Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-01341-01 Accionantes: José Rubén Hernández Bulla Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Subtema 1: Auto que rechaza demanda Subtema 2: Requisito de conciliación extrajudicial en materia laboral Subtema 3: Ampara derechos fundamentales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó el municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca) en contra de la sentencia del 31 de marzo de 2022, que fue proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela José Rubén Hernández Bulla solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que consideró vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de los autos que dichas autoridades profirieron, respectivamente, el 24 de enero y 2 de septiembre de 2019, dentro del expediente con radicado núm. 25269-33-33-001-2018-00069-01. 1.2.
Hechos 1.2.1. José Rubén Hernández Bulla presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), con las pretensiones de que se declarara la nulidad del acto administrativo GGE-10.17.02.393 del 21 de diciembre de 2015 que negó el reconocimiento y pago de recargos por horas extras, diurnas y nocturnas, de recargos nocturnos, dominicales y festivos, y de cualquier otro tipo de acreencias laborales a que hubiera lugar.
En consecuencia, solicitó que se condenara a la entidad territorial al pago de dichos conceptos derivados de su condición de Celador, cargo con Código 447, Grado 001. 1.2.2. El asunto correspondió conocerlo, en primera instancia, al Juzgado Primero Administrativo de Facatativá, autoridad que, en auto del 4 de octubre de 2018, inadmitió la demanda del señor Hernández Bulla y lo requirió para que, dentro del término de 10 días, aportara constancia de conciliación extrajudicial, conforme a lo previsto en los artículos 161, numeral 1, y 170 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), y 13 de la Ley 1285 de 2009. 1.2.3.
El apoderado de la parte demandante presentó memorial, el 17 de octubre de 2018, en el que manifestó que los derechos reclamados en el líbelo introductorio son del orden laboral, es decir, ciertos e indiscutibles y, por lo tanto, no eran conciliables, postura que sustentó en jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, sostuvo que en un caso idéntico en el que es demandante Aurora Rubiano Aldana, con radicado 2016-00178-00, el despacho judicial admitió la demanda sin exigir el cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. 1.2.4.
Posteriormente, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá emitió auto, el 22 de noviembre de 2018, en el que indicó que el memorial de la parte demandante constituyó un verdadero recurso de reposición, en la medida en que controvirtió la providencia del 4 de octubre del mismo año. Estimó que, como el auto inadmisorio quedó notificado el 5 de octubre de 2018, la reposición interpuesta el 17 de octubre siguiente no fue oportuna toda vez que superó el término de 3 días previsto para tal fin en la Ley 1564 de 2012 (CGP).
En ese sentido, rechazó por extemporánea el recurso. De otra parte, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá profirió auto, el 24 de enero de 2019, en el que rechazó la demanda interpuesta por José Rubén Hernández Bulla en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), con fundamento en el auto del 9 de abril de 2014 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El Juzgado expresó que el asunto puesto en conocimiento de la administración de justicia fue un tema de carácter particular y de contenido económico y que era incierto y discutible. Asimismo, que la demanda fue inadmitida en auto del 4 de octubre de 2018 porque no fue allegada la constancia de conciliación extrajudicial, no obstante, no fue subsanada. 1.2.5.
El apoderado del señor Hernández Bulla radicó recurso de apelación en contra del auto del 24 de enero de 2019. Afirmó que con el memorial del 17 de octubre de 2018 no repuso la providencia del 4 de octubre del mismo año, sino que procuró aclararle al despacho judicial la naturaleza jurídica de las pretensiones de la demanda para que esta fuera admitida.
Argumentó que el pago de los conceptos reclamados constituye salario, y citó la sentencia del Consejo de Estado del 15 de diciembre de 2011 y el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo que definió sus elementos integrantes como todo lo que se percibe como retribución o contraprestación del trabajo, el valor del trabajo suplementario o las horas extras, entre otros conceptos. 1.2.6.
En segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la providencia del Juzgado Primero Administrativo de Facatativá, en auto del 2 de septiembre de 2019, que fue notificado el 23 de septiembre de 2021. Para sustentar su decisión, el Tribunal citó los artículos 2 de la Ley 1716 de 2009, 161, numeral 1, 169 y 170 del CPACA y concluyó que “los derechos que reclama el demandante son inciertos, discutibles, prescriptibles, transigibles, renunciables, es decir, que a través del mecanismo de la conciliación se p[odía] resolver lo pretendido”.
