Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 68001-33-33-003-2020-00227-01 (2953-2025) Demandante: Gabriel Ricardo Gómez Dávila Demandada: Fiscalía General de la Nación Temas: Decisión La naturaleza de la sentencia de la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 15 de diciembre de 2020, SUJ-023-CE-S2-2020 Revoca auto que admitió recurso extraordinario y, en su lugar, se rechaza porque la sentencia invocada como desconocida no es de unificación jurisprudencial I. Antecedentes Solicitud 1.
La Fiscalía General de la Nación promovió recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 al 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, con el fin que se revoque la sentencia de segunda instancia proferida el 31 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander.
II. Consideraciones 2. De conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el presente recurso porque la sentencia invocada como desconocida no tiene la naturaleza de unificación jurisprudencial en los términos que establece el artículo 270 del CPACA2. 3. En efecto, el artículo 258 del CPACA establece que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede cuando la sentencia impugnada se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
En este caso la parte recurrente sostiene que la decisión recurrida desconoció la 1 En adelante, CPACA. 2 CPACA. Artículo 270: ara los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36ª de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
Radicado: 68001-33-33-003-2020-00227-01 (2953-2025) Demandante: Gabriel Ricardo Gómez Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sentencia de la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 15 de diciembre de 2020, SUJ-023-CE-S2-20203. 4. En este sentido, pese a que la providencia invocada como desconocida formalmente tiene el carácter de unificación, el despacho considera que materialmente no es una sentencia de unificación en los términos que lo establece el artículo 270 del CPACA. 5.
En efecto, la sentencia que se alega como desconocida fue proferida en el trámite del proceso con número de radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). En dicho expediente, mediante auto del 6 de octubre del 2020, se decidió «AVOCAR el conocimiento del presente asunto con el objeto proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los temas relacionados».
Esa decisión se adoptó en una sala de conjueces conformada por 3 integrantes, de los cuales solo 2 suscribieron la decisión porque el restante miembro se encontraba ausente con excusa. 6. La anterior situación contradice lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA, disposición que establece que solo las secciones y la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación están legitimadas para avocar conocimiento de los asuntos para efectos de proferir sentencia de unificación jurisprudencial.
En efecto, de conformidad con la norma citada, la instancia que debe decidir si un asunto es escogido para efectos de proferir sentencia de unificación jurisprudencial es la misma autoridad competente de emitir la decisión de unificación. En este sentido, la competencia para seleccionar y proferir decisiones de unificación sobre asuntos contencioso-laborales que no provengan de un contrato de trabajo es de la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación. 7.
Por otra parte, es importante resaltar que la Sección Segunda del Consejo está conformada por dos subsecciones, integrada cada una por tres magistrados4 y que el artículo 15 del Reglamento Interno de esta Corporación dispone que las subsecciones sesionarán conjuntamente para efectos de unificar la jurisprudencia5. 8. El marco normativo expuesto es relevante para efectos de poder establecer si la sentencia invocada como desconocida puede ser catalogada como de unificación en los términos que establece el artículo 270 del CPACA dado que el asunto debió ser seleccionado y luego fallado por la Sala Plena de la Sección Segunda. 9.
En este orden, el trámite y sustanciación del proceso en el que se profirió la sentencia que se invoca como desconocida la sala que decidió que avocaba 3 Proferida en el trámite de proceso con número de radicación 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). 4 De conformidad con lo señalado por el artículo 36 de la Ley 270 de1996 y el artículo 110 del CPACA. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Artículo 15: La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, que se denominarán A y B, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Consejeros. En caso de retiro de un Consejero, quien lo reemplace ocupará su lugar en la respectiva Subsección.
PARÁGRAFO 1. Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente: 1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros. (…) Radicado: 68001-33-33-003-2020-00227-01 (2953-2025) Demandante: Gabriel Ricardo Gómez Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 conocimiento para efectos de unificar jurisprudencia fue conformada por solo 3 conjueces, de los cuales solo 2 suscribieron el auto en el que se tomó la decisión de seleccionar el asunto. 10.
