Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante ADRIANA PÉREZ URIBE Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes.

Sujeción pasiva rentistas de capital. Exoneración afiliación a pensión. Base gravable. Tope 25 SMLMV. Mensualización de ingresos. Exculpación sanción por omisión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que resolvió lo siguiente1: “PRIMERO: Se declara la nulidad parcial de la liquidación oficial No. RDO-2017-03562 del 19 de octubre de 2017 y la Resolución No. RDC-2018-01351 del 23 de octubre de 2018, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en cuanto determinó aportes de obligaciones a cargo de la señora Adriana Pérez Uribe, en la suma de $56.364.000 y la sanción por omisión determinada en $112.364.000.

SEGUNDO: Como consecuencia de la nulidad parcial de los anteriores actos administrativos, se ordena el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social de Salud por la suma de veintitrés millones treinta y siete mil ochocientos cuatro pesos ($23.037.804), sin perjuicio de los intereses de mora que se generen desde la fecha del vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación de aportes hasta la fecha del pago total de la obligación.

TERCERO: No hay lugar a imponer la sanción por omisión, por las razones expuestas en la parte motiva. CUARTA: De las obligaciones anteriores, se descuenta la suma de cinco millones tres mil quinientos pesos ($5.003.500), que canceló la demandante, de acuerdo con los folios 135 a 146 del expediente.

QUINTO: No se condena en costas en esta instancia, porque no se acreditaron y la demanda no presenta manifiesta carencia de fundamento legal.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir nro. RCD C 2017-00272 del 23 de marzo de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), profirió la Liquidación Oficial Nro. RDO 2017-03562 del 19 de octubre de 2017, por medio de la cual determinó los aportes a salud y pensión a cargo de la actora por los períodos de enero a diciembre de 2014, y la sancionó por la conducta de omisión. 1 Samai del Tribunal.

Índice 43. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la anterior decisión, la interesada presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto con la resolución nro. RDC 2018-01351 del 23 de octubre de 2018, en el sentido de reducir el monto de los aportes y la sanción2.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: “PRIMERA: se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.

Resolución No. RDO – 2017-03562 del 19 de octubre de 2017, por medio del cual se emitió Liquidación Oficial de la señora ADRIANA PÉREZ URIBE dentro del proceso de fiscalización correspondiente al año o periodo gravable 2014, expedida por Sergio Hernán Ruiz Galindo, Subdirector de Determinación de obligaciones (E). 2. Resolución No RDC – 2018 -01351 del 23 de octubre de 2018, por medio del cual se resolvió desfavorablemente el Recurso de Reconsideración contra la Liquidación Oficial número RDO – 2017-03562 del 19 de octubre de 2017 a la Señora ADRIANA PÉREZ URIBE, expedida por Jorge Mario Campillo Orozco, Dirección de Parafiscales.

SEGUNDA: A título de restablecimiento del derecho, que se declare que la demandante no tiene ninguna deuda por concepto de aportes, intereses moratorios y sanciones con la UGPP. TERCERA: En subsidio de las anteriores pretensiones, se declare la nulidad parcial de los actos administrativos atacados y a título de restablecimiento del derecho: 1.

Se declare que los aportes realizados por la Señora ADRIANA PEREZ URIBE en calidad de independiente por un salario mínimo mensual vigente e intereses moratorios pagados, fueron efectuados sobre el ingreso base de cotización (IBC) Correcto, según la legislación vigente para el año o periodo gravable 2014. 2. Se declare que no procede la sanción impuesta en el monto determinado.

CUARTA: A Título de restablecimiento del derecho, En caso de que se lleve a cabo cobro coactivo y se proceda con su ejecución se paguen los perjuicios derivados de tal proceder, lo cuales serán tasados de acuerdo a peritaje ordenado por el despacho. QUINTA. Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad accionada.” A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 338 de la Constitución Política; 711 y 730 (numeral 4) del Estatuto Tributario; 18, 19, 204 y 279 de la Ley 100 de 1993; 18 de la Ley 1122 de 2007; 33 de la Ley 1438 de 2011; 314 de la Ley 1819 de 2016; 14 del Decreto 1703 de 2002; 1 y 3 del Decreto 510 de 2003; 2.2.2.1.5. y 2.2.3.1.7. del Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016; 2 literales b) y f) del Decreto 758 de 1990.

Los cargos de nulidad se resumen así: 1. Base gravable Explicó que la categoría de trabajador independiente incluye a los que ostentan un contrato de prestación de servicios, los que prestan sus servicios por cuenta propia y aquellos que cuentan con un contrato diferente al de servicios. No obstante, para los dos últimos grupos la base de cotización únicamente fue regulada con la expedición del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que dispuso un IBC del 40% 2 Los actos administrativos pueden consultarse en el Samai.

Índice 3. Expediente digital. PDF anexos de la demanda. 3 Samai del Tribunal. Índice 2. Expediente digital. PDF demanda. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el IVA, pudiendo descontar las erogaciones que cumplieran los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario.

Así las cosas, no se podía hablar de un solo tipo de trabajador independiente. Precisó que el rentista de capital es aquella persona que obtiene ingresos de manera pacífica del ejercicio de sus propias rentas, que se puede incluir como trabajador independiente por cuenta propia como lo reconoce la UGPP al resolver el recurso de reconsideración. Destacó que no se discute que “TODOS los trabajadores independientes están definidos como sujetos pasivos obligados, como se deduce del artículo 18 de la Ley 100 de 1993”, empero, para algunos de ellos, no existía base gravable para 2014.

Sostuvo que, si bien los artículos 204 de la Ley 100 de 1993 y 18 de la Ley 1122 de 2007 ordenaron al Gobierno la expedición de una reglamentación para determinar el ingreso base de cotización para los independientes que no cuenten con contrato de prestación de servicios, ello solo ocurrió hasta el 2015 con la Ley 1753. Dicha omisión tampoco podía subsanarse con el Decreto 510 de 2003, debido a que fue expedido para los independientes contratistas con prestación de servicios.

Resaltó que esta falta de base fue advertida por uno de los consejeros de la Sección Cuarta del Consejo de Estado4 y por la Corte Constitucional5. 2. Mensualización de ingresos Adujo que el ejercicio de la UGPP de dividir los ingresos brutos de la actora y mensualizarlos en los 12 períodos fiscalizados no se encontraba regulado en la ley para el año 2014, lo que denotaba la extralimitación en sus funciones.

Además, porque la percepción de esas sumas en la mayoría de los casos era variable, incluso para algunos meses ni siquiera existía la obligación de efectuar aportes debido a que los valores recibidos eran inferiores al salario mínimo, o solamente se presentaban costos. Puso de presente que el Decreto 1273 de 2018, que reglamentó el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, estableció la cotización para los trabajadores independientes mes vencido para que pudieran determinar con certeza sus ingresos. 3.

Aplicación de la Ley 1753 de 2015. Principio de correspondencia Señaló que la Administración en el requerimiento para declarar y/o corregir aplicó de manera retroactiva la base gravable consagrada en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, pero una vez le fue advertida la improcedencia en la aplicación de esa norma, suprimió ese fundamento jurídico, pasando por alto que la liquidación debe contraerse exclusivamente a los hechos que fueron contemplados en el acto previo. 4.

Reglamentación de la base gravable Advirtió que la Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993, requerían una reglamentación que no podía entenderse subsanada con el Decreto 510 de 2003, pues el tema solo fue resuelto con la expedición de la Ley 1753 de 2015. 4 Hizo referencia al hoy ex consejero Milton Chaves García. 5 Sentencia C-760 de 2004.

Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que lo dispuesto en los artículos 1 y 3 del Decreto 510 solo estableció los topes mínimos y máximos de las cotizaciones y, en todo caso, estaba dirigido únicamente a los contratistas de prestación de servicio.

