Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: FUNDACION INTEGRAL PARA EL DESARROLLO Y EMPRENDIMIENTO COLOMBIANO - FINDECOL Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Tesis: La acción de tutela es improcedente por falta de subsidiariedad cuando el demandante no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de sus derechos.
La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por el demandante pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Fundación Integral para el Desarrollo y Emprendimiento Colombiano – Findecol, por intermedio de su representante legal, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 7 de marzo de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que revocó el fallo del 17 de febrero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Primera de Decisión, y en su lugar declaró probada de oficio la excepción de Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad del medio de control de controversias contractuales promovido contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica1 (Córdoba)2. 1.2.
Como hechos que antecedieron a la acción de tutela, la demandante relató que, el 25 de junio de 2018, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 124 Judicial II para Asuntos Administrativos, con el fin de cumplir el requisito de procedibilidad. La audiencia de conciliación se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio de las partes y, el 16 de agosto de 2018, se expidió la constancia correspondiente. 1.3.
El 3 de septiembre de 2018, Findecol interpuso demanda ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Montería, en ejercicio de la cláusula compromisoria, y solicitó que se liquidara del Contrato de Prestación No. 010 de 2016, celebrado con el Municipio, que tuvo por objeto la prestación del servicio educativo para atención a población adulta y jóvenes en extra edad (3.210 estudiantes) de los ciclos tres al seis en la zona rural y urbana, durante el año lectivo 2016, por un valor inicial de $3.272.370.000.
Además, la demandante pretendió que se declarara el incumplimiento contractual por parte del Municipio, al adeudar un saldo por valor de $704.370.000, correspondientes a la omisión del cuarto y quinto pago pactados contractualmente, y que se condenara a la demandada al pago de la indemnización por los perjuicios derivados de dicho incumplimiento.
Alegó que, a pesar de la presentación de las respectivas facturas y sus soportes, los pagos fueron realizados de forma tardía y parcial, afectando la ejecución y financiación del contrato. 1.4. Sin embargo, el Tribunal de Arbitramento cesó sus funciones el 7 de septiembre de 2020, por la no cancelación de los honorarios y gastos requeridos para su funcionamiento, quedando sin competencia para continuar conociendo el proceso.
Y, mediante oficio del 3 de diciembre de 1 En adelante el Municipio. 2 Proceso que se identificó con la radicación 23001 23 33 000 2021 00106 00/01. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2020, la directora del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Montería remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Córdoba para que asumiera el conocimiento del asunto. 1.5.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto del 4 de junio de 2021, inadmitió la demanda y ordenó a Findecol adecuarla a las exigencias procesales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La orden fue cumplida por el apoderado de la demandante el 23 de julio de 2021, y mediante auto del 30 de septiembre del mismo año la demanda fue admitida. 1.6.
El 17 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió sentencia anticipada en la que declaró liquidado judicialmente el contrato y condenó al Municipio al pago de $272.783.052 a favor de la demandante, y denegó las demás pretensiones de la demanda. 1.7. Contra la anterior decisión el Ministerio Público interpuso recurso de apelación y, a través de la sentencia del 7 de marzo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, la revocó y, en su lugar declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, con fundamento en que el plazo máximo para liquidar bilateralmente el contrato venció el 15 de febrero de 2017, y para su liquidación unilateral venció el 16 de abril del mismo año. Entonces, señaló que el término de dos años empezó a correr desde el 17 de abril de 2017 y, en principio, vencía el 18 de abril de 2019, pero fue suspendido desde el 25 de junio de 2018, con la solicitud de conciliación prejudicial, y hasta el 17 de agosto de 2018, día siguiente a la expedición de la constancia de haber resultado fallida; por lo tanto, venció el 10 de junio de 2019.
Empero, la demanda solo se radicó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 23 de julio de 2021, cuanto la actora expresó su clara intención de tramitar ante esta el litigio, “para lo cual otorgó poder dirigido a esa Corporación con la manifestación expresa de que facultaba a su Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apoderado para ‘adecuar y presentar la demanda de controversias contractuales’”.
Precisó además que el trámite previo ante el Tribunal de Arbitramento no suspendió ni interrumpió el plazo para ejercer la acción judicial. Analizó el alcance del procedimiento arbitral y enfatizó en que, conforme a lo dispuesto en la Ley 1563 de 2012 y en la Ley 1437 de 2011, la cesación de funciones de esa autoridad, por falta de pago de honorarios y gastos, conlleva la extinción de los efectos del pacto arbitral, lo que implica la finalización del proceso arbitral.
Asimismo, resaltó que no existe disposición legal que permita trasladar, suspender o interrumpir el término de caducidad mientras el asunto esté bajo conocimiento del árbitro. Finalmente, sostuvo que, de conformidad con el inciso segundo del artículo 187 del CPACA3, el juez tiene la facultad de pronunciarse oficiosamente sobre todas las excepciones de fondo que resulten probadas en el proceso, aunque no hayan sido propuestas por las partes, en este caso, la caducidad de la acción. 1.7.
La accionante manifestó en la tutela que la decisión de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo, al aplicar de forma errónea y restrictiva el literal i del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, respecto de la caducidad del medio de control, sin valorar debidamente los actos procesales que acreditan la presentación oportuna de la demanda, es decir, omitiendo el efecto jurídico que debería tener la presentación oportuna de la demanda ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Montería, y la posterior remisión del expediente por parte de este al Tribunal Administrativo de Córdoba. 3 “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus” Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la decisión desconoció la sentencia STC-7034 de 2023, dictada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, M.P. Aroldo Quiroz Monsalvo, de la cual citó el siguiente aparte: “No sobra recordar que de conformidad con el art. 11 del C.G.P., al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de esta es la efectividad de los derechos sustanciales y que, en los términos del art. 12 ibidem los vacíos en sus disposiciones deberán llenarse con las ‘normas que regulan casos análogos’.
En tal estudio encuentra el Tribunal que en el art. 30 de la ley 1563 se prevé que cuando han cesado los efectos del pacto arbitral en razón de la declaratoria de incompetencia, para preservar los efectos derivados de la presentación de la demanda ‘el demandante tendrá un término de veinte (20) días para instaurar la demanda ante el juez competente’.
Para el Tribunal es claro que ante la ausencia de una norma expresa que regule las consecuencias de la extinción de los efectos del pacto arbitral originados en la ausencia de pago de cara a la presentación de la demanda y el término de caducidad debe considerarse la aplicación del art. 30 mencionado en cuanto se está frente a un mismo escenario: la cesación de los efectos del pacto arbitral.
Recuérdese que, ante una misma situación de hecho debe existir una idéntica situación de derecho (…) Así las cosas, se concluye que la decisión controvertida no luce antojadiza, caprichosa o subjetiva, al margen de que se comparta, descartándose la presencia de una vía de hecho, de manera que el reclamo de la peticionaria no haya recibo en esta sede excepcional (…) El Tribunal concluyó que, ante una interpretación de la ley procesal y un vacío jurídico para los casos en los que se extingue la cláusula compromisoria por ausencia de pago de los gastos y honorarios, es aplicable el término de caducidad que dispone el artículo 30 de la Ley 1563 de 2012, esto es, la de 20 días para instaurar de demanda ante el juez competente luego de emitido el auto; interpretación que, al margen que se comparta, no luce arbitraria; de ahí que, si la promotora no la incoó en ese término deviene de su propia incuria”. 1.8.
Por otro lado, sostuvo que la sentencia vulneró el principio de congruencia, dado que declaró probada de oficio la excepción de caducidad, que no fue propuesta ni debatida por la parte demandada. Lo que, a su juicio, afecta su derecho de defensa y las demás garantías procesales alegadas. 1.9. Sostuvo que la decisión atacada incurrió en violación directa de la Constitución, pues le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al resolver, sin justificación, sobre la caducidad del medio de control.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.10. Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, PRINCIPIO DE LA CONGRUENCIA PROCESAL Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” DEL CONSEJO DE ESTADO, en sentencia del siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025), incurrió en un defecto sustantivo.
SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia de fecha siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025) proferida por LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” DEL CONSEJO DE ESTADO por el Magistrado Ponente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.
TERCERO: ORDENAR a LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” DEL CONSEJO DE ESTADO, que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro de la ACCION DE CONTROVERSIA CONTRACTUAL, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 2 de julio de 2025, el despacho admitió la tutela y ordenó vincular en calidad de terceros con interés al Municipio de Santa Cruz de Lorica y al Tribunal Administrativo de Córdoba. 2.2. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado ponente de la decisión debatida, hizo un resumen de las consideraciones de la sentencia y manifestó que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, dado que lo pretendido por la parte accionante es acceder a una instancia adicional donde se analicen nuevamente los supuestos con base en los cuales se encontró configurada la caducidad del medio de control, y así obtener una decisión favorable a sus intereses. 2.3.
El Tribunal Administrativo de Córdoba allegó copia del expediente digital de controversias contractuales con radicado 23001 23 33 000 2021 00106 00/01. 2.4. El Municipio de Santa Cruz de Lorica, vinculado al presente trámite como tercero con interés, guardó silencio. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
HECHOS 3.2.1. El 3 de septiembre de 2018, Findecol presentó ante el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Montería, una demanda de controversias contractuales contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica, solicitando la liquidación judicial del Contrato No. 010 de 2016 y la declaración de incumplimiento por falta de pago de un saldo adeudado. 3.2.2.
Al cesar sus funciones por falta de pago de honorarios el 7 de septiembre de 2020, el Tribunal de Arbitramento remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Córdoba, quien admitió la demanda en auto del 30 de septiembre de 2021. 3.2.3. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 17 de febrero de 2023, declaró liquidado el contrato y condenó al Municipio a pagar $272.783.052 a la demandante. 3.2.4.
El Ministerio Público apeló la anterior decisión y, mediante providencia del 7 de marzo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, la revocó y en su lugar declaró probada de oficio la excepción de caducidad, con fundamento en que la demanda de controversias contractuales fue presentada fuera del término legal, y que la etapa arbitral previa no suspendió ni interrumpió el término respectivo.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.1.1.
Frente al requisito de subsidiariedad Los artículos 86 de la Constitución Política y 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 prevén que la tutela es improcedente cuando no se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. Es allí donde radica la finalidad del requisito de subsidiariedad, que consiste en impedir que esta acción se convierta en un mecanismo principal de protección. La Corte Constitucional ha manifestado que el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso4.
Por consiguiente, la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa, salvo que éstos no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la petición de amparo se ejerza como un medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Siendo así, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 3.3.1.2. Frente al requisito general de relevancia constitucional 4 Sentencia C–543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación5, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 20226, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.
Consideración a la cual agregó que: “En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados”.
Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para el efecto. 3.3.1.2.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute 5 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 6 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
Así, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En la sentencia SU–573 de 20197, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. 7 M. P. Carlos Bernal Pulido.
Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 8. 3.3.1.2.2. La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho9: “Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.
En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los 8 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 9 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia citada, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].
Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 3.3.2.
Caso concreto 3.3.2.1. La Sala recuerda que la parte actora, en primer lugar, se encuentra inconforme con la sentencia del 7 de marzo de 2025, dictada Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, pues considera que esta vulneró el principio de congruencia e incurrió en violación directa de la Constitución, dado que declaró probada de oficio la excepción de caducidad, que no fue propuesta ni debatida por la parte demandada, lo que le vulneró el derecho a la defensa.
La sala advierte entonces que lo que la demandante reprocha en este punto es la falta de coherencia externa del fallo, pues considera que se emitió una decisión por fuera del cauce del debate que se había adelantado. Tal argumento equivale a sostener que el juez de segunda instancia dictó un fallo ultra o extra petita, por haberse pronunciado sobre aspectos que no fueron planteados por las partes en las pretensiones ni en las excepciones.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 1° de noviembre de 201610, señaló diferentes circunstancias que pueden conllevar a la configuración de una nulidad en la sentencia que finaliza un proceso ordinario, entre las que se encuentra la incongruencia, por no guardar relación con los fundamentos fácticos, jurídicos y las pruebas puestos a consideración de la autoridad judicial, lo que permitiría que dicha situación se someta a control mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión. Bajo tales circunstancias, es claro que la actora tenía a su alcance el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 7 de marzo de 2025, por la causal de nulidad originada en la sentencia11, establecida en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo 10 C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado 11001 03 15 000 2012 00230 00. 11 La Sección Tercera, Subsección A, de esta corporación, en auto del 1º de diciembre de 2023, radicación número: 11001-03-26-000-2020-00056-00 (66.053), consejera ponente: María Adriana Marín, señaló los supuestos en los que podría configurarse la nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, así: “Sobre el particular, se han identificado los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: (i) fallo inhibitorio;
(ii) ausencia de motivación; (iii) transgresión del principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) falta de competencia o jurisdicción; (vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; (vii) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación; y (viii) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita”.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Tal medio de defensa resultaba eficaz e idóneo para exponer los argumentos sobre la incongruencia que, a su juicio, presenta la decisión objeto de debate.
Sin embargo, la actora no hizo uso de este y, por el contrario, optó por interponer directamente la presente acción constitucional, como si esta pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de los derechos. Por lo expuesto, la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad12 y, en todo caso, no se observa que la demandante esté sometida a un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela de manera excepcional. 3.3.2.2.
Los demás argumentos de la demanda de tutela giran en torno a la supuesta configuración de: (i) un defecto sustantivo, al aplicar de manera errada y restrictiva el literal i del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, pues no se tuvo en cuenta el efecto jurídico de la presentación de la demanda ante el centro de conciliación y arbitraje y de la remisión de esta al Tribunal Administrativo de Córdoba, y (ii) el desconocimiento del precedente fijado en la sentencia STC-7034 de 2023, dictada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. En cuanto al supuesto defecto sustantivo, la Sala considera que el debate propuesto por la parte demandante constituye simplemente la reiteración del que ya se agotó en el proceso ordinario, lo que deja en claro que sólo busca ventilar sus inconformidades frente a las conclusiones a las que llegó el juez natural del asunto sobre el caso planteado.
Por lo tanto, es claro que la actora solo busca que el juez constitucional analice nuevamente la controversia y emita una nueva y distinta 12 Esta Sección se ha pronunciado en el mismo sentido en asuntos de tutela similares, en los que también se atacaban, por falta de congruencia, las sentencias que declararon oficiosamente la caducidad en segunda instancia: (i) sentencia del 10 de octubre de 2022, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, radicación: 11001-03-15-000-2022-04798-00, (ii) sentencia del 20 de marzo de 2025, consejero ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación: 11001-03-15-000-2024-06987-01, y (ii) sentencia del 24 de abril de 2025, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, radicación: 11001 03 15 000 2025 01534 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolución sobre el particular, lo que hace evidente que solo quiere acceder a una instancia adicional, finalidad para la cual no es procedente este mecanismo excepcional de protección. Frente al desconocimiento del precedente, se advierte que esta Sección, en sentencia del 19 de noviembre de 202113, sostuvo que en las acciones de tutela contra providencia judicial en las que se alega tal defecto se exige, como carga argumentativa mínima, que se identifiquen: (i) la providencia desconocida, (ii) las reglas y subreglas jurisprudenciales contenidas en la ratio decidendi de la sentencia invocada, las cuales deben ser aplicables al caso a resolver, y (iii) los problemas jurídicos, que en ambos casos deben ser análogos o similares.
Es decir que, quien alega este defecto debe identificar una providencia que constituya precedente obligatorio para la autoridad judicial demandada al decidir el asunto controvertido, y argumentar sobre los puntos referidos. En el sub lite, basta con señalar que la providencia invocada fue proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en sede de tutela, razón por la cual no era precedente obligatorio para el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al decidir el proceso de controversias contractuales.
Sobre el particular, conviene recordar que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado actúan como órganos de cierre de jurisdicciones distintas —ordinaria y contenciosoadministrativa, respectivamente—, de manera que las decisiones adoptadas por una de estas altas cortes no tienen efecto vinculante frente a la otra. Para la Sala, lo anterior deja en claro que la parte actora simplemente se encuentra inconforme con la decisión que adoptó la autoridad accionada, y que, en consecuencia, pretende que el juez constitucional realice un nuevo y distinto análisis frente al debate que ya fue agotado en el proceso de controversias contractuales. 13 Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez, bajo la radicación: 11001-03-15-000-2021-06983-00(AC).
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A este efecto, la Sala destaca que en el proceso judicial se debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que aquél tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes o aplicando la normativa vigente para el caso, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a controvertir el análisis efectuado por las autoridades de la jurisdicción, como si este mecanismo pudiera emplearse como una instancia adicional.
Siendo así, es evidente que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional en relación con el presupuesto analizado, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. 3.3.3.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, al constatar la ausencia de los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional respecto de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Radicación: 11001 03 15 000 2025 04015 00 Accionante: Findecol 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la Fundación Integral para el Desarrollo y Emprendimiento Colombiano – Findecol contra la sentencia del 7 de marzo de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.