La indebida conformación de la sala en el proceso que se emitió la sentencia que se invoca como desconocida en el presente recurso también se presentó en el momento de adoptar el fallo. En efecto, la referida providencia fue adoptada por una sala conformada por 21 conjueces, de los cuales 15 suscribieron la providencia, cuando la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado solo está conformada por 6 integrantes. 11.
La particular y anómala integración de la sala para efectos de deliberar y aprobar la sentencia invocada como desconocida dio lugar a que se sostenga que esa decisión no puede ser catalogada como de unificación. Los argumentos para sostener esta tesis fueron expuestos de la siguiente manera: En consecuencia, para remplazar a los magistrados que componían la Subsección B, se surtió el sorteo de conjueces, designándose para la labor a los doctores John Jairo Morales Álzate, Jairo Ignacio Lozano Castaño y Jorge Iván Rincón Córdoba; quienes a través de auto del 6 de octubre de 2020 resolvieron avocar conocimiento para unificar jurisprudencia sobre la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992,en lo que corresponde a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Y posteriormente, en sentencia del 15 de diciembre de 2020, en una Sala conformada por 15 de los 21 conjueces se optó por fijar reglas de interpretación. Con la anterior actuación los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar.
Ciertamente, la configuración de la Sala de Sección es una competencia con reserva legal, en tanto que es la Ley Estatutaria de Administración de Justicia en el artículo 36 la que establece que la Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en 5 secciones, con funciones propias y en el literal b) dispone que la Sección Segunda se dividirá en dos Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres magistrados.
En ese entendido, y partiendo de la premisa de que los conjueces ejercen transitoriamente la función jurisdiccional ante el impedimento del juez natural para adoptar una decisión en un caso concreto, y que, por lo tanto, le son exigibles los mismos deberes y atribuciones y estarán sujetos a las mismas responsabilidades que los magistrados que remplazan, como lo indican los artículos 61 de la misma norma y 115 del CPACA, debieron ceñir su actuación a las normas que delimitaban la configuración de la Sala para efectos de unificación. En estos términos, este despacho considera que la decisión respecto de la cual se pide la extensión de los efectos no cumple con uno de los requisitos que prevén los artículos 269 y 270 del CPACA, esto es, ser de unificación jurisprudencial, en tanto que no se emitió conforme lo dispone la ley6. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, autos del 27 de marzo y 24 de julio de 2025, proferidos en el trámite del proceso identificado con el número de radicado 11001-03-25- 000-2021-00377-00 (1891-2021).
Radicado: 68001-33-33-003-2020-00227-01 (2953-2025) Demandante: Gabriel Ricardo Gómez Dávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12. En este orden, la sentencia del 15 de diciembre de 2020, SUJ-023-CE- S2-20207 no puede ser catalogada como de unificación jurisprudencial en los términos que lo establece el artículo 270 del CPACA.
Lo anterior porque tanto el auto que avocó conocimiento del asunto para efectos de unificar jurisprudencia como la decisión de fondo fueron aprobadas por salas de conjueces que se integraron indebidamente, desconociendo las reglas de quórum establecidas en los artículos 126 y 128 del CPACA, igual que la disposición que señala que los conjueces se sortearán hasta conformar la mayoría requerida para que la sala adopte una decisión. 13.
En definitiva, la sentencia del 15 de diciembre de 2020 no podrá ser invocada como fundamento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ni para el procedimiento de extensión de los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado ante autoridades administrativas. 14. Por lo tanto, de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el presente recurso porque la sentencia invocada como desconocida no tiene la naturaleza de unificación jurisprudencial en los términos que establece el artículo 270 del CPACA8.
En mérito de lo expuesto, se III.
RESUELVE
Primero. Rechazar el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Segundo. Una vez ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 7 Proferida en el trámite de proceso con número de radicación 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). 8 CPACA. Artículo 270: ara los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36ª de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.