Agregó que: “El argumento expuesto por el impugnante carece de sustento jurídico al afirmar que los derechos reclamados son ciertos e indiscutibles […]. […] Por lo tanto, tuvo razón el a quo al rechazar la demanda por no haberse subsanado, acreditando el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa, por lo que se la Sala [sic] confirmará el proveído impugnado”. 1.3.
Pretensiones de tutela José Rubén Hernández Bulla interpuso escrito de tutela en el que solicitó al juez constitucional el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que dejara sin efecto los autos del 24 de enero y del 2 de septiembre de 2019 y, en consecuencia, que ordenara al Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que emitiera un nuevo pronunciamiento en el que acojan los precedentes jurisprudenciales sobre la materia y admitan la demanda de nulidad y restablecimiento del derechos interpuesta en contra del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca). 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela El tutelante afirmó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados con los autos del 24 de enero y 2 de septiembre de 2019. Como sustento de su inconformidad, sintetizó las actuaciones surtidas al interior del expediente con radicado núm. 2018-00069-01, y presentó los argumentos que la Sala resume a continuación: 1.4.1.
El señor Hernández Bulla hace parte de un grupo de personas que, por las mismas razones fácticas y con las mismas pretensiones, han iniciado procesos en contra del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), no obstante, a las demás no les han exigido el requisito de agotar la conciliación extrajudicial, lo que vulnera su derecho fundamental a la igualdad y constituye un trato discriminatorio en su contra.
Así, en el caso en el que es demandante Aurora Rubiano Aldana, con radicado núm. 25269-33-33-001-2016-00178-00, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá admitió la demanda sin exigir el requisito de conciliación extrajudicial y, en audiencia inicial, dispuso la terminación del proceso al advertir la ausencia de la referida diligencia. Sin embargo, en segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó esta última decisión y ordenó la continuación del proceso, en auto del 17 de febrero de 2020, porque considero que, como las pretensiones recaían en el reconocimiento de factores salariales (horas extras, recargos nocturnos, entre otros conceptos), se trataba de derechos que no eran susceptibles de ser conciliados, renunciados ni transados.
En el caso con radicado núm. 25269-33-33-003-2018-00118-00, en el que es demandante Jairo Medina Parra, compañero de trabajo del señor Hernández Bulla, el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá admitió la demanda y la tramitó sin exigir el cumplimiento del requisito de agotamiento de la conciliación extrajudicial. Por su parte, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca falló en segunda instancia sin hacer reparto alguno en relación con dicho requisito.
Idéntica situación ocurrió en los procesos con radicados núms. 25269333300320180011700 y 25269333300220190021300, en los que las autoridades judiciales que los conocieron tampoco exigieron el requisito de conciliación extrajudicial. 1.4.2. Por otro lado, las pretensiones de la demanda recaen sobre el reconocimiento de factores salariales como horas extras y recargos nocturnos, conceptos entendidos como tal en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo y en la sentencia del Consejo de Estado del 15 de diciembre de 2011; y que fueron causados por el señor Hernández Bulla con el desempeño de su labor, es decir, que se tratan de derechos ciertos e irrenunciables.
En concreto, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo manifestó que el derecho a reclamar el pago del salario completo no puede ser considerado de naturaleza conciliable; además, que: “Así las cosas, lo primero que resulta necesario precisar es que para tener certeza de cuando una controversia en materia laboral es un asunto negociable se debe identificar si el derecho que se alega es incierto y discutible, lo cual daría lugar a la conciliación, de acuerdo con lo señalado en el artículo 53 de la Constitución Política.
Al descender al caso objeto de debate, se puede verificar que el señor Vidal Amaya ejerció el medio de control en aras de obtener la nulidad del acto administrativo que le negó el reajuste de su asignación mensual al tenor de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1794 de 2000. De lo anterior, se puede concluir que el actor no estaba obligado a agotar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad teniendo en cuenta que la Corte Constitucional en repetidas ocasiones señaló que uno de los beneficios irrenunciables que ostentan los trabajadores es el salario y en esa medida se instituye como un «derecho cierto o adquirido», asimismo sostuvo que el empleado en ninguna circunstancia podrá «negociar, transigir, desistir o renunciar a un derecho que la ley laboral establezca como mínimo e irrenunciable»”.
En ese orden, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo erraron al analizar y aplicar las normas sobre el requisito de conciliación extrajudicial al caso particular, y al desconocer los precedentes vertical y horizontal referidos. 1.5. Trámite en primera instancia 1.5.1.
En primera instancia, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió auto, el 2 de marzo de 2022, en el que admitió la tutela y ordenó notificar a las partes y al municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), como tercero con interés, en las resultas del trámite constitucional. 1.5.2. El Juzgado Primero Administrativo de Facatativá allegó el expediente de nulidad y restablecimiento con radicado núm. 25269-33-33-001-2018-00069-01, en medio digital, no obstante, respecto a los cargos de la solicitud de amparo, guardó silencio, al igual que las demás partes y vinculado. 1.6.
Sentencia de tutela de primera instancia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 31 de marzo de 2022, en la que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad de José Rubén Hernández Bulla, dejó sin efectos el auto del 2 de septiembre de 2019, y, en consecuencia, ordenó a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dictara providencia de reemplazo en la que tenga en cuenta los lineamientos esbozados concernientes con la no exigibilidad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad frente a derechos irrenunciables.
Como fundamento de su decisión, el juez de tutela de primera instancia citó las normas que contienen la conciliación prejudicial como el requisito de procedibilidad, y expuso los argumentos que la Sala resume a continuación: La demanda presentada por el señor Hernández Bulla en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho buscó la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de horas extras diurnas y nocturnas, y de recargos nocturnos, dominicales y festivos, factores que, en efecto, conforme al artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, son integrantes del salario.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 53 Superior y con lo expuesto por la Corte Constitucional, el salario constituye un derecho cierto o adquirido, en la medida en que significa la remuneración debida por el empleador a un trabajador en virtud de una vinculación laboral, lo que está relacionado con los derechos fundamentales de las personas a la subsistencia, a la realización de los propósitos de vida individuales y a tener aspiraciones legítimas del grupo familiar que depende económicamente del trabajador.
Estas características del salario sostienen su óptica constitucional de ser un beneficio mínimo irrenunciable. En ese orden, como en el caso concreto no era posible exigir el requisito de conciliación prejudicial por ser el salario un derecho cierto, irrenunciable y no conciliable, y a que la demanda fue rechazada por la ausencia del cumplimiento de dicho requisito, fueron vulnerados los derechos fundamentales de José Rubén Hernández Bulla al acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 1.7.
Impugnación El municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), en su condición de tercero vinculado al trámite de tutela, impugnó la sentencia de primera instancia del 31 de marzo de 2022 con los argumentos de que, por un lado, el señor Hernández no estaba reclamando salarios en su demanda ordinaria, porque no se le adeuda valor alguno por ese concepto; y, por otro lado, que las horas extras y recargos que solicitó no son derechos ciertos, toda vez que el interesado debe probar que los trabajó, es decir, aún no existe certeza de los mismos y por lo tanto, son controvertibles y conciliables.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de José Rubén Hernández Bulla se encuentra acreditada, puesto que fue el que presentó la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada bajo el número 25269-33-33-001-2018-00069-01, y que fue rechazada con los autos del 24 de enero y 2 de septiembre de 2019, y, por lo tanto, es el titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretende.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la medida en que fueron las autoridades que profirieron los autos del 24 de enero y 2 de septiembre de 2019 que, según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales.
Ahora bien, cabe aclarar que el municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca) no es titular del derecho al debido proceso dentro del expediente con radicado núm. 25269-33-33-001-2018-00069-01, porque la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no ha sido admitida y, en ese orden, no adquirió la condición de parte. No obstante, en virtud de que la entidad territorial fue vinculada al trámite constitucional de tutela por el juez de primera instancia como tercero con interés, se encuentra legitimada para presentar la impugnación en contra del fallo del 31 de marzo de 2022. 2.3 Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que acusa a la respectiva actuación y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.
Los cargos de la tutela superan los requisitos de carga argumentativa y de relevancia constitucional, por cuanto el señor Hernández Bula expuso la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad a partir del erróneo análisis y aplicación de las normas que regularon el requisito de conciliación prejudicial en materia de derechos laborales.
Lo anterior implica la posible configuración de un defecto sustantivo, por lo que se trata de un aspecto definitivo para establecer si era exigible en el caso concreto el requisito de conciliación prejudicial y, por lo tanto, si había lugar al rechazo de la demanda, lo que está relacionado con la protección de la garantía invocada en su dimensión constitucional. 2.3.2.
El presupuesto de subsidiariedad también se encuentra satisfecho, porque no procede mecanismo judicial ordinario o extraordinario alguno para controvertir el auto del 2 de septiembre de 2019 a través del defecto sustantivo, proferido en segunda instancia y objeto de la presente solicitud de tutela, que resolvió de fondo el asunto. 2.3.3.
La acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez, porque el auto controvertido del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue proferida el 2 de septiembre de 2019 fue notificado el 23 de septiembre de 2021, y el actor presentó la solicitud de amparo el 24 de febrero de 2022, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses. 2.3.4.
Finalmente, como en la solicitud de amparo no se argumentó la existencia de alguna irregularidad procesal sino la configuración de un defecto sustantivo, ni la providencia cuestionada es una sentencia de tutela, y la Sala encontró satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, hay lugar a avanzar al análisis de los requisitos específicos de procedencia. 2.4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, con los autos del 24 de enero y 2 de septiembre de 2019. En particular, deberá establecer si estas autoridades aplicaron indebidamente las normas que regulan la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, al exigirlo en el caso concreto, que buscaba el reconocimiento y pago de horas extras, diurnas y nocturnas, y de recargos nocturnos, dominicales y festivos, factores que son del orden laboral.
Para resolver el problema jurídico, la Sala hará algunas precisiones sobre: i) la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad y su ausencia como causal de rechazo de la demanda; ii) los derechos que pueden ser conciliables en materia laboral y el salario como derecho cierto e indiscutible; y, iii) el defecto sustantivo, para luego, analizar el caso concreto. 2.4.1.
Marco normativo sobre la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad y como causal de rechazo ante su ausencia El artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 adicionó el artículo 42A a la Ley 270 de 1996, el cual dispuso que, cuando los asuntos fueran conciliables, constituiría requisito de procedibilidad agotar la conciliación extrajudicial para el ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85 (nulidad y restablecimiento del derecho), 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo (CCA).
La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1716 de 2009, en su artículo 2, en los siguientes términos: “Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado”.
En relación con las normas citadas, la Corte Constitucional manifestó en la sentencia T-978 de 2012: “[E]n materia contencioso administrativa, el requisito de conciliación extrajudicial era exigible para la procedencia de la acción de reparación directa y los conflictos contractuales. Sin embargo, mediante el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, dicho requisito se extendió para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Corte Constitucional no encontró que su exigencia fuera contraria a la Carta Política, toda vez que, generalmente, los asuntos discutidos dentro de esta acción son de contenido patrimonial o económico que versan sobre derechos inciertos y discutibles y sobre actos de carácter particular que pueden ser conciliados por las partes. Por otro lado, frente a los casos en los cuales se a [sic] través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho se reclamen derechos irrenunciables cuyo contenido sea de carácter económico o patrimonial, el Consejo de Estado ha establecido que el juez competente, debe determinar de acuerdo con la jurisprudencia y las normas aplicables al asunto, sí la conciliación extrajudicial debe ser exigida como requisito de procedibilidad”.
La sentencia T-978 de 2012 permite realizar una lectura adecuada del Decreto 1716 de 2009 (Decreto Reglamentario proferido por el presidente de la República), acorde con el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 (que modificó la Ley Estatutaria de Administración Justicia, Ley 270 de 1996), pues si bien esta primera norma indica que se pueden conciliar los conflictos de carácter particular y de contenido económico, esto debe entenderse bajo la premisa general de la segunda norma ─que es de mayor jerarquía─, según la cual, en todo caso, el asunto debe ser de aquellos conciliables para que constituya requisito de procedibilidad.
Ahora bien, por otro lado, la redacción del numeral 1 del artículo 161 del CPACA ─vigente al momento de los hechos─, previó como requisito de procedibilidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, agotar el trámite extrajudicial conciliatorio en aquellos casos que sean conciliables. Por su parte, los artículos 169 y 170 ibídem establecieron que la demanda sería inadmitida si carecía de los requisitos establecidos en la ley para ser interpuesta, y rechazada si no era subsanada dentro del plazo de 10 días.
Es decir que, si un asunto es conciliable, quien pretenda ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe acudir primero a la conciliación prejudicial y aportar su respectiva constancia como requisito de procedibilidad. En caso de no hacerlo, el juez inadmitirá la demanda y requerirá al interesado para que acredite haber agotado el requisito, so pena de rechazarla. 2.4.2.
Derechos conciliables en materia laboral y el salario como derecho cierto e irrenunciable De acuerdo con las normas expuestas, es preciso definir cuándo los derechos son conciliables, en concreto, los de estirpe laboral. Según la Corte Constitucional, en principio, los derechos en el área laboral son renunciables en un eventual acuerdo conciliatorio, toda vez que son individuales y solo afectan el interés del particular.
Sin embargo, cuando se trata de derechos ciertos e indiscutibles, la libertad dispositiva de estos se ve restringida por mandato directo de la Constitución. Así, el artículo 53 Superior expresó que las normas laborales debían tener en cuenta que los siguientes, eran principios mínimos fundamentales de los trabajadores: “Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”.
(La Sala resalta). Cabe destacar que el Constituyente estableció que los beneficios mínimos del orden laboral son irrenunciables, y que en materia laboral se podía transigir o conciliar derechos inciertos y discutibles. Bajo esa lógica, corresponde estudiar qué derechos tienen la condición de ser ciertos e indiscutibles de manera tal que no son conciliables.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, puntualizó: “[E]l carácter de cierto e indiscutible de un derecho laboral, que impide que sea materia de una transacción o de una conciliación, surge del cumplimiento de los supuestos de hecho o de las condiciones establecidas en la norma jurídica que lo consagra. Por lo tanto, un derecho será cierto, real, innegable, cuando no haya duda sobre la existencia de los hechos que le dan origen y exista certeza de que no hay ningún elemento que impida su configuración o su exigibilidad.
Lo que hace, entonces, que un derecho sea indiscutible es la certeza sobre la realización de las condiciones para su causación y no el hecho de que entre empleador y trabajador existan discusiones, diferencias o posiciones enfrentadas en torno a su nacimiento, pues, de no ser así, bastaría que el empleador, o a quien se le atribuya esa calidad, niegue o debata la existencia de un derecho para que éste se entienda discutible, lo que desde luego no se correspondería con el objetivo de la restricción, impuesta tanto por el constituyente de 1991 como por el legislador, a la facultad del trabajador de disponer de los derechos causados en su favor; limitación que tiene fundamento en la irrenunciabilidad de los derechos laborales consagrados en las leyes sociales”.
(La Sala subraya). En palabras de la Corte Constitucional en relación con lo dicho por la Corte Suprema de Justicia “un derecho es cierto en la medida en que esté incorporado en el patrimonio de un sujeto, es decir, cuando operaron los supuestos de hecho de la norma que consagra el derecho, así no se haya configurado aún la consecuencia jurídica de la misma” y “un derecho es incierto y discutible cuando los hechos no son claros, cuando la norma que lo consagra es ambigua o admite varias interpretaciones, o cuando el nacimiento del derecho está supeditado al cumplimiento de un plazo o condición y existe una circunstancia que impide su nacimiento o exigibilidad”.
Más exactamente, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia identificó, entre otros derechos, los siguientes, como ciertos e indiscutibles: las acreencias laborales, tales como salarios. Esta postura fue replicada por la Corte Constitucional en la sentencia T-438 de 2020, y acogida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de octubre de 2011, en los siguientes términos: “Es relevante precisar que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, máximo órgano de la jurisdicción ordinaria -jurisdicción donde se conocería de la controversia laboral y de la conciliación adelantada entre la empresa Incametal SA y sus trabajadores sindicalizados y no sindicalizados- ha identificado que los siguientes seis (6) derechos son ciertos e indiscutibles: (a) las acreencias laborales, tales como salarios, cesantías, intereses a las cesantías, prima legal de servicios, y vacaciones […].
En ese orden en el presente caso, la abundante prueba documental y testimonial permite establecer con certeza -y así mismo permitió a los operadores disciplinarios de primera y segunda instancia-, que con la suscripción de las conciliaciones por parte de los demandados se permitió la vulneración de derechos ciertos e indiscutibles de los trabajadores –se reitera, dado que se concilió, sobre salarios y prestaciones sociales- […]” (La Sala subraya).
En igual sentido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expresó en auto del 27 de agosto de 2020, expediente radicado núm. 25000-23-42-000-2018-00266-01(6118-19), que: “[E]sta corporación, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ha precisado que la conciliación extrajudicial es requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando el asunto debatido sea susceptible de conciliación, transacción o desistimiento, de acuerdo con los siguientes parámetros: […] ii.
A pesar del carácter patrimonial de las pretensiones, los asuntos laborales tienen particularidades especiales, teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico propende por proteger al trabajador, garantizar el acceso a la seguridad social y mantener estándares mínimos laborales, por lo que tampoco puede exigirse el requisito de procedibilidad cuando se encuentran en juego derechos ciertos e indiscutibles.
Así las cosas, en lo que atañe a los derechos laborales, puede sostenerse que: i. Algunos tienen el carácter de irrenunciables e intransigibles, como los salarios y los derechos mínimos laborales y de la seguridad social, «siempre que estos se hayan obtenido con el lleno de los requisitos señalados en la ley, es decir, cuando son ciertos e indiscutibles, pues su naturaleza es irrenunciable de conformidad con el artículo 53 de la Constitución Política».
En estos eventos no es obligatorio conciliar, sin perjuicio de que pueda accederse al referido mecanismo alternativo de solución de conflictos, sin llegar a renunciar en él a algún derecho cierto e indiscutible. ii. Frente a otros derechos laborales, en tanto son inciertos y discutibles, sí es obligatorio acudir a la conciliación, situación que debe analizarse en cada caso concreto”.
Finalmente, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo (CST) estableció que el concepto de salario no lo constituye solo la asignación ordinaria fija o variable, sino que incluye “todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
Este concepto está conforme con el previsto en el artículo 1 del Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo. El salario y su pago oportuno, como un beneficio mínimo irrenunciable y derecho fundamental, según el Máximo Tribunal Constitucional “está directamente relacionada con la satisfacción del derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte Constitucional como emanación de las garantías a la vida (Art. 11 C.P.), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.); pero no se agota en la satisfacción de las necesidades de mera subsistencia biológica del individuo, pues debe permitir el ejercicio y realización de los valores y propósitos de vida individual, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del grupo familiar que depende económicamente del trabajador”. 2.4.3.
El defecto sustantivo o material. La Corte Constitucional ha considerado que el defecto sustantivo se configura cuando el juez desborda los principios de autonomía e independencia de interpretación y aplicación de las normas jurídicas y procede a tomar decisiones sin sustento legal, a aplicar disposiciones legales inaplicables al caso o a realizar interpretaciones que contravienen postulados de rango constitucional o que conducen a resultados desproporcionados; o por desconocimiento del precedente, cuando se aparta de la regla de decisión aplicable al caso sin justificar tal conducta.
“Respecto del defecto sustantivo, se ha determinado que se trata de un yerro producto de la irregular interpretación o aplicación de normas jurídicas a un caso sometido a conocimiento del juez. Si bien las autoridades judiciales son autónomas e independientes para establecer cuál es la norma que fundamenta la solución del caso puesto bajo su conocimiento, y para interpretarlas y aplicarlas, estas facultades no son absolutas, por lo que excepcionalmente el juez de tutela debe intervenir para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y de la Constitución, sin que ello implique señalar la interpretación correcta o conveniente en un caso específico por encima del juez natural”. 2.5.
Caso concreto En el caso bajo estudio, José Rubén Hernández Bulla presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto administrativo GGE-10.17.02.393 del 21 de diciembre de 2015 que le negó el reconocimiento de recargos por horas extras diurnas y nocturnas, y de recargos nocturnos, dominicales y festivos, y, en consecuencia, se condenara a esa entidad territorial al pago de los referidos conceptos.
En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá profirió auto inadmisorio, el 4 de octubre de 2018, y requirió al señor Hernández Bulla para que allegara constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial. Posteriormente, por auto del 24 de enero de 2019, rechazó la demanda, para lo cual citó los artículos 13 de la Ley 1285 de 2009, 161, numeral 1, del CPACA, y 2 del Decreto 1716 de 2009, y el auto del 9 de abril de 2014 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Afirmó que las pretensiones recaían sobre acreencias laborales, es decir, que era un tema de carácter particular y de contenido económico en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, por lo que se trataba de derechos inciertos y discutibles. Esta decisión fue apelada. En segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el auto del 24 de enero de 2019, en providencia del 2 de septiembre del mismo año, toda vez que, luego de citar las normas sobre conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, concluyó que los derechos reclamados por el demandante eran inciertos, discutibles, prescriptibles, transigibles y renunciables, esto es, susceptibles de ser conciliables. 2.5.1.
Pues bien, de manera inicial, esta Sala considera necesario llamar la atención en que, la falta de motivación como defecto sustantivo, tiene sustento en el derecho que tienen los sujetos procesales, dentro de un Estado social de derecho, de obtener una explicación de las decisiones judiciales como resultado de aplicar en el caso concreto las normas que el juez considera son pertinentes, en atención a los hechos probados.
Esta obligación, impide cualquier tipo de arbitrariedad y capricho en las autoridades judiciales, garantiza la tutela judicial efectiva, especialmente, de quienes resultan afectados de forma negativa con las providencias, soporta la justicia material y otorga validez a las resoluciones. Ahora bien, este defecto, consiste en la falta de motivación y no en la controversia con su contenido.
En el sub lite, especialmente, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia, sostuvo que los derechos en cuestión en la demanda con radicado núm. 2018-00069-01 eran conciliables y que no había lugar a los argumentos del apelante. No obstante, no explicó las razones ni ofreció los elementos que le permitieron inferir esa conclusión, a pesar de que era su deber en virtud de los cargos del respectivo recurso, decidir si era exigible la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. 2.5.2.
La ausencia de motivación en el auto del 2 de septiembre de 2019, más allá de constituir un defecto sustantivo en sí mismo, implica que el Tribunal accionado, de fondo, no realizó el ejercicio argumentativo mínimo requerido para examinar si el asunto puesto en su conocimiento era conciliable, conforme a las reglas legales y jurisprudenciales previstas sobre la materia.
En particular, la Sala observa que el señor Hernández Bulla solicitó en su líbelo introductorio el reconocimiento y pago de recargos por horas extras diurnas y nocturnas, y de recargos nocturnos, dominicales y festivos, es decir que, la demanda que interpuso versó sobre derechos laborales en relación con factores que constituyen salario según el marco normativo y jurisprudencial expuesto en esta providencia. En ese orden, además de que, ab initio, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han considerado en su jurisprudencia que el salario, como beneficio mínimo irrenunciable, es un derecho cierto e indiscutible, y que las horas extras y recargos hacen parte del salario de acuerdo con el artículo 127 del CST, esta Sala advierte que correspondía al Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudiar si, en el caso concreto, había operado o se habían cumplido los supuestos de hecho o las condiciones establecidas en las normas jurídicas que contenían los derechos reclamados.
No obstante, no lo hicieron. Ahora, la Subsección no desconoce que el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá estimó que, en atención a las pretensiones de la demanda, el asunto del señor Hernández Bulla era un tema de carácter particular que solo le incumbía a este, y de contenido económico porque reclamaba el pago de algunos conceptos, tal y como lo definió el Decreto 1716 de 2009.
Sin embargo, la mencionada autoridad olvidó que, en todo caso, la Ley 1285 del mismo año previó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aquellos eventos que fueran conciliables, lo que requería, se insiste, en establecer si los derechos eran ciertos e indiscutibles.
En consecuencia, las falencias antes denotadas permiten afirmar que las autoridades cuestionadas, en los autos del 24 de enero y del 2 de septiembre de 2019, incurrieron en un defecto sustantivo, tanto por la falta de motivación en sus providencias, como porque no realizaron el análisis requerido para establecer que los derechos que el señor Hernández Bulla pretendió proteger con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho eran inciertos y discutibles, escenarios que conllevaron, sin dubitación alguna, a que aplicaran indebidamente las normas sobre la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad y su ausencia como causal de inadmisión y rechazo de la demanda.
Las decisiones judiciales objeto de control de tutela vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de José Rubén Hernández Bulla, pues le impusieron cargas que no corresponden con el debido proceder de los jueces administrativos, lo que, a su vez, impidió la posibilidad de materialización del reconocimiento y pago de acreencias laborales. 2.5.3.
Finalmente, no pasa por alto la Subsección que el tutelante también argumentó que se vulneró su derecho fundamental a la igualdad, toda vez que, en otros casos idénticos al suyo, iniciados por compañeros de trabajo, los jueces administrativos de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no han exigido el cumplimiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.
Al respecto, es preciso recordar que la violación directa de la Constitución como causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial tiene sustento en el artículo 4 Superior, que dispone que la Carta Magna es norma de normas, y que cualquier “incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
El actual modelo de ordenamiento jurídico colombiano ha asignado un valor normativo a los preceptos superiores que permite que sean aplicados de manera directa por las autoridades y los particulares. La Corte Constitucional en la sentencia SU-024 de 2018, afirmó que se incurre en violación directa de la Constitución, cuándo: “[…] el juez en la decisión desconoce la Carta.
Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución”.
En ese orden, la violación directa de la Constitución como defecto es entendido como la conducta en que puede incurrir los jueces de apartarse de los preceptos constitucionales, ya sea que se deje de aplicar uno de sus postulados en cualquiera de sus significaciones, esto es principios, valores o derechos de rango superior, entre otros; o con una interpretación que los desconozca.
Con el propósito de abordar el presente cargo, el magistrado ponente requirió a los Juzgados Primero, Segundo y Tercero Administrativos de Facatativá los documentos contentivos de los expedientes con radicados núms. 25269-33-33-001-2016-00178-00, 25269-33-33-003-2018-00118-00, 25269-33-33-003-2018-00117-00 y 25269-33-33-002-2019-00213-00 a los que hizo alusión el accionante, y encontró lo siguiente: Aurora Rubiano Aldana, Carlos Zamora, Jairo Medina Parra y Ramón Santos Angulo presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en principio, en un solo documento, y luego, de manera separada y por conducto del mismo apoderado, en contra del municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto administrativo GGE-10.17.02.393 del 21 de diciembre de 2015 que les negó el reconocimiento y pago de recargos por horas extras, diurnas y nocturnas, de recargos nocturnos, dominicales y festivos, y de cualquier otro tipo de acreencias laborales a que hubiera lugar.
En consecuencia, solicitaron que se condenara a la entidad territorial al pago de dichos conceptos derivados de la vinculación laboral que estos tres primeros tuvieron en el cargo de Celador, Código 447, Grado 001, y este último en el empleo de auxiliar de servicios generales, Código 470, Grado 1. Dentro de los documentos que cada uno aportó, no allegaron constancia de conciliación prejudicial.
El caso de la señora Rubiano Aldana correspondió conocerlo, en primera instancia y bajo el radicado núm. 25269-33-33-001-2016-00178-00, al Juzgado Primero Administrativo de Facatativá, autoridad que, en auto del 26 de abril de 2018, admitió la demanda sin observación alguna en relación con el requisito de conciliación prejudicial. Posteriormente, el juzgado, en audiencia inicial llevada a cabo el 8 de agosto de 2019, declaró la terminación del proceso por incumplimiento del requisito de procedibilidad de agotamiento de la conciliación prejudicial.
Apelada esa decisión, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió auto, el 17 de febrero de 2020, en el que revocó la providencia del a quo y, en su lugar, ordenó continuar con el trámite procesal agotando, entre otras etapas, la de la conciliación. Los procesos iniciados por los señores Zamora y Medina Parra correspondieron conocerlos, en primera instancia y bajo los radicados núms. 25269-33-33-003-2018-00117-00 y 25269-33-33-003-2018-00118-00, respectivamente, al Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá, autoridad que, en autos del 9 de julio y 19 de noviembre de 2018, admitió la demandas sin observación alguna en relación con el requisito de conciliación prejudicial.
Luego, en audiencias iniciales del 20 de junio de 2019 y del 28 de enero de 2020, en su orden, declaró no probada la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial, porque encontró que los derechos en debate eran ciertos e indiscutibles al estar inmersos en el concepto de salario. Finalmente, el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá en la sentencia del 16 de diciembre de 2020 y a las Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo del 24 de junio de 2022, accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por último, el proceso del señor Santos Angulo correspondió conocerlo, en primera instancia y bajo el radicado núm. 25269-33-33-002-2019-00213-00, al Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá, autoridad que, en auto del 3 de enero de 2020, admitió la demanda sin observación alguna en relación con el requisito de conciliación prejudicial.
Pues bien, el derecho fundamental a la igualdad, en relación con el acceso a la administración de justicia, ha sido considerado por la Corte Constitucional como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes” Visto lo anterior, es claro para la Sala que las demandas iniciadas por Aurora Rubiano Aldana, Carlos Zamora, Jairo Medina Parra y Ramón Santos Angulo tuvieron sustento en hechos, argumentos y pretensiones idénticos a los de la demanda que presentó José Rubén Hernández Bulla, al punto que todas buscaron la nulidad del mismo acto administrativo GGE-10.17.02.393 del 21 de diciembre de 2015 mediante el cual el municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca) les negó el reconocimiento y pago de recargos por horas extras, diurnas y nocturnas, y de recargos nocturnos, dominicales y festivos.
En esos términos, no es admisible que autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico y circuito, estas son, por un lado, los juzgados administrativos de Facatativá y, por otro lado, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, impartan un trámite distinto a demandas semejantes sin justificación alguna, más aún, al tener en cuenta que el señor Hernández Bulla identificó en el escrito de apelación la existencia de otros casos iguales al suyo, pues así lo reconoció el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá en el auto del 24 de enero de 2019.
En tales condiciones, además de la configuración del defecto sustantivo por indebida aplicación normativa y por falta de motivación, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en un defecto por violación directa de la Constitución, por la afectación del derecho fundamental a la igualdad del tutelante relacionado con el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, se confirmará la sentencia del 31 de marzo de 2022, en la medida en que amparó los derechos fundamentales de José Rubén Hernández Bulla al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, dejó sin efectos el auto del 2 de septiembre de 2019 y que ordenó a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dictara auto de reemplazo en el cual tenga en cuenta los lineamientos relacionados con la no exigibilidad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para derechos ciertos e irrenunciables.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo de 2022 que profirió la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por los motivos presentados en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado