra de igual categoría. Su consecuencia es «[…] la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior […]»20.

No obstante, no elimina los efectos jurídicos que la normativa desplegó cuando estuvo vigente y tampoco constituye un examen de su constitucionalidad o legalidad, lo que habilita su estudio en estos asuntos incluso después de salir del sistema jurídico21. Los actos administrativos generales por ser de contenido abstracto y repercutir sobre una pluralidad indeterminada de sujetos pueden ser derogados.

Esta circunstancia los diferencia de los de contenido particular que, por afectar situaciones jurídicas concretas, procede su revocatoria directa previo consentimiento del titular del derecho22. Por las características de los primeros han sido considerados «leyes en sentido material»23 cuya eficacia inicia con su publicación24 y finalizan, entre otras razones, cuando son derogados y pierden su vigencia25.

Tal característica implica que para el análisis de su vigor en el tiempo 20 C-443 de 1997. 21 C-901 de 2011 y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A, sentencia del 12 de noviembre de 2020. Radicación: 11001-03-25-000-2016-00816-00 (3740-2016). 22 Ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de agosto de 2020. Radicado: 11001- 03-25-000-2019-00519-00. 23 Así considerado en la sentencia Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 24 de junio de 2021.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-01398-01(25011) en la que se indicó que la jurisprudencia ha «[…] considerado que los actos administrativos generales son «leyes en sentido material, en cuanto mandan, prohíben, permiten o castigan», que surten efectos «a partir de su publicación y su aplicación no se agota, hasta que se derogue o se declare inválido».

Ver también la sentencia del 19 de mayo de 2016, Expediente 18974, C.P de igual sección. 24 Artículo 65 del CPACA. 25 Artículo 91 ibidem. 9 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES es aplicable lo regulado en el Código Civil para la derogatoria expresa y tácita de la ley26.

Así, el artículo 71 ibidem señala que la derogatoria es expresa cuando «[…] la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua». En esta la autoridad competente determina de manera clara, precisa y concreta la normativa que deroga por lo que cuando se ejerce «[…] no es necesaria ninguna interpretación, pues simplemente se excluye del ordenamiento uno o varios preceptos legales, desde el momento en que así lo señale»27.El artículo también regula la derogatoria tácita y advierte que ocurrirá cuando «[…] la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior».

En este último caso el artículo 2 ibidem dispone que «[…] [l]a derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley». En tal sentido, este tipo de derogatoria supone un cambio de legislación y una incompatibilidad entre el nuevo precepto y el anterior que obliga al intérprete a definir si fue o no expulsado del ordenamiento jurídico.

En tal supuesto, la anterior disposición deja de estar vigente siempre que no pueda conciliarse con la nueva aprobada28. Lo anterior también fue establecido en el artículo 3 de la Ley 53 de 1887, norma que además previó la «derogatoria orgánica» o «integral»29 al decretar que «[…] [e]stímese insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería» (Se resalta).

Este último supuesto exige entonces que la nueva normativa se refiera de forma integral a igual asunto al que reglaba la antigua, lo que supone, aun cuando no exista incompatibilidad entre ambos preceptos, que la autoridad tuvo la intención de reemplazar y cambiar los existentes30. Por último, se precisa que la derogatoria, cualquiera que sea su especie, implica que la nueva disposición normativa que la contiene se refiera a igual materia que 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 24 de junio de 2021.

Radicado: 25000-23-37- 000-2016-01398-01(25011). 27 C-159 de 2004. 28 Ibidem. 29 Así denominada también por la jurisprudencia de esta corporación. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de febrero de 2014, Expediente. 48521, 30 C-229 de 2015. En esta providencia se indicó que la derogatoria orgánica se fundamenta en que «[…] si el legislador ha redisciplinado toda la materia regulada por una norma precedente, forzoso es suponer qué ha partido de otros principios directrices, los cuales, en sus variadas y posibles aplicaciones, podrían llevar a consecuencias diversas y aun opuestas a las que se pretenden si se introdujera un precepto de la ley antigua, aunque no fuere incompatible con las normas de la ley nueva[…]». 10 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES regula la norma que se deroga.