Además, porque en la exposición de motivos tampoco se indicó que su expedición persiguiera la reglamentación del artículo 19 de la Ley 100 de 1993. A esto se suma el hecho que la Ley 1438 de 2011 trajo una presunción de ingresos que solo opera para el subsistema de salud6. 5. Afiliación a pensión Expuso que el literal b) del artículo 2 del Decreto 758 de 1990, dispone que las trabajadoras independientes que se afilien por primera vez con 50 años están excluidas de cotizar a pensión, en su caso, “si bien tenía una afiliación anterior del año 1985, esta era en calidad de trabajadora dependiente, y para 2014 ya contaba con 52 años” por lo que estaba excluida de la afiliación como independiente.

Igualmente, conforme al literal f) de la misma norma “los trabajadores por cuenta propia estaban exentos del régimen de prima media, circunstancia que no varió hasta la expedición del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015”. 6. Régimen de las Fuerzas armadas Manifestó que, para el año 2014, se encontraba afiliada en ese régimen especial, razón por la cual estaba exonerada de afiliarse al sistema de seguridad social según el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pues por principio de favorabilidad podía escoger a cuál pertenecer.

Además, el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002 permitía realizar los pagos directamente al Fosyga y su modificación (Decreto 057 de 2015) prohíbe la afiliación simultánea. 7. De la sanción Señaló que el artículo 179 de la ley 1607 de 2012 exige como requisitos para la imposición de la sanción la omisión en la afiliación o vinculación, y el no pago de los aportes.

De manera que era improcedente la multa impuesta en los actos demandados porque no tenía la obligación de afiliarse al sistema. Precisó que en la liquidación oficial se impuso una sanción del 200% conforme a la Ley 1819 de 2016, pero no se tuvo en consideración que en el requerimiento se liquidó la multa con la Ley 1607 de 2012 que es menos favorable, razón por la cual no pudo hacer el pago con ocasión al acto previo, sino que debió cuestionarla, “así que no tienen por qué imponer el 200% si el reclamo de que no aplicaran el articulo 179 original era una pretensión justa.

Eso desconoce los fines del derecho sancionatorio”. 8. Falsa motivación La UGPP no tuvo en cuenta que en la declaración de renta fueron reportados unos ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, denuncio que se encontraba en firme para la fecha de notificación de la liquidación oficial y que también contenía costos y gastos que fueron desconocidos.

De manera que no podía fiscalizar todos los ingresos y considerarlos laborales. 6 En la página 26 del PDF de la demanda, la actora insiste en la falta de regulación de la base gravable, y al efecto señala diferentes pronunciamientos de la DIAN que considera respaldan su tesis, a saber: el Concepto Nro. 075788 del 26 de noviembre de 2003; el Oficio Nro. 038854 del 23 de junio de 2005; el Oficio Nro. 013205 del 29 de febrero de 2012.

Del Ministerio del Trabajo refiere el Concepto Nro. 20042 del 7 de febrero de 2014. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente7: Explicó que desde la Ley 100 de 1993 existe la obligación de afiliarse y cotizar al sistema de seguridad social para los trabajadores independientes con capacidad de pago, incluyendo los rentistas de capital (calidad que ostenta la actora).

Dicha capacidad se desprendía de la declaración del impuesto de renta por disposición del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, por lo que la entidad tomó la información de la actora allí reportada. Sobre la base de cotización, adujo que, por mandato de los artículos 19 de la Ley 100 de 1993, así como 1 y 3 del Decreto 510 de 2003, corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, con la posibilidad de deducir las expensas necesarias para el desarrollo de la actividad económica, siempre y cuando cumplan con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario, y se encuentren debidamente soportados según lo expuesto en el artículo 771-1 ibidem.

Así las cosas, para el período fiscalizado si existía un IBC determinado por el legislador y no se trataba de un aspecto que solo fuera establecido en la Ley 1753 de 2015, norma que, en todo caso, no era aplicable al sub examine al expedirse con posterioridad a los meses investigados, so pena de vulnerar el principio de irretroactividad que rige en materia tributaria.

Puso de presente que tampoco era cierto la falta de reglamentación del sistema de presunción de ingresos por parte del Gobierno, pues desde la Ley 1438 de 2011 se dejó claro que, en caso de existir diferencias sobre éstos, debía tomarse los declarados ante la DIAN, como en efecto se hizo en el proceso de fiscalización. Frente a la mensualización de los ingresos en el 2014, advirtió que, si bien la interesada aportó unos extractos bancarios que evidenciaron el pago de unas sumas de dinero, lo cierto era que no se pudo establecer si correspondían a dividendos, arriendos, comisiones, entre otros.

Además, no comprendían la totalidad de lo percibido, siendo carga de la demandante demostrar la fecha de causación de sus ingresos. Por tal motivo, el valor declarado en renta se dividió en los 12 meses fiscalizados, sin que ello constituyera una presunción, además, porque las contribuciones eran mensuales conforme el artículo 35 del Decreto 1406 de 1999.

Precisó que en este caso no fue posible reconocer costos y gastos ante la falta de pruebas que acreditaran el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 107 del Estatuto Tributario, pese a que le fueron solicitados desde el requerimiento de información. Respecto a la falsa motivación la demandada indicó que los actos acusados contenían una explicación de los hechos, las normas y la forma en que se determinaron los aportes, así mismo, validó la información allegada por la interesada.

Sobre la excepción de cotizar a pensión, precisó que, luego de revisar la 7 Samai. Índice 3. Expediente digital. PDF contestación Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información de la demandante, corroboró que, si bien en el 2014 contaba con 52 años de edad, desde 1985 se afilió al sistema por lo que tenía la obligación de efectuar los aportes al no evidenciarse ninguna de las exenciones previstas en el artículo 61 de la Ley 100 de 1993.

Así mismo, debía cotizar a salud en calidad de contribuyente al tratarse de una rentista de capital, quien recibió ingresos según su declaración del impuesto de renta, y en esa medida, tampoco estaba exonerada por ser cónyuge de un miembro de las fuerzas militares según el artículo 24 de la Ley 1795 del 2000. En cuanto a la aplicación de pagos, la UGPP inicialmente hizo referencia al caso de una persona ajena a la aquí demandante, empero concluyó que los pagos realizados por la actora no corresponden a los períodos fiscalizados.

Frente al principio de correspondencia expuso que tanto en el requerimiento para declarar y/o corregir como en la liquidación oficial hay identidad de períodos y hechos investigados, esto es, la afiliación al sistema de seguridad social. Además, en el acto inicial no se hizo alusión a la aplicación de la Ley 1753 de 2015, y si bien se mencionó en la decisión posterior, únicamente fue para dar respuesta a los argumentos de la demandante.

Advirtió que el IBC del mes de enero se modificó en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración teniendo en cuenta el Decreto 3085 de 2007. Sobre la sanción por omisión dijo que era consecuencia de la conducta en la que incurrió la demandante, la cual se calculó conforme al artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, modificada por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, declaró la nulidad parcial de los actos demandados por lo siguiente8: 1. Afiliación a salud Con fundamento en los artículos 154 y 157 de la Ley 100 de 1993; 26 del Decreto 806 de 1998 (reproducido en el artículo 34 del Decreto 2353 de 2015); y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional; los rentistas de capital y propietarios de empresas, con capacidad de pago, se encuentran obligados a cotizar al sistema de seguridad social en salud en desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad.

A su vez, para la determinación de ingresos debía recurrirse a lo dispuesto en los artículos 15 y 204 de la mencionada Ley 100. Precisó que la demandante al ser declarante del impuesto de renta contaba con capacidad de pago en los términos del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011. Así las cosas, los ingresos efectivamente percibidos, como lo dispuso el artículo 1 del Decreto 510 de 2003, equivalían a la resta de los ingresos reportados en el denuncio rentístico de la actora y los costos igualmente asignados.

