Radicado: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Demandante: Control Total Ltda – Em liquidación judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclaración de Voto Consejero de Estado: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Actor: Control Total Ltda – En liquidación judicial Demandado: Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada – Ministerio de Defensa De manera respetuosa aclaro mi voto respecto a la decisión adoptada por la mayoría de la Sala en sentencia del 3 de abril de 2025.

Lo anterior con base en las siguientes razones: I. El punto objeto de controversia consistía en dilucidar si eran nulas las resoluciones por las cuales la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada había cancelado la licencia de funcionamiento de la accionante. La Sala acude al criterio de discrecionalidad del que es titular la Administración para emitir una decisión como la que fue objeto de censura, cuando quiera que advierta que han variado las condiciones para su otorgamiento.

II. En ese sentido, mi criterio apunta a que en efecto era viable que la Administración cancelara la licencia de funcionamiento, pero en consideración a que estaba de por medio la amenaza de un derecho colectivo y, por ende, lo que procedía era la revocatoria directa y de oficio, pues la naturaleza del acto objeto de modificación lo permitía. Me explico: El acto por medio del cual se concedió la licencia de funcionamiento a la actora debía ser revocado por la Administración, pues uno de los socios había aceptado la comisión Radicado: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Demandante: Control Total Ltda – Em liquidación judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de delitos como concierto para delinquir en concurso con homicidio agravado, por vínculos con actividades delictivas de narcotráfico.

El contexto fáctico ofrecido deriva en que la demandante requería la utilización de armas, todo lo cual involucra un control permanente y riguroso, pues está de por medio un derecho de raigambre colectivo como la seguridad pública que, al verse amenazado, habilita al Estado para adoptar decisiones en procura de su salvaguarda. En ese sentido, siendo que está de por medio el interés comunitario, el acto administrativo que concedió la licencia de funcionamiento deviene en uno colectivo por sus claros efectos en el entorno social y, por consiguiente, permite que su revocatoria se produzca sin el consentimiento del particular titular del permiso, pues migra de ser un acto simplemente particular a uno mixto colectivo.

Ciertamente, la existencia de actos como estos se explica en consideración al cambio de paradigma constitucional de 1991, que implica necesariamente el respeto a intereses que trascienden el ámbito individual, reconociendo como eje fundamental de la acción pública la garantía de los derechos de la colectividad. Tales circunstancias definitivamente permean la estructura del Estado, de tal suerte que la función de la Administración Pública, como órgano ejecutor de los designios Superiores, se orienta, ya no sólo a garantizar intereses subjetivos en respuesta a las ideas tradicionales del derecho administrativo, sino también a evidenciar que, al definir esas situaciones jurídicas concretas, éstas pueden incidir en derechos con vocación colectiva, reconocidos constitucional y legalmente.

De tales consideraciones nace la necesidad de identificar la modalidad de acto al que se ha denominado con el nombre de “mixto colectivo”, que se caracteriza porque, pese a la naturaleza aparentemente particular del acto, se desprenden de allí efectos colectivos, a saber, una afectación a la comunidad que incluso permite que su validez sea discutida por medio de la acción de nulidad simple.

Se trata entonces de personas indeterminadas que eventualmente pueden ver afectados sus derechos como consecuencia de la ejecución de un acto aparentemente de contenido particular. En otras palabras, por virtud del nuevo entendimiento constitucional, la Administración puede emitir actos que tienen un destinatario determinado o determinable, pero Radicado: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Demandante: Control Total Ltda – Em liquidación judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co donde sus efectos sobrepasan esa órbita individual, revistiendo un interés social que coincide necesariamente con el concepto de derecho colectivo.

Es entonces la manifestación unilateral de voluntad de la Administración o de particulares que ejercen funciones públicas, que tienen un destinatario determinado y determinable, pero que, dados sus efectos y la materia que regulan, superan el límite del derecho subjetivo y trascienden a su destinatario, para impactar a sujetos no identificados en sus derechos colectivos.

En general, pueden considerarse dentro de esta categoría los actos que se desenvuelven en la órbita de derechos colectivos, que no son otros que los indicados en los artículos 78 y siguientes de la Constitución Política, ya regulados en la Ley 472 de 1998, en cuyo artículo 4 se encuentran, a manera enunciativa, el goce de un ambiente sano; la moralidad administrativa; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la libre competencia económica; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y los derechos de los consumidores y usuarios.

Concepto en el que se enmarca en su integridad la Resolución 2376 del 25 de junio de 2008, mediante la cual la demandada había renovado la licencia de funcionamiento a la empresa Control Toral Ltda., toda vez que, aun cuando la Superintendencia determinó su destinatario, por sus efectos puede ser connotada como acto mixto colectivo, ya que también impacta de manera directa a la comunidad a la que presta Radicado: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Demandante: Control Total Ltda – Em liquidación judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el servicio de seguridad de Envigado (Antioquia), en la modalidad de vigilancia fija y escolta a personas y mercancías con la utilización de armas de fuego y medios tecnológicos.

En efecto, al acreditarse circunstancias que desnaturalizaban el servicio que se prestaba era viable que la autoridad revocara directamente el acto expedido para renovar la anotada licencia, y entonces privilegiar el derecho colectivo de seguridad pública, sin que fuere necesario agotar procedimientos sancionatorios ni menos invocar la controversial facultad de decisión discrecional para justificar una decisión en ese sentido.

Ahora, el citado razonamiento resulta del todo consonante con el fundamento expuesto por lustros respecto de los llamados títulos precarios, reconocidos como derechos de carácter temporal que nacen subordinados al cumplimiento de deberes que trascienden el interés individual de su titular, o lo que es lo mismo, se hayan supeditados al interés público y dentro de los que se enlistan las licencias, autorizaciones o permisos.

