CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johanna Milena Monsalvo Torres y otros Autoridad: Tribunal Administrativo del Magdalena Proceso: Acción de tutela Asunto: Sentencia de segunda instancia TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Carga argumentativa suficiente. La Sala decide la impugnación interpuesta por Johanna Milena Monsalvo Torres y su grupo familiar contra el fallo proferido el 27 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado- Sección Segunda-Subsección A, que negó la acción de tutela interpuesta por los accionantes contra el Tribunal Administrativo del Magdalena.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela El 10 de febrero de 2025, Johanna Milena Monsalvo Torres, Miguel Ángel Monsalvo Castillo, Sara María Torres de Monsalvo, Alix Caterine Monsalvo Torres (en nombre propio y en representación de su hijo Ismael David Lastra Monsalvo), Rocío Patricia Monsalvo Aragón (en nombre propio y en representación de su hija menor Luisa Fernanda Roa Monsalvo), Miguel Mario Monsalvo Torres (en nombre propio y en representación de su hija menor Sara Carolina Monsalvo Medina) e Ixen Mario Lastra Monsalvo, presentaron acción de tutela para que se les amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo del Magdalena, al haber expedido la sentencia del 4 de diciembre de 2024, en el marco del proceso del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 47001-33-33-007-2017-00170-00/01, promovido por los accionantes contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
Los accionantes pretenden lo siguiente: 2 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación «1.- Solicito se me amparen los derechos fundamentales los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la seguridad social y el principio de confianza legítima, al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad humana, y a la tutela judicial efectiva. 2.- Se ordene dejar sin efectos la sentencia cuestionada. 3.- Se ordene emitir una nueva sentencia en un plazo razonable que sea consecuente con la normativa legal, constitucional y convencional vigente.» Hechos relevantes El 23 de junio de 2017, Johanna Milena Monsalvo Torres y su grupo familiar instauraron una demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, solicitando que se declarara responsable a la entidad por los perjuicios causados por las lesiones sufridas por Johanna Milena Monsalvo Torres el 18 de abril de 2015, con causa de un accidente de tránsito que sufrió con ocasión de sus funciones como funcionaria de policía, al cumplir una orden de servicio operativo que le ordenó trasladarse de Santa Marta al municipio de Fundación. El 24 de febrero de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta negó las pretensiones, argumentando que el daño fue causado exclusivamente por terceros –una motocicleta y una camioneta– y que la víctima decidió trasladarse por sus propios medios en lugar de tomar el transporte institucional, ofrecido por la entidad demandada.
La parte demandante apeló esta decisión, al considerar que la causa del accidente había sido la omisión de la entidad de proveer transporte y de seguir directivas que indicaban que la Unidad de Defensa Jurídica no debía cumplir la labor asignada, pero el Tribunal Administrativo de Magdalena confirmó la sentencia el 4 de septiembre de 2024.
Fundamentos de la solicitud La parte accionante argumenta que la providencia del Tribunal adolece de un defecto fáctico, por no haber valorado pruebas determinantes para tomar la decisión; dado que, según narra, cimentó su fallo únicamente en las pruebas documentales expuestas por la entidad y le dio más valor a las disposiciones probatorias y las declaraciones rendidas por el «oficial superior».
Dicho extremo considera que el Tribunal ignoró lo manifestado por los patrulleros en las entrevistas rendidas en el proceso disciplinario, al igual que los testimonios recogidos dentro de las investigaciones penal, administrativa de los expedientes que fueron recaudados, además de las pruebas trasladadas que se presentaron como la 3 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación investigación disciplinaria, la decisión de la justicia penal Militar, y todos los documentos administrativos que dan cuenta de las obligaciones internas que existían en la Policía Nacional.
