11001032500020200097500 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Judith Cardona de Hernández Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Pensión gracia. __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar del 9 de diciembre de 2019, a través de la cual revocó la providencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena el 30 de junio de 2017, que había negado las pretensiones de la demanda, y en su lugar, accedió a ellas. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderada judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar del 9 de diciembre de 2019, a través de la cual revocó la providencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena el 30 de junio de 2017, que había negado las pretensiones de la demanda, y en su lugar, accedió a ellas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13 001 33 33 012 2015 00548 2 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP 01.

Con fundamento en lo anterior, además, solicitó i) declarar que a la señora Judith Cardona de Hernández no le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia, pues le fueron computados tiempos laborados de carácter nacional comprendidos desde el 7 de julio de 1994 hasta el 23 de enero de 2014; ii) ordenar a la demandada reintegrar los dineros, debidamente indexados, recibidos en exceso por virtud de la sentencia objeto de revisión; y iii) condenar a la señora Cardona de Hernández a pagar los intereses moratorios en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 18 de noviembre de 1948, nació la señora Judith Cardona de Hernández. ii) La señora Judith Cardona de Hernández prestó sus servicios en los siguientes períodos y entidades: - Desde el 26 de enero de 1968 hasta el 15 de julio de 1979, en la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar, como docente nacionalizada, por virtud del nombramiento realizado mediante el Decreto 34 de 1968. - Desde el 7 de julio de 1994 hasta el 23 de enero de 2014, en la Secretaría de Educación de Cartagena, nombrada por virtud del Decreto 556 de 1994, «con vinculación NACIONAL- Certificación de fecha 8 de mayo de 2014». iii) El 18 de enero de 2005, a través de la Resolución 01705, se negó a la señora Cardona de Hernández el reconocimiento de una pensión gracia, con fundamento en que no acreditó 20 años de servicio como docente del orden municipal, departamental o distrital.

Aquel acto fue confirmado por la Resolución 0001185 del 9 de marzo de 2005. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP iv) El 30 de junio de 2019, el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, mediante sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda.1 Aquella decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 30 de abril de 2019.2 v) Como consecuencia de lo anterior, la señora Cardona de Hernández interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar por la providencia emitida el 30 de abril de 2019, la cual fue resuelta de forma negativa por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, el 24 de julio de 2019. vi) El 25 de octubre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, revocó la sentencia emitida en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección B de esa corporación, y en su lugar, dejó sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 30 de abril de 2019, y le ordenó expedir una nueva decisión, en los siguientes términos:3 PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 24 de junio de 2019, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, por lo razonado en la parte motiva de esta decisión. En su lugar: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Judith Cardona de Hernández y, como consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 30 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, para que, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, se sirva proferir una nueva decisión en la que aplique las reglas fijadas en la sentencia de unificación dictada el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado (3805-2014).

(Resaltado original del texto) vii) El 9 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia de segunda instancia, en el sentido de acceder a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Judith Cardona de Hernández contra la UGPP y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:4 PRIMERO: REVÓCASE la sentencia apelada, por lo considerado en esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 2 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, radicado 11001031500020190286701. 4 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP - Resolución, No. RDP 039401 del 30 de diciembre de 2014,5 por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia - Resolución No. RDP 010264 del 17 de marzo de 2015, por la cual se resuelve el recurso de apelación en contra de la resolución RDP 039401 del 30 de diciembre de 2014.6 TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL "UGPP", reconocer y pagar la pensión gracia a la señora JUDITH CARDONA DE HERNÁNDEZ, a partir del 7 de julio de 2005 y de conformidad con lo señalado en la parte considerativa.

CUARTO: DECLÁRANSE prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 29 de agosto de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. […] (Resaltado, cursiva y comillas originales del texto) viii) El 19 de diciembre de 2019, quedó ejecutoriada la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Bolívar, el 9 de diciembre de 2019, revocó la providencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, el 30 de junio de 2017, que había negado las pretensiones de la demanda presentada por la señora Judith Cardona de Hernández contra la UGPP, y en su lugar, accedió a ellas, con sustento en las siguientes consideraciones jurídicas:7 i) En cuanto a la prueba del tiempo de servicio y de la forma de vinculación, es preciso señalar que la valoración no se centra en la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino en el contenido de los datos puntuales que ofrezca el tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que se prestará el servicio, su naturaleza y los extremos temporales; con el fin de 5 La Sala advierte que por medio de la Resolución RDP 039401 del 30 de diciembre de 2014, la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la demandada.

Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 6 Esta Subsección observa que a través de la Resolución RDP 010264 del 17 de marzo de 2015, la UGPP resolvió un recurso de apelación contra la Resolución RDP 039401 de 2014, en el sentido de confirmar su contenido. Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 7 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913. ii) En la sentencia de unificación del 21 de junio del 2018,8 el Consejo de Estado fijó entre otras reglas, aquella según la cual, para demostrar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo y en los que se pueda establecer que la plaza a ocupar tiene la calidad de territorial o la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación. iii) De conformidad con el acervo probatorio, la señora Judith Cardona de Hernández prestó sus servicios como docente, de la siguiente manera:9 - Certificación laboral expedida por la FIDUPREVISORA S.A. (fIs. 12-13 cuad.

N°1), que señala que la señora Judith Cardona de Hernández, prestó sus servicios como docente de vinculación Nacionalizado desde el 26 de enero de 1968 hasta el 15 de julio de 1979. - Obra en la foliatura certificación laboral expedida por la Secretaria de Educación Distrital de Cartagena de Indias, la cual informa (fI. 17 cuad. N° 1) que la señora Judith Cardona de Hernández, prestó sus servicios como docente Nacional desde el 07 de julio de 1994, hasta al 23 de enero de 2014. - Milita también el Decreto de nombramiento N°566 del 16 de junio de 1994 expedido por la Alcaldía de Cartagena, por medio de la cual, se nombra en propiedad a la demandante para desempeñar cargos de docentes de tiempo completo en las Escuelas y Colegios del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena.

(fls.1 9-22) - Acta de diligencia de posesión N°190, por medio del cual, la señora Judith Cardona de Hernández, toma posesión del cargo de Docente de tiempo completo, nombrada mediante Decreto N 566 del 16 de junio de 1990 (fl.23) En el sub judice, el tiempo de servicios como docente de vinculación NACIONALIZADO comprendido entre el 26 de enero de 1968 y el 15 de julio de 1979 equivalente a 11 años, 5 meses y 19 días, se tiene como válido para optar por la pensión. (Resaltado y subrayado original del texto) Además, sería del caso colegir que el lapso laborado entre el 07 de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014, equivalente a 19 años, 6 meses y 16 días, debe desestimarse por acreditarse en el plenario que dicho periodo obedece a una vinculación como docente de orden nacional, tal y como se encuentra plasmado en el formato de certificado de historia laboral expedido por la Secretaria de Educación Distrito de Cartagena (fI. 17); sin embargo, dado el alcance que debe dársele a dicha certificación, según lo ordena el Honorable Consejo de Estado en la sentencia de tutela que dio pábulo a este fallo de reemplazo, ha de entenderse que, en armonía con lo expuesto en el 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP Decreto No. 566 del 16 de julio de 1994, por medio del cual se le nombró a la actora como docente en propiedad para el Distrito de Cartagena (fI. 19) y con las reglas expuestas en el fallo de unificación citado ut supra, tal vinculación es del carácter territorial.

(Resaltado fuera del texto) iv) En cuanto al requisito de la edad, está demostrado que la docente nació el 18 de noviembre de 1948 y que al momento de solicitar el reconocimiento de una pensión gracia el 29 de agosto de 2014, tenía más de 50 años de edad. v) En consecuencia, la actora acreditó 20 años de servicio en la docencia oficial, «ya sea de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado para acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación». vi) Por lo expuesto, se impone revocar la sentencia apelada en cuanto negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, acceder a ellas.

En ese sentido, se declara la nulidad de las Resoluciones RDP 039401 del 30 de diciembre del 2014 y RDP 010264 del 17 marzo del 2015. A título de restablecimiento del derecho, se ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la actora, a partir del 7 de julio de 2005, con efectos fiscales desde el 29 de agosto de 2011, por prescripción trienal.

La liquidación de la prestación se hizo en el equivalente al 75 % de todo lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus de pensionada, esto es, el 7 de julio de 2005. 1.2. Las causales de revisión invocadas La apoderada de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: i) El juzgador se apartó de la Ley 114 de 1913, pues desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 121, 123 inciso 3.° y 124 de la Constitución Política, en la medida en que pasó por alto que la demandada laboró desde el 7 de julio de 1994 hasta el 23 de enero de 2014, en calidad de docente nacional y que los recursos que «pagaban los salarios eran de la NACIÓN». 7 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP ii) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido al reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Judith Cardona de Hernández sin cumplir con los requisitos para ello, específicamente, los 20 años de servicio como docente del orden departamental, municipal o nacionalizado.

En efecto, desde el 7 de julio de 1994 hasta el 23 de enero de 2014, se vinculó como docente nacional, como correctamente, lo sostuvo el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, en la sentencia de primera instancia emitida el 30 de junio de 2017 y, en un segundo momento, el Tribunal Administrativo de Bolívar en la providencia del 30 de abril de 2019, que posteriormente el Consejo de Estado dejó sin efectos, en el marco de la acción de tutela con radicado 11001031500020190286701.

Así, las decisiones previas a la sentencia que hoy se revisa eran acertadas, comoquiera que al valorar la certificación de la historia laboral expedida por la Secretaría de Educación de Cartagena, concluyeron que entre los años 1994 y 2014, la vinculación como docente de la señora Cardona de Hernández fue nacional, razón por la cual aquellos años no podían ser considerados para efectos de completar los 20 años de servicio oficial que se exigían para otorgar la pensión de gracia. No obstante, el tribunal en la sentencia objeto de revisión acogió la interpretación dada a la certificación de la historia laboral de la demandada, por el Consejo de Estado en la sentencia del 25 de julio de 2019, dentro de la acción de tutela referida. iii) Debe recordarse que los fondos educativos regionales administraban la educación con los recursos de la Nación «por lo que el acto administrativo que nombra a la docente, correspondía en realidad a una vinculación de docente oficial de carácter NACIONAL».

Conviene señalar que la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, emitida por el Consejo de Estado, considera como docente nacionalizado a los docentes cuyo nombramiento hubiere intervenido el delegado del Ministerio de Educación, sin importar, además, que la fuente de financiamiento sea nacional, en desconocimiento de la naturaleza de los recursos del situado fiscal. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 8 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP La señora Judith Cardona de Hernández, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:10 i) Está acreditado en el expediente que la demandada fungió como docente territorial en el período comprendido entre el 7 de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014, porque, por un lado, el Decreto de nombramiento 566 del 16 de junio de 1994, fue suscrito por el alcalde de Cartagena, como representante del ente territorial, sin la intervención del Ministerio de Educación; y por el otro, el nombramiento fue realizado en la Escuela Rural Mixta Olaya Herrera, el cual no es del orden nacional sino territorial. ii) En el sub lite es aplicable la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, emitida por el Consejo de Estado, a través de la cual se señaló que para probar la calidad de docente territorial se requiere «copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.».11 iii) La demandada siempre fue docente territorial, lo cual le permitió cumplir con los requisitos que la ley exige para obtener una pensión gracia, entre ellos, contar con 20 años de servicio. iv) Finalmente, teniendo en cuenta que las pretensiones de la acción especial de revisión no están llamadas a prosperar, se impone condenar en costas a la UGPP. 1.4.

El ministerio público 10 Memorial allegado por correo electrónico visible a índice 21 de la plataforma SAMAI. 11 La demandada cita al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18, del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23- 42-000-2013-04683-01(3805-14). 9 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó declarar infundada la acción especial de revisión, por las razones que se indican a continuación:12 i) Si bien en algunas certificaciones que obran en el expediente digital, la vinculación de la docente Judith Cardona de Hernández, entre el 7º de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014, era de carácter nacional, lo cierto es que una lectura del Decreto 566 del 16 de junio de 1994, permite inferir que dichos nombramientos fueron realizados en plazas docentes creadas mediante Decreto Distrital 547 de 1994, es decir en cargos de carácter territorial. ii) Lo anterior, sin perjuicio del origen de los recursos con los cuales se sufragaron los pagos salariales a la docente, pues, como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. iii) En consecuencia, la sentencia censurada no fue proferida en contravía de la normativa aplicable al sub lite, pues una vez valoradas las pruebas aportadas se logró establecer que la vinculación de la señora Judith Cardona de Hernández es de carácter territorial y que además acreditó el cumplimiento de los requisitos que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia. Por lo tanto, no se configuran las causales de revisión invocadas. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de los recursos extraordinarios de revisión en virtud del inciso 2.º del artículo 249 del CPACA.13 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, 12 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 23. 13 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.». 10 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019.14 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».15 Finalmente, es oportuno señalar que conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 13 de enero de 202016 y la acción especial de revisión se interpuso el 23 de octubre de 2020,17 por lo que es dable concluir que fue presentada dentro del término establecido en la ley. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, del 9 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 15 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 16 Consta en el expediente que la sentencia objeto de revisión fue notificada electrónicamente a las partes el 16 de diciembre de 2019, índice 2 visible en la plataforma SAMAI, contentivo del expediente digital del proceso ordinario.

De esa manera, aquella cobró ejecutoria el 13 del enero de 2020. 17 Índice 1 de la plataforma SAMAI. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP de diciembre de 2019, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y 12 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró18 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,19 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».20 18 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 19 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 20 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 14 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».21 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».22 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

De la pensión gracia La pensión gracia es una prestación otorgada a los docentes mediante la Ley 114 de 1913, como un reconocimiento por su capacidad y esfuerzo en la educación territorial, luego de haber prestado sus servicios en primaria por un lapso no menor de 20 años, haber cumplido 50 años de edad, tener una conducta intachable y no 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 15 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP recibir emolumento alguno del erario.

Este mismo beneficio se extendió con la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Más adelante, con la expedición de la Ley 37 de 1933 (artículo 3º) el reconocimiento de esta pensión se hizo extensivo a quienes hubieren completado el tiempo de servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

La jurisprudencia de esta corporación ha precisado que a. es una prestación con cargo al tesoro, pagada por Cajanal; b. no requiere de aportes a ningún fondo pensional para su reconocimiento; c. es compatible con otras prestaciones no nacionales; d. ya no requiere que los 20 años de servicios se hayan prestado de manera exclusiva en educación básica primaria; e. el beneficiario debe tener como mínimo 50 años de edad y 20 de servicios; y f. haber observado durante toda su vida al servicio de la educación oficial una conducta irreprochable.

En torno a su reconocimiento, esta pensión no se rige por las disposiciones previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985, comoquiera que la pensión gracia no es una prestación ordinaria, sino de rango excepcional; razón por la cual el legislador la excluyó de esta reglamentación y así se encuentra consignado en la primera de dichas leyes, cuyo texto, en lo pertinente, establece lo siguiente: Artículo 1.

El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajen en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […] Posteriormente, la Ley 91 de 1989,23 dispuso lo siguiente: Artículo 15º. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 23 «Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP 2.- Pensiones: 1.

Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 2.

Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado24 que fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia, a saber: [D]entro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia ( ) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley [ ].

De la misma manera, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, previó las siguientes pautas jurisprudenciales:25 i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) SUJ-SII-11-2018. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original).

Finalmente, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial 18 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que:26 […] Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables. […] 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala En primera medida, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión27 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021, del 11 de agosto de 2022, radicado: 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). 27 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,28 que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias29 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Esta Subsección observa que la inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, del 9 de diciembre de 2019, desconoció el ordenamiento jurídico que rige la materia pues si bien es cierto la demandada acreditó tiempos de servicio en calidad de docente nacionalizada, también lo es que no cumple con el requisito de alcanzar 20 años de servicio en establecimientos del orden departamental, municipal o distrital, en el entendido de que su vinculación en el período comprendido entre el 7 de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014, fue de orden nacional y no territorial.

En consecuencia, afirma, el fallador no debió reconocer a su favor la pensión gracia. Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, esta Subsección encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: 28 Ver las sentencias: Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018.

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.o 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. 29 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 20 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP En primer lugar, esta Subsección ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el particular, y ha declarado infundada la acción, pues, como en este caso, ha entendido que lo que persigue la UGPP, en sede de revisión, es controvertir la aptitud legal del accionado para ser acreedor de la pensión gracia. Así, en la sentencia del 27 de enero de 2022,30 sostuvo que pese a que la entidad recurrente en esa oportunidad cuestionaba que la entonces demandada no tenía derecho a la pensión gracia pues, en su concepto, la prestación fue otorgada sin el cumplimiento de los 20 años de servicio que prevé la normativa que rige la prestación, procedió a efectuar el estudio correspondiente de cara a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En atención a ello, con todo, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la sentencia objeto de revisión revocó la providencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, el 30 de junio de 2017, que había negado las pretensiones de la demanda, y en su lugar, accedió a ellas, la Subsección observa que el tribunal, respecto al tiempo de servicio de la demandada, encontró lo siguiente: Sostuvo que la señora Cardona de Hernández, encontró que acreditaba más de 20 años en la «docencia oficial, ya sea de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado para acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación», comoquiera que a. desde el 26 de enero de 1968 hasta el 15 de julio de 1979 (11 años, 5 meses y 19 días) estuvo vinculada como docente nacionalizada; y b. pese a la certificación emitida por la Secretaría de Educación, en la que se señala que para el período comprendido entre el 7 de julio de 1994 y 23 de enero de 2014, se desempeñó como docente nacional, el Consejo de Estado en la sentencia emitida el 25 de abril de 2019, en el marco de la acción de tutela de radicado 11001031500020190286701, sostuvo que aquel documento en armonía con el Decreto 566 del 16 de junio de 1994,31 permitía inferir que «se trataba de una 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2022, radicado 110010325000201500816 00 (2987-2015). 31 Por medio del cual el alcalde de Cartagena nombró a docentes en propiedad para el Distrito de Cartagena, visible en el expediente digital obrante a índice 2, 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 21 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP plaza de naturaleza territorial.

Así mismo, deb[e] considerarse que ese acto administrativo fue suscrito por el [a]lcalde [m]ayor de Cartagena, una autoridad territorial». La Sala observa que la entidad recurrente en la acción especial de revisión restringe su reproche al período comprendido entre el 7 de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014, pues, en su concepto, la señora Cardona de Hernández prestó sus servicios como docente nacional con la Secretaría de Educación de Cartagena, de acuerdo a una certificación de historia laboral emitida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, obrante a folio 17 del expediente ordinario.

Así, no es objeto de censura por la UGPP el lapso del 26 de enero de 1968 al 15 de julio de 1979 (11 años, 5 meses y 19 días) en el que la demandada estuvo vinculada como docente nacionalizada. Pues bien, respecto al referido tiempo de servicio, esto es, del 7 de julio de 1994 al 23 de enero de 2014, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente del proceso ordinario, esta Subsección observa lo siguiente: El 16 de junio de 1994, el alcalde de Cartagena expidió el Decreto 566, a través del cual nombró, entre otros, a la demandante, en los siguientes términos:32 ALCALDÍA DE CARTAGENA Decreto Número 566 de 1.994 16 JUN. 1994 POR EL CUAL SE NOMBRAN DOCENTES EN PROPIEDAD PARA EL DISTRITO DE CARTAGENA EL ALCALDE MAYOR DE CARTAGENA en uso de sus atribuciones legales Y en especial las conferida (sic) Art. 9° Ley 29/89 y en concordancia con el Decreto 2277/76, Ley 60/93, Decreto 2676/93 y Ley 115/94, y C O N S I D E R A N D O - Que el Art. 6 Parágrafo 19 Ley 60 de 1993 estableció que los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 32 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 2, 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 22 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o distritos. - Que mediante Decreto Distrital N° 547 da junio de 1994 se crearon cuatrocientos setenta y cinco plazas para ser ocupadas por docentes temporales que cumplan los requisitos de la carrera docente. - Que corresponde al Alcalde Mayor de Cartagena proveer los cargos docentes que se crean con el Decreto arriba mencionado. - Que al Representante del Ministerio de Educación ante el FER de Bolívar en oficio D.P INC. Ley 60/93 N° 312 de Mayo 27 de 1994, certificó que existe Disponibilidad Presupuestal para la incorporación de 475 docentes en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena. - Que la Oficina Seccional de Escalafón certificó mediante oficio N° 0394 de Junio 2 de 1996.

Que los docentes que se nombran en este Decreto son idóneos para desempeñar cargos docentes en el área de su especialidad y que contra ellos no cursa proceso, disciplinario ni están pendientes de sanción alguna. D E C R E T A ARTÍCULO PRIMERO: Nómbrase en propiedad para desempeñar cargos docentes de tiempo (sic) en las Escuelas y Colegios del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena a los siguientes docentes: […] CARDONA DE HERNANDEZ JUDITH 33.128.385 6° Especialidad Primaria en la Escuela Rural Mixta Enrique Olaya Herrera.

ARTÍCULO SEGUNDO: La signación (sic) salarial será la que corresponde al grado acredite en el Escalafón Nacional Docente, de conformidad las normas que regulan el Régimen salarial de los docentes.