En todo caso, no era dable realizar diferencias en cuanto a la constitución de renta o ganancia ocasional, ya que ese aspecto no era determinante en materia de aportes a la seguridad social. Consideró que no era posible realizar los aportes sobre un salario mínimo, como lo 8 Samai del Tribunal. Índice 43. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretendía la demandante, toda vez que el denuncio rentístico daba cuenta de ingresos superiores, lo cual gozaba de presunción de veracidad.

En cuanto al argumento de exoneración de afiliarse a salud porque era beneficiaria de su esposo, quien era retirado de la fuerza pública, el a quo consideró que la percepción de ingresos como rentista de capital era lo que determinaba la sujeción pasiva al sistema. Precisó que el IBC no podía ser inferior al salario mínimo ni superior a los 25 SMLMV, por lo que el Tribunal estableció como base para el mes de enero de 2014 dicho tope, pero tomando el salario del año anterior, en cumplimiento del artículo 1 del Decreto 3085 de 2007, así: “El salario mínimo legal mensual vigente para el año 2013 fue de $589.500, por lo que el mes de enero de 2014 se cotiza con este valor, que al multiplicarlo por 25 salarios mínimos y dividirlo por 12 meses, obtenermos (sic) un resultado de $1.228.125”.

Mientras que, para los demás meses fiscalizados, el cálculo fue el siguiente: “El salario mínimo legal mensual vigente para el año 2014 fue de $616.600, que al multiplicarlo por 25 salarios mínimos y dividirlo por 12 meses (febrero a diciembre) obtenemos un resultado de $1.284.583, que al multiplicarlo por 11 meses (febrero a diciembre), obtenemos un resultado de $14.130.413”.

Así las cosas, sumó $1.228.125 y $14.130.413, dando como resultado un IBC de $15.358.538, que luego de aplicar la tarifa de salud del 12.5% obtuvo un aporte de $.1.919.817 mensual y $23.037.084 por todo el 2014. 2. De la sanción por omisión Consideró que, si bien en principio era procedente la sanción, se evidenciaba que la demandante estimaba que “no existe norma expresa que obligue a los rentistas de capital a afiliarse y realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social y que no era posible asimilarla como trabajadora independiente, puesto que solo los reglamentos eran los que le daban tal calidad”, lo cual se trataba de una causal de exculpación. Señaló que en efecto no hay una mención expresa de los rentistas y que se trata de una interpretación integral de las normas, por lo que era posible que la actora concluyera que no estaba obligada a afiliarse a salud ni pensión, siendo improcedente la sanción al existir la errónea creencia de no incurrir en un comportamiento antijurídico. 3.

Afiliación a pensión Expuso que la obligatoriedad de aportar a pensión no se predicaba de los rentistas de capital, pues la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003 solamente mencionó a los trabajadores dependientes o independientes. Precisó que para el año 2014 la demandante no se encontraba inmersa en ninguno de los eventos relacionados en la Ley 100 de 1993para acceder al reconocimiento de la pensión por vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores públicos, oficial, semi oficial o del sector privado en general.

Luego de citar el artículo 13, literal a) de la Ley 100 de 1993, expuso que “las rentas de capital no corresponden a rentas de trabajo, dependientes o independientes, por la que no es Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligatorio para los rentistas de capital, como la señora Adriana Pérez Uribe afiliarse al sistema general de pensiones.” 4.

Los descuentos por pago de la obligación Adujo que la demandante acreditó que en febrero del año 2019 realizó el pago de $5.003.500 correspondiente a aportes a pensiones y salud, e intereses, lo cuales debían descontarse del valor liquidado por el Tribunal. Con fundamento en lo anterior, se declaró la nulidad parcial de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho se ordenó el pago de los aportes a salud tomando como IBC la suma antes determinada en precedencia, realizando el descuento de los valores previamente pagados por la demandante.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas al no encontrarse causadas en el proceso. Recurso de apelación Las partes apelaron la decisión de primera instancia. La demandante expuso lo siguiente9: 1. Base gravable Adujo que compartía la decisión del Tribunal sobre que era sujeto pasivo del tributo y que la generación de ingresos era el hecho gravable, sin embargo, para el 2014 los rentistas de capital no contaban con una base gravable pues ésta solo determinó con la Ley 1753 de 2015.

Sumado a esto, el a quo tampoco hizo un recuento de las normas aplicables a esta clase de independientes. Advirtió que, en todo caso, cumplió con su obligación al pagar las contribuciones con un IBC del salario mínimo cuando fue requerida, incluyendo los intereses de mora. En la sentencia se incurrieron en varios errores al mencionar el artículo 1° del Decreto 3058 de 2007 por cuanto el cual solo rige para salud y no pensiones, y al reglamentar la Ley 1122 de 2007 hace referencia exclusiva a los independientes con contrato de prestación de servicios.

Además, realizó una interpretación errada al determinar de manera caprichosa una base gravable de 25 SMLMV, pese a la norma refirió que “el Ingreso Base de Cotización es igual a aquel definido para el periodo anual anterior y sobre el mismo se realizará la autoliquidación y pago del mes de enero de cada año”. A esto se suma que el mencionado decreto no fue reseñado por la UGPP en la liquidación oficial como sustento de la base gravable y si por el Tribunal, lo cual desconocía los principios de legalidad y correspondencia tributara. 2.

Sujeción pasiva Reprochó que en la sentencia de primera instancia se equiparara de manera equivocada el concepto de trabajador independiente con contrato de prestación de servicios con el de cuenta propia, lo cual se traducía en una indebida valoración de los hechos y en una interpretación incorrecta del marco jurídico aplicable, pues ambas categorías tenían marcos jurídicos diferentes y, además, era inviable aplicar la base gravable de uno al otro que no contaba con ella. 9 Samai del Tribunal.

Índice 48. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, se cometió un error al no distinguir entre la situación fáctica de ambas clases de sujetos, lo que conllevó a extender obligaciones sin el soporte normativo adecuado. 3.

Mensualización Sostuvo que el Tribunal prorrateo los ingresos anuales sin contar con una norma que autorizara ese procedimiento, y si bien intentó aplicar la Ley 1753 de 2015 para justificar las obligaciones de 2014, lo cierto era que dicha norma no estaba vigente para el período fiscalizado. 4. Errores de la sentencia Indicó que el a quo incurrió en error de hecho al no comprender la naturaleza de los ingresos, los cuales fueron obtenidos de manera intermitente y no bajo un contrato de prestación de servicios, interpretación que conllevo la imposición de una obligación con desconocimiento de la realidad económica de la demandante.

Así mismo ocurrió un error de derecho con las disposiciones que regulan el IBC para trabajadores independientes, asumiendo que ello también era aplicable para los rentistas de capital, además, ante la ausencia de norma que obligue a estos últimos a prorratear sus ingresos era inviable hacerlo por parte del Tribunal. Finalmente, se presentó un error de motivación en la medida que los fundamentos no fueron claros y coherentes con la decisión apelada, al no explicar la razón del prorrateo.

La demandada propuso lo siguiente10: 1. Error procedimental de la sentencia Precisó que en los actos acusados se fiscalizó a la demandante por omisión en la afiliación y/o vinculación y pago de los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión por los períodos de enero a diciembre de 2014, lo que dio lugar a la imposición de la sanción por omisión. De manera que, era falsa la inexactitud aludida por el Tribunal que se presenta por la diferencia entre el valor declarado y pagado, y lo que efectivamente debió pagar.

Indicó que la actora, al contar con capacidad de pago según su declaración de renta, estaba obligada a afiliarse y reportar la novedad de ingreso al sistema, y correlativamente efectuar el aporte, lo cual no cumplió pese a que declaró ser trabajadora independiente, dando lugar a la tipificación de la conducta establecida en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 (modificada por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016).

Señaló que la supuesta falta de normas e indeterminación que refiere la sentencia de primera instancia es contradictoria, pues bien como lo señaló en la providencia, dentro de los trabajadores independientes se cuentan los comerciantes, rentistas de capital con capacidad de pago e independientes por cuenta propia, de lo que se desprendía el deber de afiliarse y pagar los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones, conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993 y ratificado con la Ley 1753 de 2015.