Concluye la accionante que no existe evidencia de que el Tribunal Administrativo haya realizado una revisión «seria» de las pruebas, porque no ve que el expediente físico haya sido trasladado completamente del Juzgado al Tribunal o digitalizado, en su defecto. En fin, lista que no se valoraron los siguientes medios de convicción: Aunado a lo anterior, considera el extremo actor que el Tribunal no evaluó correctamente el hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad extracontractual.
En su criterio, el comportamiento del tercero debe ser la «causa exclusiva del daño» para que se excluya la responsabilidad de la entidad demandada. Además, considera que el Tribunal omitió analizar si en el caso existió una concausa. Además, considera la parte accionante que se ignoró la perspectiva de género en el caso bajo examen, «a la luz del criterio fijado en relación con la protección especial de la que son sujetos las mujeres, en concordancia con las disposiciones internacionales en materia suscritas por Colombia, en procura de la reparación integral».
Trámite de primera instancia El asunto correspondió a la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado. Mediante auto del 12 de febrero de 2025, se admitió la acción de tutela, se ordenó la notificación al Tribunal Administrativo del Magdalena, como accionado, y a la Nación- 4 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación Ministerio de Defensa-Policía Nacional como tercera interesada.
Igualmente, se requirió al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta que remitiera copia del expediente ordinario y a los accionantes que remitieran poder para actuar. En su informe sobre los hechos, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional solicitó que se declare la improcedencia de la acción, dado que «la acción de tutela no es un medio de impugnación extraordinario».
El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta envió el expediente mediante un en lace para acceder a la plataforma SAMAI. Por su parte, el Tribunal Administrativo accionado no contestó la demanda. En sentencia del 27 de febrero de 20251, la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al encontrar que la providencia judicial enjuiciada no adolece de ningún defecto que derive en la vulneración del derecho al debido proceso de la accionante.
La Subsección analizó las reclamaciones de la accionante de cara a las pruebas, a la perspectiva de género y al análisis de la responsabilidad civil. Consideró que lo que planteó la accionante era un desacuerdo con los jueces de instancia. Mediante memorial del 10 de marzo de 20252, la parte accionante impugnó la decisión, pidiendo que se revise en detalle lo planteado en la demanda, sin mencionar los reparos contra la providencia de primera instancia. El recurso fue concedido mediante auto del 19 de marzo de 20253.
II. CONSIDERACIONES Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 27 de febrero de 2025, proferida por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante. Competencia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 1 SAMAI, índice 14 de primera instancia. Notificada por correo electrónico el 5 de marzo.
SAMAI, índice 17 de primera instancia. 2 SAMAI, índice 18 de primera instancia. 3 SAMAI, índice 20 de primera instancia. Notificado el 11 del mismo mes. SAMAI, índice 27 de primera instancia 5 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto 4 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación La Sala modificará la sentencia de primera instancia, porque encuentra improcedente la acción al no revestir relevancia constitucional para abrir el debate en sede de tutela.
Además, en el escrito de impugnación no hay suficiente claridad sobre cuáles son los reparos contra la sentencia impugnada, sino que se afirma, meramente, que se está en desacuerdo con la decisión. La acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues plantea un mero desacuerdo con la decisión de los jueces ordinarios en las providencias enjuiciadas.
A pesar de que en cualquier litigio estén principios constitucionales en juego, más aun tratándose del debido proceso, la sola diferencia de criterio con los jueces de instancia no suscita una discusión relevante para el juez constitucional. Al examinar el expediente, la Sala advierte que los argumentos presentados por la parte accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por los jueces de conocimiento.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, o más bien, de la ausencia de ellas, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. La accionante plantea varios reparos a la sentencia enjuiciada con base en un defecto fáctico.
Aunque, como observó la sentencia de tutela de primera instancia, no se hace referencia cuál era la entidad de las pruebas para cambiar el sentido de la decisión enjuiciada. Primero, alega la omisión y arbitrariedad del Tribunal al valorar las pruebas del proceso. Sobre ello, se advierte que, a pesar de argumentar extensamente que existió arbitrariedad en la valoración de pruebas, la parte accionante, más que cuestionar la valoración probatoria, pretende atacar el razonamiento del juez de instancia respecto del análisis de causalidad.