ARTÍCULO TERCERO: Los docentes nombrados, tomarán posesión en el Despacho de esta Alcaldía, con la acreditación de los requisitos legales y la Certificación de la no vinculación con el Departamento, el municipio, el sena (sic).

ARTÍCULO CUARTO: Para los fines legales pertinentes, envíese copia del presente Decreto y del Acta de Posesión al Representante del Ministro de Educación Nacional ante el Departamento de Bolívar y a la Secretaría del plantel.

ARTÍCULO QUINTO: Ordénese la apertura de una carpeta que contenga los documentos y hoja de vida de los docentes, con la tarjeta de servicios.

ARTÍCULO SEXTO: El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición, con efectos fiscales desde la presentación al sitio de labores, previa certificación del Rector con el Visto Bueno del Alcalde y Director de Núcleo.

COMUNIQUESE Y CUMPLASE Dado en Cartagena, a los 16 días del mes de Junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994). 23 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP Alcalde Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C. Alcalde Delegado Secretaria de Educación Distrital (Resaltado original del texto) El 7 de julio de 1994, ante la Alcaldía de Cartagena, la señora Judith Cardona de Hernández tomó posesión del cargo de docente de tiempo completo en la Escuela Rural Mixta Enrique Olaya Herrera, conforme consta en el Acta 190.33 Por otra parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los días 8 de mayo de 2014, 21 de noviembre de 2016 y 1.° de febrero de 2017, expidió certificaciones de historia laboral, en las que indicó lo siguiente:34 Sobre el particular, la Sala advierte que el tribunal luego de valorar la certificación referida, a través de la cual se señaló que el régimen de pensiones de la señora Cardona de Hernández fue del orden nacional desde el 7 de julio de 1994 hasta el 23 de enero de 2014, concluyó que el origen de la plaza ocupada por aquella no era de carácter nacional, pues acudió, además, a valorar el acto de nombramiento, Decreto 566 de 1994 y las disposiciones legales invocadas en él como fundamento de su expedición. Así lo expresó:35 […] dado el alcance que debe dársele a dicha certificación, según lo ordena el Honorable Consejo de Estado en la sentencia de tutela que dio pábulo a este fallo de reemplazo, 33 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 2, 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 34 Expediente digital del proceso ordinario visible a índices 2, 19 y 20 de la plataforma SAMAI. 35 Ibidem. 24 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP ha de entenderse que, en armonía con lo expuesto en el Decreto No. 566 del 16 de julio de 1994, por medio del cual se le nombró a la actora como docente en propiedad para el Distrito de Cartagena (fI. 19) y con las reglas expuestas en el fallo de unificación citado ut supra, tal vinculación es del carácter territorial.

Aunado a lo anterior, la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación, en el marco de la acción de tutela interpuesta por la señora Cardona de Hernández contra la UGPP,36 a través de sentencia de segunda instancia, ordenó al Tribunal Administrativo de Bolívar, proferir, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de aquella providencia, una nueva decisión en la que aplicara las reglas fijadas en la sentencia de unificación dictada el 21 de junio de 2018 (3805- 2014).

Para tal efecto, sostuvo: […] En efecto, es cierto que en el "formato único para la expedición de certificado de historia laboral' se lee que el nombramiento de la señora Judith Cardona de Hernández, en el periodo comprendido entre el 7 de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014, fue como docente nacional, por lo que, en principio, podría afirmarse -como lo hizo el tribunal de segunda instancia- que ese tiempo no es computable para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, por no tener el carácter de territorial.

No obstante, se tiene que en observancia de las reglas fijadas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Bolívar debía tener en cuenta que el Decreto No. 566 del 16 de junio de 1994 "por el cual se nombran docentes en propiedad para el Distrito de Cartagena", designó a la mencionada señora para desempeñarse como docente en la "Escuela Rural Mixta Enrique O/aya Herrera" (se destaca), lo que permitía inferir que se trataba de una plaza de naturaleza territorial.

Así mismo, debía considerarse que ese acto administrativo fue suscrito por el Alcalde Mayor de Cartagena, una autoridad territorial. Conviene mencionar que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Bolívar cuando señaló que el artículo tercero del Decreto 566 de 1994 dispuso: "Los docentes nombrados, tomarán posesión en el Despacho de esta Alcaldía, con la acreditación de los requisitos legales y la certificación de la no vinculación con el Departamento, el Municipio y el Sena".

Sin embargo, contrario a lo dicho por la autoridad judicial accionada, para la Sala, ello no constituye razón suficiente para concluir que la vinculación de la señora Judith Cardona de Hernández era de carácter nacional, pues bien podía hacerse esa aclaración para evitar la existencia de dos nombramie ntos de la misma naturaleza (territoriales).

Además, se observa que en ese acto administrativo se nombraron 78 docentes, lo que implica que el artículo en mención era de tipo general y, por tanto, no podría tenerse la certeza de que era la accionante la que tenía un nombramiento nacional. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, radicado 11001031500020190286701. 25 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP En este orden de ideas, esta Subsección halla la razón al Tribunal Administrativo de Bolívar al acoger lo señalado por la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación, a través del cual se dijo que en atención a los lineamientos fijados en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 (que expresamente trajo a colación), debía darse una lectura integral al material probatorio del expediente y según la cual concluyó que el tiempo de labores comprendido entre el 7 de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014, resultaba computable para efectos del reconocimiento prestacional pretendido.

Como se dijo, conforme la sentencia de unificación del 21 de junio de 201837 lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé en un certificado, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que se ofrezcan alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, la fecha de expedición que determina a su vez los extremos temporales, entre otros, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.

Bajo este panorama, se advierte que, contrario a lo afirmado por la UGPP, el Tribunal Administrativo de Bolívar no vulneró el ordenamiento jurídico superior al revocar la sentencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo de Cartagena, que había negado las pretensiones de la demanda, para en su lugar, acceder a ellas y en ese sentido, ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Judith Cardona de Hernández; pues se demostró, que sumó más de 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizada, computables para efectos de colmar el requisito de tiempo exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. En otras palabras, la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en relación al material probatorio allegado en el proceso ordinario es razonable, comoquiera que es acorde con la jurisprudencia de esta corporación 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18, del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683- 01(3805-14) 26 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP vigente para la fecha de expedición de la providencia del 9 de diciembre de 2019, en especial con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, previamente citada.

Por otro lado, es menester recordar que el Consejo de Estado en diferentes providencias38 expedidas con anterioridad a la fecha en que se profirió el fallo objeto de revisión, sostuvo que tendrán derecho a la pensión gracia los docentes oficiales que tengan una vinculación de carácter territorial o nacionalizada, criterio que posteriormente se unificó en sentencia del 21 de junio de 2018, dentro de la cual se precisó que para probar la calidad de docente se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo o una certificación que, de manera inequívoca, lo evidencie.

En tal sentido, en criterio de la Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso administrativo, para la fecha de su expedición, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada. En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.39 Por su parte, en relación con la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invocada por la entidad recurrente, esta Subsección ha precisado 38 Ver entre otras, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006, radicado: 25000-23-25-000-2002-05760-01 (6024-05).

Actor: Segundo Tiberio Piñeros Alfonso; Subsección A, sentencia de 28 de enero de 2010, radicación 08001-23-31-000-2004-01341-01 (0232-08); Subsección b, sentencia de 28 de junio de 2012, N:I: (0209-12); sentencia de 20 de septiembre de 2001, expediente 0095-01; Subsección A, sentencia de 4 de febrero de 2010, rad. 70001-23-31-000- 2004-00019-01 (1044-09). 39 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 27 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP que la causal b) del artículo 20 ejusdem, por un lado, parte del supuesto de que el beneficiario de la prestación (o de la pensión reconocida) reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; y, por otro, que lo que con ella se busca es verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho concedido mediante sentencia judicial.

En otras palabras, considera que, bajo esta causal, no es posible controvertir la aptitud legal de la accionada para adquirir el derecho pensional, como ahora pretende la UGPP.40 En ese orden, la Sala encuentra que no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que la UGPP no cuestiona el valor reconocido en favor de la hoy demandada sino la prestación en sí misma, lo que difiere de la naturaleza de aquella causal.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó el reconocimiento de una pensión gracia con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las 40 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2022, radicado 110010325000201500816 00 (2987- 2015); y Subsección B, sentencia del 6 de mayo de 2021, radicado 20180074800 (2720-2018). 28 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00975-00 (2943-2020) Demandante: UGPP causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, del 9 de diciembre de 2019, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13 001 33 33 012 2015 00548 01 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.