En consecuencia, no se podía hablar de falta de regulación de la sujeción pasiva. 10 Samai del Tribunal. Índice 49. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que en este caso no era objeto de debate el desconocimiento de la actora frente a dicha obligación ni las circunstancias particulares que la indujeran al error, al demostrarse su capacidad de pago, siendo inviable la configuración de la causal exculpatoria de la sanción, máxime cuando desde el requerimiento de información la UGPP puso de presente tal deber. 2.

De los rentistas de capital Según el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, todos los asalariados e independientes deben cotizar al sistema de seguridad social. A su vez, la base de cotización equivale a los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien guardando correspondencia con los efectivamente percibidos, por disposición de los artículos 19 y 204 ibidem.

En línea con esto, el Decreto 510 de 2003, indicó la forma de depuración y los montos mínimos y máximos de cotización para pensión y salud. Bajo ese contexto, y contrario a lo expuesto por el juez de primera instancia, no era cierto la ausencia de normas sobre la obligación de los rentistas de capital frente al sistema de seguridad social integral.

En consecuencia, la omisión de afiliarse era para todos los subsistemas (salud, pensión y fondo de solidaridad pensional), postura que comparte el Consejo de Estado11. Sobre la determinación de los ingresos, resaltó que los artículos 686, 742, 743 y 746 del Estatuto Tributario consagran que los hechos consignados en la declaración de renta se consideran ciertos.

Además, nada impide el cruce de información con las respectivas autoridades tributarias, siendo procedente determinar el IBC según los ingresos de las declaraciones de impuestos presentados ante la DIAN. Explicó que la demandante durante el proceso de fiscalización aportó unos extractos bancarios que evidenciaban el pago de unos intereses y rendimientos financieros, sin embargo, fue imposible establecer el tipo de ingreso (dividendo, comisiones, arriendo, honorarios) porque no cubrían su totalidad, motivo por el cual se dividieron en los 12 meses del año, sin que constituyera una presunción, pues en todo caso estaba demostrada su percepción en el 2014. 3.

De la sanción por omisión Sostuvo que la demandante incurrió en la conducta de omisión por no presentar las autoliquidaciones y pago de los aportes al sistema de la protección social, lo que era suficiente para desvirtuar el argumento del a quo según el cual era improcedente la sanción por encontrarse afiliada como beneficiaria, pues pasó por alto que el proceso de fiscalización se contraía al incumplimiento de sus obligaciones obtenidas por otros ingresos como rentista de capital y por dividendos y participaciones, aspecto que se mantuvo a lo largo de la actuación en cumplimiento del principio de correspondencia del artículo 711 del Estatuto Tributario.

En ese sentido “no se configura la alegada responsabilidad objetiva alegada por la parte actora, por falta de regulación legal, pues como se precisó en párrafos precedentes, los dependientes que reciban ingresos adicionales por rentas de capital y otros ingresos, deben presentar las autoliquidaciones y cancelar los aportes a seguridad social”. 4.

De la causal de exculpación Insistió en la viabilidad de la sanción impuesta en los actos acusados, siendo improcedente la aplicación de la causal exculpatoria. Además, porque en todas las 11 Referenció la sentencia del 14 de septiembre de 2023, exp.26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co etapas del proceso se evidenció que “tenía pleno conocimiento de la conducta en que incurrió en el período fiscalizado”.

En todo caso, de acuerdo con el artículo 9 del Código Civil, la ignorancia de la ley no es excusa para omitir o desconocer el pago de los aportes parafiscales. Agregó que era improcedente la devolución de los pagos hechos por la demandante en el mes de febrero de 2019, toda vez que la relación jurídico sustancia impositiva nació en el momento de la acusación del tributo, en este caso, período 2014, con lo cual quedó configurada la obligación de pago al amparo de las normas vigentes.

Oposición a la apelación Las partes guardaron silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público tampoco se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de la liquidación oficial nro.

RDO 2017-03562 del 19 de octubre de 2017 y la resolución nro. RDC 2018-01351 del 23 de octubre de 2018, mediante las cuales la UGPP determinó aportes a cargo de la actora por los meses del 2014 y la sancionó por omisión. Por efectos procedimentales, se resolverán los reparos planteados por las partes en el siguiente orden: i) la sujeción pasiva de los rentistas de capital; ii) la regulación de la base gravable; iii) la mensualización de ingresos; y iv) la exculpación de la sanción. Análisis del caso concreto 1.

De la sujeción pasiva de los independientes y rentistas de capital En primer lugar, se pone de presente que aun cuando en la demanda la actora no cuestionó la sujeción pasiva al sistema de seguridad social como rentista de capital, lo cierto fue que el Tribunal sí analizó esa situación, incluso, adujo que la interesada solo estaba obligada a realizar los aportes al subsistema de salud y no al de pensión. De ahí precisamente que en los recursos de apelación las partes discutieran el asunto, así, la UGPP plantea que todos los trabajadores independientes, incluidos los rentistas de capital, se encuentren obligados a realizar las contribuciones tanto en salud como en pensión. Mientras que la interesada reprocha que el Tribunal equiparara de manera equivocada el concepto de trabajador independiente con contrato de prestación de servicios y el independiente por cuenta propia, extendiendo con ello la determinación de la obligación y la base gravable para categorías diferentes entre sí, lo cual, a su vez, se traducía de una indebida valoración de los hechos y del marco jurídico.

Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta manera, resulta necesario en esta instancia analizar la sujeción pasiva al sistema de seguridad social de los rentistas de capital, por lo cual se reiterará en lo pertinente el criterio de decisión adoptado por la Sala al respecto12.

Según los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993 (modificados por los artículos 2 y 3 de la Ley 797 de 200313), tanto los trabajadores dependientes como independientes deben afiliarse de manera obligatoria al subsistema de pensión. A su vez, los artículos 156 y 15714 de la misma normativa dispusieron que todos los habitantes del territorio debían estar afiliados al subsistema de salud en condición de afiliados al régimen contributivo o como subsidiados, o en forma temporal como participantes vinculados y, para tal efecto, incluyó de manera puntual a los trabajadores independientes con capacidad de pago.

Mandato que posteriormente fue reglamentado en el Decreto 806 de 199815, artículo 26 literal d) incluyendo de manera expresa a los rentistas de capital, como obligados afiliarse en calidad de cotizantes. En igual sentido los artículos 1 y 16 literal c del Decreto 1406 de 1999, reglamentario de la Ley 100 de 199316, señalaron como aportantes al Sistema de Seguridad Social a los rentistas de capital, trabajadores independientes y demás personas con capacidad de contribuir financieramente.

A su vez el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 dispuso que se presumía con capacidad de pago y, por ende, como obligados afiliarse al régimen contributivo, a las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios. Ahora, cabe mencionar que de una interpretación amplia de la expresión “trabajadores independientes” contenida en el numeral 1, literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, podía entenderse incluidos a los rentistas de capital como sujetos obligados a realizar aportes a salud17.

También se pone de presente que esta Sala al estudiar la legalidad del artículo 26 del Decreto 806 de 199818,señaló que “no solo deben afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en salud los rentistas de capital y los propietarios de empresas, sino también todas las personas naturales residentes en el país que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador.”.

Adicionalmente se mencionó en la providencia que se reitera19 que frente a “los aportes a pensión se tiene que aplican las mismas razones, pues los principios de solidaridad y universalidad se predican de todo el Sistema General de Seguridad Social, incluido el de pensiones, por lo que todas las personas con capacidad económica deben contribuir con su financiamiento”. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp.24719, reiterada en sentencias del 7 de septiembre de 2023, exp 26481 y del 30 de agosto de 2024, exp.26718, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 13 Mediante sentencia C-1089 de 2003 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 3 de la Ley 797 de 2003.