Así lo deja ver la argumentación de la demandante, al expresar que: «[L]a omisión y negligencia que produjo el daño, encuadra el vínculo causal entre la conducta del demandado y el daño, dejando al tercero interviniente como el hecho que se pudo prevenir en tanto que el mismo fue un hecho imprevisible e irresistible para la demandante, pero si previsible para la entidad estatal demandada, pues en este caso se habló de la responsabilidad de la lesionada, pero nunca se ahondo en la responsabilidad del oficial que se encontraba envestido de autoridad policial y responsable del personal a su mando, por lo 7 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación anterior, si existiere una responsabilidad de la suscrita demandante, también la tendría la policía Nacional, pues se colige que fue el señor subcomandante del Comando del Departamento en su posición de garante quien expuso al personal lesionado a un daño mayor al que debían soportar, pues este debía propender por el menor riesgo, y por su negligencia se presentó un accidente, que puso en un riesgo mayor a los policiales.» Entonces, se extrae del texto de la tutela que la valoración probatoria que se alega omitida hubiera dado cuenta de que se incumplieron deberes respecto de enviar a la división que dirigía la accionante a realizar las labores encomendadas y proveer la logística necesaria para el desplazamiento, de acuerdo con la normativa policial vigente.
En criterio de la accionante, si se hubieran acatado las directivas y proveído el transporte conforme a los lineamientos de la institución, ni ella ni el resto de quienes resultaron lesionados en el accidente hubieran sufrido el accidente. Así, la accionante intenta probar que la causa del accidente fue la orden y no, como lo dijeron los falladores de instancia, el hecho de un tercero. O, al menos, como también lo aduce, que se entienda que en el accidente confluyeron la culpa de la entidad y la de los terceros.
La sentencia de segunda instancia, por su parte, es diáfana en que al causalidad que alegó la demandante se rompe cuando: (i) la institución estableció un horario para el traslado, que el personal no cumplió5; (ii) la demandante pide autorización a su coronel para irse el sábado por sus propios medios6 y (iii) los uniformados fueron vistos en establecimientos comerciales, al demorarse doce horas en su traslado desde Santa Marta hasta el municipio de Fundación, Magdalena, donde debían presentarse 7. 5 SAMAI, índice 2 de primera instancia. Archivo: 5_DemandaWeb_Anexos_SentenciadesegundaIn(.pdf). «[S]egún la Orden de servicios No. 051/COMAN-PLANE de calenda 16 de abril de 2015 y los anexos 17 y 18 de la misma, el desplazamiento como tal del personal a los sitios de votación, se previó para el día viernes 17 de abril a las 03:00 p.m., lo cual resultó ser en un horario hábil.
No obstante, vale la pena señalar que, si bien era un día hábil, era el último día de la semana, a la mitad de la tarde de dicho día y si bien el extremo apelante, indicó que no solo se ocupan de asistir a audiencias pues también tenían que estar pendientes del cumplimiento de términos judiciales, estados, traslados, entre otros, lo cierto es que todas esas labores podían cumplirse con anterioridad a la hora de salida y así poder desplazarse en los vehículos y horarios establecidos». 6 Ibid.«lo que si se encuentra probado y que fue aceptado por el extremo activo es la conversación dada entre la Jefe de la Unidad y el Cr Lopez Guarín vía whatsapp [folio 551]: – Jefa de la Unidad: “Dios y patria mi coronel buenos días Mi cr para solicitarle es que usted sabe que las labores de nosotros nos tocan hasta hoy no” – Cr.
López Guarín: “sra estoy en reunión” – Jefa de la Unidad: “entonces para que me autorice que el personal de la unidad se presente mañana a los diferentes puestos para el servicio. Nosotros nos vamos bajo nuestros propios medios” – Cr. López Guarín: “Si claro okkk”». 7 Ibid. «[D]entro del proceso no se estableció con claridad las razones por las cuales a las 21:15 (hora del accidente) del día sábado, aun los policiales se encontraban en carretera cuando el armamento fue retirado a las 08:45 a.m. por parte del demandante, cuando el municipio de destino estaba a máximo tres horas de la ciudad, si bien se alega problemas de recalentamiento del vehículo, el tiempo de 12 horas de vieja resulta excesivo.
Si bien no se explican con suficiencia las razones del retardo en el traslado al que debió ser su punto de votación, lo cierto que los testimonios de la señora Magalvis Gamero y Ana María Ruiz Guarín Novoa en el decurso del proceso disciplinario, dieron cuenta de la presencia de los policiales en establecimientos comerciales». 8 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación Asimismo, cabe resaltar que el Tribunal manifestó en su sentencia que se centró en abordar los argumentos de la apelación, más que reiterar en el análisis de oficio de lo decidido en primera instancia, como lo fue la causal eximente de responsabilidad.
De lo anterior resulta evidente que lo que pretende el extremo accionante es la revisión del estudio de causalidad que adelantó el juez de instancia y que está claramente analizado, con base en las pruebas que obran en el expediente y en el derecho aplicable al asunto. Esto, para la Sala, deriva en que no se satisface el requisito de relevancia constitucional.
Segundo, alega la accionante que en el expediente digital de SAMAI, no se encuentra el expediente digital, por lo que eso constituye prueba de que el Tribunal no falló con la totalidad del expediente a su disposición. La Sala encuentra que el expediente completo fue puesto a disposición del Tribunal a través de un enlace en la plataforma One Drive.
El mismo fue remitido a esta Corporación con ocasión de este proceso de tutela. Dentro de las actuaciones remitidas, se vislumbra que, en la constancia de remisión del Tribunal, fechada el 28 de junio de 2022, se puede acceder al expediente completo8. Por ello, la Sala encuentra prueba suficiente de que el expediente estuvo a disposición del Tribunal desde que comenzó el trámite de la apelación. Tercero, alega la parte accionante que se debe abordar su caso atendiendo a la perspectiva de género y, en consecuencia, a la protección especial a las mujeres «como sujeto de especial protección».
Sobre ello, la Sala coincide con los argumentos del juez de primera instancia en que en el caso bajo examen no se presentó alguna clase de violencia en contra de la víctima por su calidad de mujer. En cambio, el asunto se limita a la responsabilidad de la Policía Nacional por los daños sufridos por la accionante en un accidente de tránsito.
Nada de ello deriva en que el proceso transcurrió de manera distinta, por la condición de mujer de la lesionada. Así pues, al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de las autoridades judiciales accionadas, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la 8 SAMAI, índice 10 de primera instancia, Archivo: 16_MemorialWeb_Respuesta-Tutela110010315(.pdf). Enlace One Drive > Actuaciones Segunda Instancia > Archivo: 02ConstanciaRecibidoTribunal 9 Expediente No. 11001-03-15-000-2025-00661-01 Accionante: Johana Milena Monsalvo Torres y otros Resuelve impugnación autonomía e independencia que caracteriza las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia atinente a la relevancia constitucional. Por eso, la sentencia será modificada, por cuanto la tutela no procede como instancia adicional al proceso ordinario y, en consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción constitucional de protección de derechos fundamentales, en lugar de negar el amparo de fondo.
En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada negó la acción de tutela, la Sala considera que la tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional. Aunque ambas decisiones desestiman las pretensiones de la demanda, son incompatibles en fundamento, ya que la falta de alguno de los requisitos generales de procedencia conlleva a la improcedencia de la acción de tutela e impide al operador judicial estudiar el asunto de fondo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICAR la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025 proferida por la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.
PRIMERO DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Johanna Milena Monsalvo Torres y otros contra el Tribunal Administrativo del Magdalena.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES vf