Se halla entonces en los conceptos de actos mixtos colectivos y el de título precario una sinergia que permite a la Administración sopesar el alcance de sus decisiones en aras de adoptar medidas que tiendan a garantizar el interés común. En fallo del 10 de mayo de 2007, esta Sección se refirió al punto en materia de servicios públicos, cuestión que bien podría extrapolarse a las licencias, permisos o autorizaciones que se emiten en materia ambiental, dado que, tanto en este como en aquel asunto, el eje que determina la actuación del Estado es la garantía del bienestar y la justicia social; veamos: “Si como tales pretende hacer valer un posible derecho a la intangibilidad o inmodificabilidad de las licencias otorgadas y en firme, la Sala debe poner de presente que esa intangibilidad no existe en relación con los actos administrativos que confieren derechos con sujeción a una situación legal y reglamentaria y a disposiciones de carácter público que protegen el interés general y el bien común, toda vez que constituyen actos condición y precarios por esa subordinación al interés general y constituir situaciones de carácter legal y reglamentarios, lo cual implica que todo cambio en ese régimen puede legítimamente modificar las situaciones preexistentes, que no necesariamente ha ser restrictivo, pues es posible que sea en beneficio de sus titulares; cambios que de todos modos deben darse sin perjuicio de los principios que tienden a salvaguardar el equilibrio entre el interés particular beneficiario del respectivo acto administrativo y el interés general, tales como el de la confianza legítima.

Radicado: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Demandante: Control Total Ltda – Em liquidación judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esa modificación, además, es consustancial a los actos administrativos constitutivos de situaciones legales y reglamentarias, como las licencias, permisos, etc., toda vez que en él se entienden incorporadas a su contenido todas aquellas disposiciones o cláusulas que sirven de sustento o configuran la respectiva situación legal y reglamentaria, sea a manera de modo, condiciones, obligaciones, deberes, derechos, garantías, etc.; de suerte que la disposición atacada no hace más que recoger o explicitar esa circunstancia, de allí que realmente no está disponiendo algo nuevo o ajeno a las características del régimen jurídico en el que está enmarcada.

En esas circunstancias, cabe reiterar que los actos condición que nacen al amparo de regímenes de derecho u orden público no generan derechos adquiridos en el sentido como lo aduce la actora, esto es, como situaciones jurídicas subjetivas inmodificables o inmutables, pues están subordinados a las necesidades del interés general y del bien común. Por lo tanto, el cargo no prospera”1.

(Subrayas de la Sala) Sobre la naturaleza de este tipo de actos la Corte Constitucional ha estimado lo siguiente: “Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquéllos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos.

Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular deviene ilegítima. La ultima-ratio de las autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los posibles perjuicios que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los particulares pudiera generarle.

De ahí que la Administración no pueda limitar su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa. Precisamente, al analizar una norma de la legislación española (Art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales) que prevé la revocación de las licencias de operación cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido en su momento, habrían justificado la denegación, el tratadista español García de Enterría señala: “El precepto en cuestión rompe, pues, acertadamente con el tópico principio de la intangibilidad de los actos declarativos de derechos y lo hace a partir de un dato capital: la vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias concurrentes en el momento en que se otorgaron y el implícito condicionamiento de las mismas a la permanente compatibilidad de la actividad 1 Consejo de Estado.

Sección Primera. Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00334-01. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicado: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Demandante: Control Total Ltda – Em liquidación judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizada con el superior interés público, cuya prevalencia no puede quedar subordinada al resultado de una valoración inicial inmodificable.”2 La intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al autorizado, implica la prestación de un servicio público.

(…) En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos propios y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés público, es deber de la Administración no sólo velar por su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también el de reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.

(Destaca la Sala) Ello en manera alguna busca desconocer el derecho que la Administración otorga al particular para operar un servicio público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la Administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general.

Al respecto, el tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo”3 señala que la autorización o permiso “importa una concesión de alcance restringido, ya que otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad; más que otorgar un derecho, tolera un uso ”. Con respecto a la precariedad del derecho sostiene que éste se funda “ en que el permiso sólo constituye una tolerancia de la Administración, que actúa en estos casos dentro de la esfera de su poder discrecional, sin que sea posible que el acto administrativo logre estabilidad.” En efecto, siguiendo los parámetros fijados en la sentencia antes citada y en otros pronunciamientos de esta Corporación, en un Estado Social de Derecho donde el Poder Público asume responsabilidades tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios públicos.

Es así como el propio artículo 333 de la Carta permite el desarrollo de dicha iniciativa privada, pero “ dentro de los límites del bien común” y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance “ cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”. (Subrayas de la Sala y negritas del original).

A manera de correlato, no resulta coherente con la Carta que se precise como requisito el consentimiento expreso del destinatario de la licencia para admitir su modificación de oficio, cuando, a sabiendas y con plena demostración de la perturbación de derechos colectivos, se haga imperiosa la adopción de medidas que la conjure, debido, 2 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 140 y 141, Editorial Civitas, Madrid, España, 1992. 3 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, pág. 171, Edic.

Ciudad Argentina, Buenos Aires, Argentina. Radicado: 25000 23 24 000 2009 00212 01 Demandante: Control Total Ltda – Em liquidación judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se reitera, al alcance del impacto que trasciende al propio licenciatario. Es aquí donde se hace palmaria la existencia del acto mixto colectivo concebido como una herramienta de la Administración en orden a la protección de la sociedad, muy a pesar de que su decisión, en una concepción tradicional que debe superarse, pueda clasificarse también como un acto particular en atención al destinatario determinado o determinable.

En estos términos dejo expuesta mi aclaración de voto. Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente aclaración de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.