Así mismo, en la sentencia C-259 de 2009, la Corte declaró la exequibilidad de la expresión “trabajadores independientes” contenida en el literal a) del artículo 2 y en el numeral 1 de artículo 3 de la Ley 797 de 2003. 14 Declarado exequible en la sentencia C-663 de 1993 15 Si bien el Decreto 2353 de 2015 derogó el Decreto 806, la nueva normativa de igual manera replicó en el artículo 34, que los trabajadores independientes como los rentistas de capital y, en general, todas las personas residentes en el País debían estar afiliados al régimen contributivo como cotizantes, siempre y cuando sus ingresos fueron iguales o superiores a un salario mínimo legal mensual vigente.

Actualmente esta disposición se encuentra compilada en el Decreto 780 de 2016, artículo 2.1.4.1 numeral 4. 16 Compilado en el artículo 2.2.1.1.1.3 del Decreto 780 de 2016. 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 1 de agosto de 2019, exp.23379, C.P. Milton Chaves García. 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2021, exp. 25056 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 19 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp.24719, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, dentro de la expresión trabajadores independientes se ubican aquellos que no cuentan con contrato de trabajo, relación legal o reglamentaria, pero que tienen capacidad de pago, tales como los rentistas de capital, comerciantes, trabajadores por cuenta propia, entre otros.

En el sub examine no es objeto de discusión que la actora en su declaración de renta del año 201420 reportó como actividad económica la 0090 correspondiente a “Rentistas de capital”, y que además contaba con capacidad de pago según los ingresos allí reportados, razón suficiente para determinar que estaba obligada a realizar aportes al Sistema de la Protección Social tanto en salud como en pensión. En ese orden prospera únicamente el cargo de apelación formulado por la UGPP al respecto, y se revocará la decisión del Tribunal en cuanto al hecho de que la actora no estaba obligada a pagar aportes a pensión. Ahora bien, en la demanda, puntualmente en el cargo 5 de nulidad, se refirió que de conformidad con el literal b) del artículo 2 del Decreto 758 de 1990, las trabajadoras independientes que se afilien por primera vez con 50 años están excluidas de cotizar a pensión, en su caso, “si bien tenía una afiliación anterior del año 1985, esta era en calidad de trabajadora dependiente, y para 2014 ya contaba con 52 años”, razón por la que estaba excluida de la afiliación como independiente.

Igualmente, según el literal f) de la misma norma “los trabajadores por cuenta propia estaban exentos del régimen de prima media, circunstancia que no varió hasta la expedición del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015”. Comoquiera que en primera instancia el Tribunal consideró que los rentistas de capital no eran sujetos pasivos para los aportes a pensión no estudió esta exoneración. Sin embargo, y dada la prosperidad del recurso planteado por la UGPP al respecto, esta Sala procederá analizar la obligación de cotizar a este subsistema, en los términos planteados por parte de la demandante en aras de garantizarle su derecho al debido proceso y estudiar todos los cargos de nulidad planteados.

Al respecto, sobre el alcance del literal b) del artículo 2 del Decreto 758 de 1990, norma invocada por la demandante, la Sección ha precisado21 que al momento de la expedición de la misma solo existía el régimen de prima media, no obstante, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se implementó, además del anterior, el de ahorro individual con solidaridad.

Éste último modificó los requisitos para acceder a la pensión en el régimen de prima media, agregando también que los afiliados pudieran optar libremente por cualquiera de los dos sistemas, lo que dio lugar a su vez a unas normas de transición. Seguidamente, se pronunció en los siguientes términos “Ahora, el artículo 31 de la Ley 100 de 1993 define el régimen solidario de prima media con prestación definida como «aquel mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas, de acuerdo con lo previsto en el presente título».

Norma que además prevé que «las disposiciones vigentes para los seguros de invalidez, vejez y muerte a cargo del Instituto de Seguros Sociales, con las adiciones, modificaciones y excepciones contenidas en esta ley» serían aplicables a ese régimen -inciso 2° del referido artículo-. Ese inciso 2° del artículo 31 de la Ley 100 de 1993, que permite la aplicación de algunos reglamentos del ISS, ha sido objeto de análisis por la Sala de Casación Laboral de la Corte 20 La declaración de renta obra en los anexos de la demanda, los cuales pueden ser consultados en el Samai.

Índice 3. Expediente digital. PDF anexos demanda. Página 137 del PDF. 21 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de octubre de 2024, exp.26868, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Reiterada en fallo del 27 de febrero de 2025, exp.28995, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Suprema de Justicia, quien ha concluido que esto solo procede en la medida: «(i) que no sean contrarios a los postulados que aquella consagra, con las adiciones, modificaciones y excepciones que contempla;

(ii) que se encuentren vigentes por no haber sido derogados o subrogados por la antedicha ley o por disposiciones posteriores y, (iii) que el potencial beneficiario hubiese estado afiliado al seguro social obligatorio con anterioridad al 1° de abril de 1994»22. [Se resalta]. Esto último se justifica, según la Corte Suprema de Justicia, «porque conforme a las reglas de aplicación de la ley en el tiempo y en el espacio, las situaciones que se configuren con posterioridad a la entrada en vigencia del sistema de seguridad social, quedan reguladas por sus contenidos».

De ese modo, esa corporación al momento de analizar lo referente a la exclusión en los regímenes pensionales, parte de verificar si el beneficiario estaba afiliado al sistema con anterioridad al 1° de abril de 1994, en cuyo caso, según se interpreta de las providencias, la revisión de la situación particular se hace conforme a la norma anterior al nuevo reglamento - art. 2 del Decreto 750 de 1990-, mientras que, si no lo estaba, se hará al tenor de la Ley 100 de 1993.” Lo anterior permite inferir entonces que, en criterio de la Sala, la exclusión en los regímenes pensionales se encuentra condicionada a verificar si el interesado se encontraba o no afiliado al sistema antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), pues es esto lo que traza el camino para analizar si la situación particular se hace conforme a la norma anterior o a la nueva disposición. Dicho lo anterior, se tiene que en este caso es aplicable el artículo 2 del Decreto 758 de 1990, en razón a que la demandante se afilió al régimen de prima media el 3 de julio de 198523, es decir, antes del 1 de abril de 1994.

Ahora, la demandante sostiene que lo hizo en calidad de dependiente24. La mencionada norma dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 2o. PERSONAS EXCLUIDAS DEL SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE. Quedan excluidos del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte: a) Los trabajadores dependientes que al inscribirse por primera vez en el Régimen de los Seguros Sociales, tengan 60 o más años de edad; b) Los trabajadores independientes que se afilien por primera vez con 50 años de edad o más, si se es mujer, o 55 años de edad o más, si se es varón (…) f) Los trabajadores por cuenta propia.” Ahora, para el momento en la demandante se afilió por primera vez al sistema pensional contaba con 23 años de edad, toda vez que nació el 3 de agosto de 196125 por lo que no contaba con la edad requerida.

Además, en este caso no se cuestiona que la demandante es rentista de capital y, como se indicó líneas atrás, es sujeto pasivo por la capacidad de pago que quedó acreditada. En consecuencia, su situación no se encuadra en ninguna de las causales exoneración alegadas. Se niega el cargo. 2. Base gravable La actora indica que para el año 2014 el ordenamiento jurídico no contempló una base gravable para la liquidación de los aportes a cargo de los rentistas de capital, 22 Sentencia SL2991-2020 del 5 de agosto de 2020, rad. nro. 76937, reiterada en sentencia SL4698-2020 del 25 de noviembre de 2020, rad. nro. 86013, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. 23 Así se expuso en el requerimiento para declarar y/o corregir.

Página 7 del acto 24 Así fue reconocido en la página 27 del PDF de la demanda. 25 La cédula obra en los anexos de la demanda, los cuales pueden ser consultados en el Samai. Índice 3. Expediente digital. PDF anexos demanda. Página 3 del PDF. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo cual solo fue regulado hasta el 2015 con la expedición de la Ley 1753.

Sumado a esto, el Tribunal omitió hacer un recuento sobre las disposiciones aplicables a esta clase de personas. Agregó que pagó los aportes, pero sobre el salario mínimo, incluyendo los intereses de mora, de manera que la interpretación adoptada por el Tribunal generaba un aumento desproporcionado de la base. Advirtió también que el a quo incurrió en una serie de errores sobre la aplicación del artículo 1° del Decreto 3085 de 2007.

Por su parte, la UGPP en el recurso de apelación refuta que la base de cotización de los trabajadores independientes se encuentra regulado por la Ley 100 de 1993, según la cual deben cotizar sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos. Además. el Decreto 510 de 2003 estableció la forma de depuración del IBC y los montos mínimos y máximos de cotización salud y pensión. Comoquiera que los reparos de las partes están encaminados a discutir la regulación de la base gravable, la Sala reiterará el precedente que al respecto ha fijado26.

En cuanto al IBC para el subsistema de pensión, éste se encuentra definido en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 15. AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones PARÁGRAFO 1o. En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios: a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá́ guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado.

De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley (…)” “ARTÍCULO. 19.- BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.

Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. (Subraya de la Sala) A su vez, según el artículo 1 del Decreto 510 de 2003 “se entienden por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal, Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.” De conformidad con ello, en la sentencia que aquí se reitera se precisó que, si bien el inciso primero de esa disposición hace referencia inicialmente a las personas naturales con contratos de prestación de servicios, lo cierto es que lo pretendido es reglamentar el artículo 15 de la mencionada Ley 100 de 1993, “el cual como se citó 26 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 14 de septiembre de 2023, exp.26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anteriormente, hace referencia a los trabajadores independientes y a los ingresos efectivamente percibidos, de ahí que lo dispuesto en el reglamento cobija a todos los trabajadores independientes sean o no contratistas.” Ahora, el artículo 107 del Estatuto Tributario permite deducir las expensas realizadas en el ejercicio de la actividad económica, así: “ARTÍCULO 107.

LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tenga relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad. La necesidad y proporcionalidad de las expensas debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuentas las normalmente acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes” Así mismo, el artículo 3 del Decreto 510 citado se refirió a los límites de cotización, por lo que los aportes no pueden ser inferiores a 1 SMLMV ni superar los 25 salarios, rango que también resulta aplicable al subsistema de salud.

Sobre este punto la Sala, en la sentencia reiterada se refirió a la facultad reglamentaria, especialmente en materia tributaria, señalando que no goza de un ámbito de regulación autónomo y que el ejecutivo no “puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”27.

Sobre la base de pensión manifestó lo siguiente: “Así mismo, al estudiar la legalidad de varios actos referentes a los aportes de trabajadores independientes con contratos de prestación de servicios, tales como el mencionado Decreto 510 de 2003, el Decreto 1703 de 2003 y la Circular Conjunta 00001 de 2004, la Sala determinó lo siguiente: “Como se observa, la base de cotización al sistema de pensiones, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios fue definida directamente por el legislador, luego el Gobierno Nacional puede en ejercicio de su facultad reglamentaria (art.189 [11] C.P.), expedir los actos que permitan el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador en las disposiciones transcritas”28.

Además, sobre la circular demandada en dicho proceso, en la que se hace referencia al 40% del valor bruto mensualizado del contrato proporcional a los ingresos devengados, la Sala consideró que este último concepto “debe ser objeto de reglamentación, pues si la ley no define con exactitud los ingresos que sirven de base para la cotización, resulta válido que sea a través del reglamento que se haga tal definición, respetando los límites legales29” Esta misma premisa aplica para este caso, puesto que cuando el legislador hizo referencia a “ingresos efectivamente percibidos por el afiliado” no los definió, de ahí que el ejecutivo estaba facultado para reglamentar la materia, como efectivamente lo hizo en el parágrafo citado, sin que ello implique asumir competencias que no le corresponden”.

Frente al ingreso base de cotización en materia de salud, la Sala hizo referencia al parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: “para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio 27 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 24 de febrero de 2015, exp.20998, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterado en sentencias del 4 de diciembre de 2019, exp.23781 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 14 de septiembre de 2023, exp.26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de octubre de 2006, exp.15399 C.P. Ligia López Díaz 29 Ibidem Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos”. Siguiendo con el precedente reiterado, para la determinación del IBC, el tema fue decantado así: “En cumplimiento de lo anterior [parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1193], mediante el artículo 4 del Decreto 1070 de 199530 se dispuso que era competencia de la Superintendencia Nacional de Salud establecer el sistema de presunción de ingresos, lo que llevó a la expedición de la Resolución Nro. 9 de 1996.

Posteriormente, el Decreto 806 de 1998, vigente para el año 2014, en su artículo 66 reglamentó la base de cotización para este tipo de trabajadores en los siguientes términos: “Artículo 66. Base de cotización de los trabajadores independientes. La base de cotización para los trabajadores independientes será determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud.

En ningún caso el monto de la cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior al equivalente al 12% de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes”. De igual forma, el Decreto 1406 de 1999 señaló: “ARTICULO

25. INGRESO BASE DE COTIZACION PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES AFILIADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.

En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente.

En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda”. (resaltos de la Sala) Finalmente, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 33, consagró una presunción de capacidad de pago y de ingresos así: “ARTÍCULO

33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. 30 Decreto 1070 de 1995. Artículo 4. Las Entidades Promotoras de Salud, podrán continuar ofreciendo el Plan Obligatorio de salud del régimen contributivo a los trabajadores independientes que venían cotizando sobre un ingreso entre uno y dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, que se hubieren afiliado con anterioridad al 20 de abril de 1995.

La Superintendencia Nacional de Salud establecerá el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas.

En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados”. (resaltos fuera del texto) Por lo anterior se establece que las declaraciones tributarias, como las de renta, son un indicador de ingresos, lo cual permite evidenciar la capacidad de pago y su obligación de aportar al sistema, aun en el evento de que no existiera un sistema de presunción de ingresos”.

Así las cosas, sobre la base de cotización de los trabajadores independientes sin prestación de servicios, como los rentistas de capital, la Sala concluyó que el IBC “tanto para salud como para pensión se compone de los ingresos percibidos por el trabajador independiente, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 SMLMV), y en todo caso, el mismo legislador ha señalado que estos deben corresponder a los ingresos reales, de ahí que aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)” Se tiene, entonces, que para el año 2014 los rentistas de capital como la demandante, sí contaban con una base determinada por el ordenamiento jurídico para realizar sus aportes al Sistema de Seguridad, se insisten entonces, corresponde a los ingresos realmente percibidos por el obligado, por lo que no le asiste razón a la actora sobre la ausencia normativa al respecto.

En su recurso de apelación, la demandante también plantea que el a quo incurrió en varios errores al aplicar el artículo 1° del Decreto 3085 de 2007 por cuanto solo rige para salud y no pensiones, y al reglamentar la Ley 1122 del mismo año hace referencia exclusiva a los independientes con contrato de prestación de servicios. Así mismo, considera que se realizó una interpretación errada al determinar una base gravable de 25 SMLMV, pese a esta refirió que “el Ingreso Base de Cotización es igual a aquel definido para el periodo anual anterior y sobre el mismo se realizará la autoliquidación y pago del mes de enero de cada año”.

A esto se sumaba que el decreto no fue mencionado en la liquidación oficial como sustento de la base gravable y sí por el Tribunal, lo cual desconocía los principios de legalidad y correspondencia tributaria. Para resolver los anteriores reparos es necesario poner de presente el contenido de la norma aludida: “Artículo 1°. Declaración Anual de Ingreso Base de Cotización. Todos los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual a más tardar en el mes de febrero de cada año, en la cual informen a las entidades administradoras del Sistema de la Protección Social a las que se encuentren afiliados, en la misma fecha prevista para el pago de sus aportes, el Ingreso Base de Cotización, IBC, que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingresos Base de Cotización anual en la fecha prevista, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización es igual a aquel definido para el período anual anterior y sobre el mismo se realizará la autoliquidación y pago del mes de enero de cada año. La declaración de IBC anual podrá realizarse de manera manual en los formularios previstos para el efecto o de manera electrónica, mediante la utilización de la novedad "Variación permanente de salario" en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.

En todo caso el Ingreso Base de Cotización no podría ser inferior a un salario mínimo legal mensual, ni al porcentaje previsto en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 y a su definición se continuará aplicando, cuando corresponda, el Sistema de Presunción de Ingresos. De la anterior se puede advertir que la norma en ninguna parte condiciona su aplicación al subsistema de salud, como lo afirma la demandante, pues hace Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia al Sistema de la Protección Social.

Además, en su parte inicial hace alusión a los trabajadores independientes, categoría en la que se incluyen los rentistas de capital, tal como quedó expuesto en el cargo primero de esta providencia, sin que se hiciera una limitación a aquellos que cuentan con contratos de prestación de servicios como erradamente se señala en la apelación. Con todo, se pone de presente que la mención de esta norma por parte del Tribunal obedeció a la determinación del IBC del mes de enero, el cual debe realizarse observando el salario de la vigencia anterior, cuestión que no era novedosa para la aportante porque si bien en la liquidación oficial la UGPP omitió dicha disposición, en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración si se observó, lo que incluso dio lugar a la disminución de los aportes.

Así las cosas, no se vulneró el principio de legalidad ni de correspondencia porque la reglamentación sí fue aplicada desde sede administrativa. Ahora bien, sobre el límite de 25 SMMLV a la base de cotización al Sistema de Seguridad Social Integral, aspecto que también fue apelado por la UGPP; se observa que dicho asunto fue regulado por los artículos 5 de la Ley 797 de 200331 (que modificó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993), y 3 del Decreto Reglamentario 510 de 2003 y no por el Decreto 3085 como lo sostiene la demandante.

Al respecto, esta Sección reiteradamente ha considerado que dicho tope no atiende a la proporcionalidad entre el monto y los días efectivamente laborados, comoquiera que así no fue previsto por el legislador32 y corresponde a cada período de cotización, esto es, a cada mes. Revisada la sentencia de primera instancia, se desprende que el Tribunal tomó los ingresos declarados en renta de $1.662.427.00 y restó el total de costos y deducciones del mismo denuncio por valor de $392.772.000 obteniendo un monto de $1.269.655.000 que al dividirlo por los períodos fiscalizados daba $105.804.583.

Empero al determinar el IBC aplicó el tope de manera incorrecta. Así, para el mes de enero (artículo 1 del Decreto 3085 de 2007) la base se determinó en los siguientes términos: “El salario mínimo legal mensual vigente para el año 2013 fue de $589.500, por lo que el mes de enero de 2014 se cotiza con este valor, que al multiplicarlo por 25 salarios mínimos y dividirlo por 12 meses, obtenermos (sic) un resultado de $1.228.125”.

A su vez, para los demás meses fiscalizados, el cálculo fue el siguiente: “El salario mínimo legal mensual vigente para el año 2014 fue de $616.600, que al multiplicarlo por 25 salarios mínimos y dividirlo por 12 meses (febrero a diciembre) obtenemos un resultado de $1.284.583, que al multiplicarlo por 11 meses (febrero a diciembre), obtenemos un resultado de $14.130.413”. 31 Ley 797 de 2003.

Artículo 5. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: “Artículo 18. Base de cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

(…) El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser gasta de 45 salarios mínimos legales mensuales vigentes para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.” 32 Al respecto puede consultarse el fallo del 7 de marzo de 2024, exp.27774 en la que se reiteran las sentencias del 24 de febrero, 5 de mayo y 30 de junio de 2022, exps.25302, 25472 y 24815, respectivamente, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, al sumar los valores de $1.228.125 y $14.130.413, obtuvo como resultado $15.358.538, que al aplicar la tarifa de salud del 12.5% arrojó un aporte de $.1.919.817 mensual y $23.037.084 por todo el 2014.

Sin embargo, dicho ejercicio no atiende a lo dispuesto en la norma pues el mencionado límite es mensual. En ese orden, la Sala considera viable el ejercicio desplegado por la UGPP en los actos demandados, el cual consistió en sujetar el IBC al tope de los 25 SMLMV, es decir, que para cada período la base de cotización fue de $15.400.00033, con excepción del mes de enero, pues en aplicación del artículo 1 del Decreto 3085 de 2007, tomó el salario del año anterior (2013) y el IBC fue de $14.738.000 (valor aproximado)34.

Así los aportes para enero en salud serían de $1.842.250 y para los demás meses de $1.925.000, para un total de $23.017.300 (valor aproximado)35, por lo que se evidencia que el Tribunal liquidó aportes en salud mayores a los determinados en los actos demandados. Lo anterior implica la modificación de la sentencia de primera instancia, en el sentido de dejar en firme la determinación de la base de cotización realizada por la UGPP en sede administrativa. 3.

Mensualización de ingresos La demandante sostiene que el prorrateo de sus ingresos anuales como forma de determinar la base gravable no estaba regulado en ninguna norma para el período fiscalizado, de manera que la posición asumida por la entidad desconocía el principio de reserva de ley. Así mismo, en el cargo 4 plantea que sus ingresos fueron obtenidos de manera intermitente, por lo que dicho ejercicio conlleva un error de derecho y el desconocimiento de su realidad, económica.

Por su parte, la UGPP señala que estaba autorizada para cruzar información con la DIAN, por tanto, tomó los ingresos reportados en la declaración de renta de la actora, lo cual se presumía veraz, y comoquiera que las cotizaciones al sistema son de naturaleza mensual, era viable efectuar el prorrateo de lo percibido en partes iguales para cada uno de los meses.

Si bien durante el proceso de fiscalización la interesada allegó extractos bancarios, no fue posible identificar correspondían a dividendos, comisiones, arriendo, honorarios, u otros, lo cual reafirmó la obligación de dividirlos en los 12 meses. Tal como se mencionó en el cargo anterior, la UGPP tomó los ingresos reportados en la declaración de renta de la actora ($1.662.426.996) y los dividió en partes iguales para cada uno de los 12 meses del año 2014, sujetándolos en cada caso al tope de los 25 SMLMV, es decir, que para cada período la base de cotización fue de $15.400.000, con excepción del mes de enero, pues tomó el salario del 2013.

Se tiene entonces que la entidad determinó los aportes a seguridad social con base en el promedio mensual de los ingresos obtenidos por la demandante durante la vigencia fiscalizada, información que no fue desvirtuada por la aportante en el trámite judicial, por cuanto no allegó pruebas que dieran cuenta del período en que percibió los ingresos discutidos.

Sumado a esto, tampoco refutó las razones por las 33 Así se hizo desde la liquidación oficial. Página 16 del acto. 34 Página 35 de la resolución que resuelve el recurso de reconsideración. 35 1.925.000 x 11= 21.175.000 + 1.842.250 = 23.017.250 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales la entidad desestimó la información bancaria con la cual pretendía soportar sus ingresos, por el contrario, únicamente se limitó alegar la falta de regulación sobre el ejercicio de mensualización. En ese contexto, como la actora no ejerció su derecho de defensa para aportar pruebas al proceso que permitieran sustentar sus pretensiones y desvirtuar la mensualización de la demandada, la Sala considera que no cumplió con su carga probatoria relacionada con la demostración del monto y período de percepción de sus ingresos36.