Sobre este punto la jurisprudencia ha manifestado que «[…] opera bajo el supuesto según el cual, entre varias manifestaciones de voluntad vertida sobre el mismo asunto, ha de acogerse la última […]»31 y, además, que debe tenerse en cuenta las razones por las que se expide la normativa nueva «[ ] pues se entiende que fue expedida para conjurar las dificultades suscitadas por las disposiciones precedentes o, que estas últimas en su momento no pudieron resolver»32.

Ello descarta que la derogatoria de una norma jurídica o acto administrativo general pueda hacerse por otra posterior que no tiene una relación con su contenido material. 2.3. Análisis del caso concreto La parte demandante manifestó que el Consejo Superior de la UPC al expedir los acuerdos 003 y 004 de 28 de febrero de 2017, por medio de los cuales dispuso la nivelación de los salarios de los empleos del nivel profesional, técnico y asistencial con la fijación de nuevas escalas salariales, derogó los acuerdos 022 del 25 de septiembre y 003 del 26 de noviembre, ambos de 2013, que reconocieron beneficios laborales a los empleados de tal institución que son miembros de sus organizaciones sindicales.

A su juicio, esta actuación desconoció los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4 del Protocolo de San Salvador; 48 y 53 de la Constitución Política porque desmejoró los derechos laborales de tales servidores públicos y por tanto contrarió el principio de progresividad y no regresividad en materia laboral.

Bajo estas premisas, corresponde a la Sala analizar si existió la derogatoria aludida. Para resolver el interrogante se hace necesario examinar el contenido de cada uno de los acuerdos, a efectos de determinar si los nuevos regulan similares materias a las establecidas en los antiguos y si se produjo su derogatoria de forma expresa, tácita u orgánica.

Pues bien, los primeros acuerdos respecto de los cuales la parte demandante aduce que están derogados son el 022 y el 033 de 2013 cuyos fundamentos y órdenes se resumen a continuación: 31 Ibidem. En igual asentido ver: Consejo de Estado. Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2019. Radicado 11001-03-24-000-2019-00091-00. 32 Ibidem. 11 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES Acuerdo 022 del 25 de septiembre 201333 «Por medio del cual se adopta un acuerdo colectivo suscrito entre la Universidad Popular del Cesar y el sindicato de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia «SINTRAUNICOL» Justificación de su expedición plasmada en los considerandos Disposiciones adoptadas en su parte resolutiva La UPC lo expidió bajo el amparo de los convenios 151 y 154 de la OIT relativos a la negociación colectiva de los empleados públicos, los artículos 53 y 55 de la Constitución Política y la Ley 411 de 1997.

Explicó que pretendía adoptar el acuerdo colectivo que suscribió con el sindicato de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia «SINTRAUNICOL» con vigencia del 9 de marzo de 2013 al 9 de marzo de 2015 y que fue registrado ante el Ministerio de Trabajo el 15 de mayo de 2013. En su artículo primero estableció unas nuevas «condiciones laborales concertadas en el Acuerdo Colectivo» y fijó los beneficios para «todos sus empleados sindicalizados».

Ello lo determinó en 8 numerales así: 1.Señaló que los beneficios laborales anteriores seguirían vigentes. 2. Los nuevos beneficios se aplicarían por un periodo de 2 años a partir de la firma del acuerdo. 3. Creó el estímulo para los trabajadores sindicalizados, pensionados o de su núcleo familiar (capacitación). 4. Fijó la prima quinquenal después de cumplir 5 años de servicio. 5.

Otorgó la bonificación de navidad equivalente a 1 smmlv a partir de su vigencia. 6. Reconoció el auxilio mortuorio para la familia. 7. Dispuso la nivelación salarial y/o reclasificación con prioridad para los empleados próximos a pensionarse. 8. Ordenó que la provisión de vacantes, ascensos, cargos nuevos, reemplazos y movimientos de personal se haría con la elección preferencial de los sindicalizados.

En los demás artículos dispuso la comunicación del acuerdo. 33 Folios 48 a 52. 12 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES En lo que respecta al numeral 7 del artículo primero aludido su redacción fue la siguiente34: 7. Nivelación salarial y/o reclasificación: «[…] La Administración se comprometió en armonía con la decisión del Consejo Superior Universitario de hacer una reclasificación de cargos y funciones en la Universidad Popular del Cesar y que para tal efecto se procediera a diseñar un plan de reclasificación que lleve al incremento de los niveles salariales profesional, asistencia (sic) y técnico, iniciando prioritariamente con los casos próximos a pensionarse dentro del término de tres (3) años próximos y seguidamente hacerlo para los siguientes tres años hasta alcanzar niveles salariales justos para el resto de trabajadores.

Lo anterior será coordinado por la vicerrectoría administrativa y la Coordinación de Recursos Humanos, a través de un grupo de docentes que hará los estudios de cargos y funciones en una primera etapa. Posteriormente en términos inmediatos habrá la etapa de reclasificación de cargos e (sic) cuyo ejercicio se tendrá una representación sindical.

(art. 13. Petición inicial) […]» Acuerdo 033 del 26 de noviembre 201335 «Por medio del cual se hace una aclaración del estimulo aprobado a los funcionarios sindicalizados próximos a pensionarse según Acuerdo 022 del 25 de septiembre de 20113» Justificación de su expedición plasmada en los considerandos Disposiciones adoptadas en su parte resolutiva La UPC señaló que para cumplir con la obligación de la reclasificación de los cargos ocupados por los empleados a los que les faltaba menos de tres años para pensionarse, asumida en el acuerdo colectivo que suscribió la UPC con SINTRAUNICOL y que se adoptó en el Acuerdo 022 de 2013, fijaría una bonificación «consistente en tres grados salariales» que permitirían a estos servidores recibir todos los beneficios concedidos en el acuerdo aludido.

En el artículo primero reconoció «[…] una bonificación equivalente a tres (3) grados salariales, como factor de salario para todos los efectos, la cual será pagadera mensualmente junto con el salario, a partir dl día 25 de septiembre de 2013, a los funcionarios sindicalizados próximos a pensionarse los cuales se relacionan a continuación […]».

En el artículo segundo estableció que el incentivo desaparecería una vez «[…] el beneficiario adquiera la condición de pensionado, o cuando se reclasifiquen todos los cargos, así como lo establece el numeral 7 del artículo primero del Acuerdo No 022 del 25 de septiembre de 2013 […]» Por su parte, los acuerdos 00336 y el 004 del 28 de febrero de 201737, demandados, 34 Folio 51. 35 Folios 57 a 59. 36 Folios 14 a 20. 37 Folios 25 a 30. 13 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES coinciden, de manera textual, en los siguientes elementos: - fueron expedidos por el Consejo Superior de la universidad demandada en ejercicio de la facultad del «Literal LL) del artículo 20 del Acuerdo N.° 001 del 22 de enero de 1994, “Estatuto General de la Universidad Popular del Cesar”»; - contienen idéntica titulación «Por el cual se nivelan los salarios fijando las nuevas escalas salariales de los empleos del nivel profesional, técnico y asistencial, se modifica la planta de personal de la Universidad Popular del Cesar sede central y se toman otras determinaciones»; - en sus considerandos se señala que se expidieron con el fin de cumplir el artículo 209 de la Constitución Política y que, en tal virtud, «[…] el Estado realiza procesos de adaptación en sus estructuras que, en ocasiones, involucran modificaciones en las plantas de personal […]».

Para tales efectos citan la sentencia C-209 de 1998 para significar que «[…] la estructura de la administración pública no es intangible [ ]» y explican que los artículos 28, 57 y 65 de la Ley 30 de 1992 autorizan a la universidad a darse sus estatutos, a determinar sus directivas y a organizar su personal docente y administrativo; - enseguida aluden a los Decretos 229 y 215 de 2016 a través de los cuales el gobierno nacional fijó las escalas de asignación básica de los empleos desempeñados por los empleados públicos y dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las universidades oficiales, para indicar que ambos son aplicables a la Universidad Popular del Cesar; - citan la Ley 4 de 1992 y los artículos 12 del Decreto ley 1950 de 1973 y 74 del Decreto Ley 1042 de 1978 relacionados con la reclasificación, creación y supresión de empleos de los establecimientos públicos; - hecho lo anterior señalaron lo siguiente: «[…] Que el Consejo Superior Universitario, mediante Acuerdo 022 del 25 de septiembre de 2013 “por medio del cual se adopta el acuerdo colectivo suscrito entre la Universidad Popular del Cesar y el Sindicato de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia “SINTRAUNICOL” seccional Valledupar”.

(sic) En su artículo primero dispone: “La administración se comprometió en armonía con la decisión del Consejo Superior de hacer una recalificación de cargos y funciones en la Universidad Popular del Cesar y que para efectos se procediera a diseñar un plan de reclasificación que lleve a incremento (sic) de los niveles salariales profesional, asistencia (sic) y técnico, iniciando prioritariamente con los casos próximos a pensionarse dentro de termino de tres (3) años próximos y seguidamente hacerlo 14 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES para los siguientes tres años hasta alcanzar niveles salariales justos para el resto de los trabajadores (…)” Que entre la administración de la universidad y los directivos del Sindicato de Trabajadores y Empleados Universitarios de Colombia “SINTRAUNICOL” Seccional Valledupar se han realizado mesas de trabajo con la finalidad de concertar el cumplimiento de lo pactado y además en aras de dignificar los salarios de los empleados de la Universidad Popular del Cesar.

Que se hace necesario nivelar las escalas salariales fijadas previamente por el Consejo Superior, a fin de que la remuneración de los empleados públicos de los niveles Profesional, Técnico y Asistencial de la universidad, sea congruente con la labor que desempeñan y su remuneración represente una condición digna frente a la pérdida del poder adquisitivo y las demás escalas salariales fijadas a nivel nacional [ ]». - En la parte resolutiva disponen la supresión de la planta de personal de la universidad de 10 cargos de la sede central de la universidad que quedaron vacantes al pensionarse quienes los ocupaban (Acuerdo 003 de 2017) y de 3 más de la sede de Aguachica, Cesar, (Acuerdo 004 de2017) que no se encontraban provistos.

En lo demás coinciden y definen (i) la fijación de las escalas salariales de los empleos del nivel profesional, técnico y asistencial y; (ii) se establece la equivalencia de cargos del nivel técnico al profesional, del nivel asistencial al profesional, del nivel asistencial también al asistencial, pero con grado superior, del nivel asistencial al técnico para la sede central y la sede de Aguachica, Cesar, respectivamente. - En los dos acuerdos se indica de manera idéntica, en sus artículos 4 y 7, que «[…] La graduación salarial de los demás cargos que conforman la planta de personal y que no se encuentran incluidos en la presente nivelación salarial, no serán susceptibles de variación en el presente acuerdo y su remuneración será la que tienen asignada actualmente […]».

De igual manera, se faculta al rector para aplicar los acuerdos y ajustar el manual especifico de funciones. - Por último, en los artículos 11 y 8 de los acuerdos se establece que «[…] El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Acuerdo 022 del 25 de septiembre de 2013 y 033 del 26 de noviembre de 2013 emanados del Consejo Superior Universitario [ ]».

Como se advierte, los acuerdos 003 y el 004 del 28 de febrero de 2017, demandados, desarrollan el numeral 7 del artículo primero del Acuerdo 022 del 25 de septiembre 2013, aclarado por el Acuerdo 033 de igual año, surgido como resultado del acuerdo colectivo suscrito entre la UPC y SINTRAUNICOL que definió unas mejoras salariales para todos los empleados sindicalizados. 15 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES En efecto, en el numeral aludido la UPC se comprometió a implementar la reclasificación de los cargos de su planta de personal y la correspondiente nivelación salarial.

En la norma se indicó que ello debía hacerse con prioridad de los cargos ocupados por los empleados próximos a pensionarse. Este mandato fue cumplido por los acuerdos hoy demandados según se desprende de su título, sus considerandos y de su parte resolutiva en la que definieron la nueva planta de personal, la reclasificación de los empleos y la nivelación salarial.

En lo que respecta a los demás aspectos que regulan los acuerdos enjuiciados no se hizo alusión a las «condiciones laborales concertadas en el Acuerdo Colectivo» que se incluyeron en los acuerdos 022 y 033 de 2013 relacionados con el estímulo de capacitación, primas y bonificaciones. De hecho, en sus artículos 4 y 7 mantuvieron incólumes los derechos salariales de los empleados que no eran objeto de la nivelación. Lo anterior permite determinar que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, los acuerdos 003 y el 004 del 28 de febrero de 2017 no derogaron los mencionados bajo ninguna de las modalidades de derogatoria que existen, según se explicará: (i) Frente a la derogatoria expresa: si bien los acuerdos 003 y el 004 de 2017 en sus artículos 11 y 8, respectivamente, señalaron que se derogaban todas las disposiciones que fueran contrarias «en especial el Acuerdo 022 del 25 de septiembre de 2013 y 033 del 26 de noviembre de 2013 emanados del Consejo Superior Universitario», tal derogatoria no se configuró porque no existe contradicción entre los nuevos acuerdos y los anteriores.

Por el contrario, los actos administrativos expedidos en 2017 desarrollaron el contenido del numeral 7 del artículo 1 del acuerdo 022 de 2013 aclarado en el 033. Esto descarta que el enunciado citado en los acuerdos enjuiciados pueda aplicarse bajo el entendido de que se materializó la derogatoria, pues los actos administrativos anteriores no le contradicen.

Aunado a lo anterior, tampoco puede aseverarse que los acuerdos 003 y el 004 de 2017 y 022 y 033 de 2013 se contraponen en lo que se refiere a la regulación del estímulo de capacitación, primas y bonificaciones que se fijaron en estos últimos, pues los primeros en ninguna de sus apartes se ocuparon de tales temas. De este modo, en estos aspectos se avizora una inexistente igualdad entre el contenido material de tales actos administrativos.

En ese orden, no es acertado afirmar que el Consejo Superior de la UPC se pronunció en más de una ocasión sobre estos asuntos de suerte que pudiera interpretarse que las nuevas disposiciones pretendían suprimir, corregir o cambiar lo ordenado en las anteriores. 16 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES (ii) Sobre la derogatoria tácita: no se configuró porque los nuevos acuerdos desarrollaron el numeral 7 del artículo 1 del Acuerdo 022 de 2013, aclarado por el Acuerdo 033 de igual año, y no se refirieron a los demás aspectos que preveían estos.

Por tanto, su expedición no constituyó un cambio normativo que derivara en una incompatibilidad entre lo dispuesto en los nuevos actos administrativos generales y los anteriores. Al no existir esta controversia, es inviable que se interprete que estos fueron expulsados del ordenamiento jurídico de forma tácita. (ii) En relación con la derogatoria orgánica o integral: tampoco se materializó este supuesto, por cuanto los acuerdos 003 y el 004 de 2017 se limitaron a implementar la reclasificación y nivelación salarial pactada en el acuerdo colectivo suscrito entre la UPC y SINTRAUNICOL e incluida en los acuerdos 022 y 033 de 2013.

En consecuencia, al no regular de manera integral la materia que estos últimos rigen es claro que el Consejo Superior de la UPC no tuvo la intención de reemplazar y cambiar estas disposiciones. Así las cosas, se concluye que los acuerdos 003 (artículo undécimo) y 004 del 28 de febrero de 2017 (artículo octavo) proferidos por el Consejo Superior Académico de la UPC no derogaron los acuerdos 022 y 033 de 2013.

Lo anterior, releva a la Sala de pronunciarse sobre el segundo problema jurídico planteado en esta providencia relacionado con la vulneración del principio de progresividad y no regresividad por la derogatoria de los beneficios adquiridos en materia laboral en estos últimos acuerdos. Con todo, es importante poner de presente que la autonomía universitaria prevista en el artículo 69 Constitucional no es ilimitada y absoluta, por el contrario, su ejercicio tiene restricciones señaladas en la misma Carta Política y en la ley.

En ese sentido, se advierte que la Ley 30 de 1992 no autorizó a los entes universitarios a fijarse su propio régimen salarial y prestacional. De ahí que, tanto la UPC como los demás entes universitarios estatales deben sujetarse en este aspecto a la normativa que rige a los demás empleados públicos del Estado. Por consiguiente, sus autoridades deben respetar las competencias asignadas por el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Constitución y la Ley 4 de 1992 y no pueden establecer salarios o prestaciones sociales diferentes de las que fije el gobierno nacional, bajo los objetivos y criterios determinados por el legislador, como al parecer sucedió en los Acuerdos 022 y 033 de 2013 de los cuales no es posible examinar su legalidad al no estar enjuiciados.

Si bien es cierto que por virtud del artículo 55 Constitucional y del Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado en la legislación interna a 17 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES través de la Ley 411 de 1997, se aceptó que los sindicatos de empleados públicos pudieran ejercer el derecho de negociación colectiva, tal prerrogativa está restringida por la facultad que tienen las autoridades públicas para determinar unilateralmente las condiciones del empleo, tal como lo señaló la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad de esta ley38.

Así las cosas, tal garantía no comprende la posibilidad de imponer factores salariales y prestacionales para los servidores públicos, diferentes de los decretados por la autoridad designada por la Carta Política. Ciertamente, el Decreto 160 del 5 de febrero de 2014, compilado de forma textual por el Decreto 1072 del 26 de mayo de 201539 que desarrolló los artículos 7 y 8 de la Ley 411 de 1997, determinó las materias que pueden ser negociadas y dentro de ellas vetó lo relacionado con las prestaciones de los servidores públicos y, en cuanto a los salarios, señaló que debe estar limitada por las posibilidades fiscales y presupuestales y, en el nivel territorial, se deben respetar los límites fijados por el gobierno nacional40.

En ese orden, se insta a la UPC a que en el desarrollo de las negociaciones colectivas y los acuerdos que pueda suscribir con sus sindicatos se ajuste a las previsiones expuestas y se evite aceptar el reconocimiento de beneficios prestacionales o salariales que por competencia le está vedado otorgar. 2.4. Costas Sobre el particular, la norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 38 C-377 de 1998. En la providencia se indicó que la negociación colectiva «[…] no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo […]».

Postura reiterada en la C-201 de 2002 que definió la constitucionalidad de los artículos 405 y 467 del Código Sustantivo del Trabajo relativas al fuero sindical y que la Corte armonizó con el artículo 416 según el cual «Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas». Este artículo fue declarado exequible mediante la sentencia C-1234 de 2015 en la que se ratificó lo planteado en las anteriores. 39 «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo».

Las normas del Decreto 160 de 2014 se encuentran recopiladas en el capítulo 4, artículos 2.2.2.4.1 a 2.2.4.15. 40 Artículos 5 dl Decreto 160 de 20104. Actual artículo 2.2.2.4.4. del Decreto 1072 de 2015. 18 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Toda vez que en el presente caso se ventila un interés público no hay lugar a la imposición de condena en costas. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que los acuerdos 003 (artículo undécimo) y 004 del 28 de febrero de 2017 (artículo octavo) proferidos por el Consejo Superior Académico de la UPC no derogaron los acuerdos 022 y 033 de 2013, puesto que (i) su objeto se limitó a implementar la reclasificación y nivelación salarial pactada en el acuerdo colectivo suscrito entre la UPC y SINTRAUNICOL e incluida en los últimos acuerdos referidos y;

(ii) no hizo referencia a la «condiciones laborales concertadas en el Acuerdo Colectivo» que se incluyeron en estos. Por tanto, no se configuró la derogatoria de los actos administrativos en ninguna de sus modalidades. En esas condiciones, se negarán las pretensiones de la demanda. Se reconocerá personería al abogado Holmes José Rodríguez Araque41 identificado con la cédula de ciudadanía 77.188.806 y tarjeta profesional 124.702 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la parte demandada con las facultades y para los fines establecidos en el poder conferido visible en los índices 27 y 28 de SAMAI.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar las pretensiones de la demanda presentada por los sindicatos SINTRAUNICOL y SINTIES en contra de los Acuerdos 003 (artículo 11) y 004 de 28 de febrero de 2017 (artículo 8), expedidos por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Popular del Cesar, de acuerdo con lo expuesto en precedencia. 41 Revisada la página de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en https://antecedentesdisciplinarios.ramajudicial.gov.co/ el abogado no registra sanciones disciplinarias en su contra. 19 Radicado: 110010325000201700708 00 (3606-2017) Demandantes: SINTRAUNICOL y SINTIES Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Reconocer personería al abogado Holmes José Rodríguez Araque identificado con la cédula de ciudadanía 77.188.806 y tarjeta profesional 124.702 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la parte demandada con las facultades y para los fines establecidos en el poder conferido visible en los índices 27 y 28 de SAMAI.

Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.