Por lo anterior, la determinación de los ingresos efectuada por la demandada se encuentra ajustada a derecho ante la inactividad probatoria de la interesada. 4. De la sanción Comoquiera que los cargos 1, 3 y 4 del recurso de apelación presentado por la UGPP guardan similitud, se resolverán de manera conjunta. Señala la entidad que en este caso fiscalizó únicamente la conducta de omisión en la afiliación y pago al sistema de seguridad social, lo que dio lugar a la imposición de la respectiva sanción prevista en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 (modificada por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016), sin embargo, no impuso la de inexactitud, como lo entendió el Tribunal.

Indica que el ordenamiento jurídico desde la Ley 100 de 1993 fue claro al establecer como obligados a cotizar a los trabajadores independientes con capacidad de pago, entre los que se encuentran los rentistas de capital, lo cual fue ratificado con la expedición de la Ley 1753 de 2015, razón por la que era improcedente predicar la inexistencia de regulación sobre la materia y el eximente de responsabilidad en los términos analizados por el Tribunal.

Por el contrario, y comoquiera que en el curso del proceso de fiscalización quedó demostrado que la aportante incurrió en la conducta de omisión, debía desvirtuarse el argumento del a quo según el cual era improcedente imponerle la sanción, pues dicho proceso se contraía al incumplimiento de sus obligaciones como rentista de capital. En ese sentido, tampoco se configuraba la responsabilidad objetiva por falta de regulación legal.

Finalmente, aduce que partiendo de la existencia de normas que obligan a realizar los aportes al sistema de seguridad social a la demandante, la sanción impuesta es viable, además, porque la interesada no demostró de forma objetiva la incertidumbre de la norma o la indebida interpretación de la misma, que le hubiere permitido la creencia errónea de estar exenta del deber de aportar.

Para resolver este asunto, se pone de presente que desde la demanda la actora señaló que, si bien los rentistas de capital eran trabajadores independientes, los primeros no contaban con base gravable. Así, el a quo aclaró la sujeción pasiva de los rentistas de capital y la regulación de la base gravable; luego, era viable que dicho análisis lo llevara a considerar la eximente de responsabilidad de la sanción bajo una diferencia de criterios con la 36 En términos similares se ha pronunciado la Sala en sentencias del 18 de mayo de 2023, exp.26808 y del 7 de septiembre de 2023, exp.26481, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración, al considerar que la demandante cuestiona la existencia de “norma expresa que obligue a los rentistas de capital a afiliarse y realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social”.37.

A esto se suma que las partes en sus respectivos recursos de apelación también hicieran referencia a la sujeción pasiva de estos individuos, así como la base de cotización. Al respecto, esta Sección y la Corte Constitucional38 han señalado que “no es admisible una responsabilidad tributaria objetiva. Es decir, que no será válido que la autoridad tributaria, en ejercicio de la potestad sancionadora, imponga una sanción al contribuyente solo por la constatación del resultado censurable previsto en la norma que regula la infracción”39.

Bajo este contexto, el error sobre el derecho aplicable como causal de exoneración de responsabilidad punitiva, constituye la materialización, en el régimen sancionador tributario, de la prohibición constitucional de formas de responsabilidad objetiva en las que la sanción se impone simplemente como consecuencia de la realización de la conducta sancionable, sin tener certeza de la responsabilidad subjetiva del infractor40., de ahí que su estudio o valoración sea procedente “ya sea que la legislación lo reconozca explícitamente o que omita mencionarlo en el texto de las normas sancionadoras.”41 Es por lo anterior que aunque la sanción de que trata el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 resulta independiente y autónoma de la establecida en el artículo 647 del Estatuto Tributario, la Sala, de manera pacífica ha considerado que “Aunque el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 no prevé la “diferencia de criterios sobre el derecho aplicable” como causal eximente de las sanciones previstas en dicha norma, ello no excluye que sobre estas pueda predicarse el “error sobre el derecho aplicable”, que pueda exonerar de la sanción al sujeto pasivo.

Lo anterior, por cuanto, como lo ha señalado la Sala, ese error constituye “una figura ínsita en el contenido de las disposiciones punitivas”, como garantía del debido proceso”42: Descendiendo al caso concreto, el Tribunal consideró como válida la errónea convicción de la demandante de no estar obligado a afiliarse y realizar los aportes al sistema de seguridad social de ahí que, la actora considerara que no estaba obligado a cotizar al sistema.

La Sala comparte dicha postura, pues se ha considerado que “la literalidad de la norma llevaba a fundamentar un entendimiento de que en la categoría de trabajador independiente no residía la de los comerciantes, así que ha sido producto de las decisiones judiciales la clarificación de que, en una interpretación amplia de los artículos 13, 15, 156 y 157 de la Ley 100 de 1993, en la categoría de independientes estaban integrados aquellos que no cuentan con un contrato de trabajo o una relación legal o reglamentaria, pero que tienen capacidad de pago”43 De esta manera, era viable que la demandante creyera que, ante una presunta falta de regulación de la base gravable para los independientes rentistas de capital, era innecesaria la afiliación y pago de los aportes a favor del sistema de seguridad social en salud y pensión, así como la convicción de que no estaba incurriendo en algún comportamiento que contraviniera el ordenamiento jurídico. 37 A esto se suma que en la apelación la UGPP no discutió que la decisión del Tribunal vulnerara el principio de congruencia de las decisiones judiciales.

En igual sentido se pronunció la Sala en sentencia del 4 de abril de 2024, exp.28342, reiterada en sentencia del 29 de mayo de 2025, exp,28798, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 38 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 39 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 30 de agosto de 2016, exp. 19851, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 11 de junio de 2020, exp. 21640, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 9 de junio de 2022, exp.25944 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 41 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de junio de 2020, exp.26140, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez 42 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021, exp.25185, C.P. Milton Chaves García reiterada el 5 de mayo de 2022, exp.25553.

C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello y el 30 de marzo de 2023, exp.26628 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 43 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de octubre de 2024, exp.26883, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esas condiciones, se impone a la Sala negar el asunto, y confirmar la sentencia apelada al respecto.

En este punto la UGPP también señaló que era improcedente la “devolución” de los pagos hechos por la actora en el año 2019, toda vez que la relación jurídico sustancia impositiva nació en el momento de la causación del tributo, en este caso, período 2014, con lo cual quedó configurada la obligación de pago al amparo de las normas vigentes.

Sin embargo, en la sentencia apelada no se ordenó ninguna devolución, por el contrario, su orden estuvo encaminada a reconocer y descontar los pagos hechos por la demandante, razón por la cual se niega el asunto. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala modificará la decisión de primera instancia, comoquiera que prosperó lo relacionado con la sujeción pasiva de la demandante al subsistema de pensiones y el tope máximo de IBC.

En consecuencia, se dejarán los aportes determinados por la UGPP porque se aplicó correctamente el tope de los 25 SMLMV para salud y pensión y como restablecimiento del derecho se mantendrá la orden de levantar la sanción por omisión. Costas La Sala se abstendrá de su imposición comoquiera que prosperaron parcialmente las pretensiones de la demanda, conforme al numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, del 26 de septiembre de 2024, la cual quedará así: “PRIMERO: Se declara la nulidad parcial de la liquidación oficial No. RDO-2017-03562 del 19 de octubre de 2017 y la Resolución No. RDC-2018-01351 del 23 de octubre de 2018, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.

SEGUNDO: Como consecuencia de la nulidad parcial de los anteriores actos administrativos, se declara que no hay lugar a imponer la sanción por omisión, por las razones expuestas.

TERCERO: De las obligaciones de los actos, se descuenta la suma de cinco millones tres mil quinientos pesos ($5.003.500), que canceló la demandante, de acuerdo con los folios 135 a 146 del expediente.

CUARTO: No se condena en costas en esta instancia, porque no se acreditaron y la demanda no presenta manifiesta carencia de fundamento legal.” Radicado: 05001-23-33-000-2019-00767-01 (29580) Demandante: Adriana Pérez Uribe 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador