Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otro Tema: Reajuste de las asignaciones básica y de retiro.
Aplicación de la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional. Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Carlos Augusto Ávila presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1.
Oficio S-2019-069354/ANOPA-GRULI-1.10 del 19 de noviembre de 2019, por medio del cual se negó el reajuste de la asignación mensual, cesantías y demás prestaciones sociales de enero a diciembre de 2004, así como del salario pagado a partir de enero de 2005 y hasta la fecha de retiro. 1 En adelante CPACA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila 1.2.
Oficio 533801 del 29 de enero de 2020, por el cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó el reajuste de la asignación de retiro. 2. A título de restablecimiento del derecho pidió: 2.1. El pago del incremento equivalente al 2.49% que resultaba de la diferencia entre la asignación salarial pagada en 2004 -enero a diciembre-, de acuerdo con los Decretos 4150 y 4158 de esa anualidad, y la que realmente correspondía por ajustes de actualización conforme con la inflación causada en el año 2003 y que afectó el valor de la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante, el cual servía de referente para establecer, de conformidad con la escala gradual porcentual, el sueldo básico. 2.2.
El reconocimiento del incremento equivalente al 52.2543% derivado de la diferencia entre la asignación mensual pagada a partir de enero de 2005 hasta la fecha de retiro, de acuerdo con los decretos de los salarios expedidos por el gobierno nacional y la que realmente correspondía por los ajustes de actualización plena, conforme con la inflación acumulada y causada entre los años 1992 y 2004 y que afectó el valor de la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante. 2.3.
El reajuste del incremento resultado de los salarios y prestaciones sociales a partir de 2004 con los nuevos valores; asimismo, los posteriores -2005- teniendo en cuenta el que resultara más favorable, entre la inflación causada sobre la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante del año anterior y/o el decretado por el gobierno nacional. 2.4.
La corrección en la hoja de servicios, en la que se evidenciara el incremento por el ajuste real de la actualización plena de la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante y adelantar el trámite ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 2.5. El reajuste y pago del incremento equivalente al 52.2543% resultado de la asignación mensual de retiro, de acuerdo con los salarios expedidos por el gobierno nacional y la que realmente correspondía por los ajustes de actualización plena, conforme con la inflación acumulada y causada entre 1992 y 2004. 2.6.
La declaración de la pérdida de poder adquisitivo del valor previsto como asignación básica y gastos de representación, fijados a ministros de despacho en el parágrafo del artículo 2 del Decreto 872 de 1992 y, en consecuencia, del ajuste año a año por parte del gobierno nacional y la que realmente correspondía por ajustes de la inflación causada del año anterior, de las escalas de asignación básica de los empleados públicos de la rama ejecutiva, entre los cuales se fijaron la de los Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila ministros con la expedición de los Decretos 11 de 1993, 42 de 1994, 25 de 1995, 10 de 1996, 31 de 1997, 40 de 1998, 35 de 1999, 2720 de 2000, 2710 de 2001, 660 de 2002, 3535 de 2003, 4150 de 2004, 916 de 2005, 372 de 2006, 600 de 2007, 643 de 2008, 708 de 2009, 1374 de 2010, 1031 de 2011, 853 de 2012, 1029 de 2013, 199 de 2014, 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, 1011 de 2019 y 304 de 2020. 2.7.
La declaración de la pérdida de poder adquisitivo de los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional, como consecuencia de la aplicación de los artículos 14 y 15 del Decreto 921 de 1992 y el artículo 2 de los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012, 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019 y 318 de 2020.
Ello, por cuanto el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 fijó una escala gradual porcentual para dichos uniformados, en la cual los sueldos básicos correspondían al porcentaje indicado para cada grado de cara a la asignación básica del grado de general, lo que conllevó a una pérdida de las anualidades 1993 a 2004 por la forma como el gobierno nacional ajustó año a año las escalas salariales de los empleados de la Rama Ejecutiva. 2.8.
El pago de los perjuicios morales a él causados y a Edilma Hernández Rivera, Elvira Ávila, Kevin Augusto y Liseth Daniel a Ávila Hernández, en el equivalente de 100 smlmv2 para cada uno, por cuanto representó una pérdida de oportunidad de mejores condiciones para el núcleo familiar. 2.9. La inaplicación, a partir del año 2004, de los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional, por medio de los cuales se ajustaron las asignaciones de la Fuerza Pública, «ello en una correcta interpretación y aplicación del marco normativo fijado en la sentencia C-931 de 2004». 2.10.
El pago -a título de lucro cesante- i) los intereses legales previstos en el artículo 1617 del Código Civil; ii) los intereses moratorios certificados por la Superintendencia Financiera; iii) $2.000.000 y el 30% sobre el valor total de la sentencia. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. En la demanda se narraron los siguientes hechos: 3.1.
Ingresó a la Policía Nacional como agente el 1 de noviembre de 1992 y fue 2 Salarios mínimos legales mensuales vigentes. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila retirado del grado de intendente jefe el 14 de abril de 2015. 3.2.
El 4 de febrero de 2015 se emitió la hoja de servicios 93126864, en la cual se consignaron los emolumentos salariales que le reconoció la Policía Nacional. 3.3. De conformidad con dicha hoja de servicios, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció la asignación de retiro a través de la Resolución 1667 del 13 de marzo de 2015, a partir del 14 de abril de la misma anualidad. 3.4.
El 16 de octubre de 2019 solicitó a la Policía Nacional y a la Caja de Sueldos de Retiro el reajuste de la diferencia de las asignaciones salariales y de retiro. 3.5. La Policía Nacional negó el reajuste salarial a través del Oficio S-2019- 069354/ANOPAGRULI-1.10 del 19 de noviembre de 2019, con sustento en que no había recibido decreto alguno -expedido por el gobierno nacional- que dispusiera la reliquidación y ajuste de la asignación mensual con base en la inflación causada.
Contra esta decisión no se interpuso recurso alguno, en tanto se anotó que eran improcedentes. 3.6. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó la reliquidación de la asignación de retiro mediante el Oficio 533801 del 29 de enero de 2020. Tampoco se presentaron recursos contra este acto. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4.
Como tales se citaron los artículos 4, 48, 53, 218, 220, 230 y 373 de la Constitución Política; 1, 2, 3 y 13 de la Ley 4 de 1992; y 271 de la Ley 1450 de 2011, así como los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990, en su concepto, porque: 5. Mediante la sentencia C-931 de 2004, la Corte Constitucional ordenó al gobierno nacional y al Congreso de la República realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos antes de que expirara la vigencia fiscal del año 2004 y que para el 2005 debía haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario.
Las entidades desconocieron que el artículo 271 de la Ley 1450 de 2011 ordenó establecer una estrategia para «resolver la litigiosidad en torno a los asuntos relativos a las asignaciones salariales, a las asignaciones de retiro, al ajuste del IPC». 6. El mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones de retiro ha estado ligado al incremento de las asignaciones en actividad para cada grado, lo cual operó a partir del 31 de diciembre de 2004.
Además, el porcentaje de los sueldos básicos se ha mantenido incólume, «lo cual signific[ó] que no [pudiera] producirse ningún ajuste que tuviese como finalidad un aumento de dichas remuneraciones o aún el solo mantenimiento del poder adquisitivo». Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila 7.
La asignación básica de un oficial en el grado de general fue el parámetro con el que se establecieron los sueldos básicos para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública; sin embargo, el gobierno nacional «no fijó la valoración de la asignación básica del oficial en el grado de General, solo continuó dando aplicación al sueldo básico de dicho grado es decir al de General o Almirante, de acuerdo con la fórmula que venía aplicando desde el año 1992, según el artículo 14 del Decreto 921 de ese año», con lo cual se dejó de establecer el porcentaje indicado para cada grado. 8.
Con el Decreto 921 de 1992 se modificó el porcentaje señalado en el Decreto 335 de 1992 y se determinó uno menor, es decir, se disminuyó del 40% al 31%; entonces, con independencia del porcentaje que se asignaba, debía atenderse que el sueldo básico de un oficial en el grado de general o almirante correspondía a la remuneración mensual de los ministros de despacho, por concepto de asignación básica y gastos de representación. 9.
El ajuste del salario no correspondía propiamente a su incremento, en razón a que, para que este existiera, se requería que se revisara y modificara, «aumentándolo», luego del ajuste por inflación, conforme con los factores reales de carácter socioeconómico que incidieran en su determinación y, especialmente, en la necesidad de asegurar el mínimo vital del trabajador. 10.
De conformidad con la sentencia antes referida, se debía reconocer la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, incluidos los integrantes de la Fuerza Pública, lo cual no podía realizarse si no se actualizaban la asignación básica y los gastos de representación fijados a los ministros de despacho, de conformidad con el índice acumulado de inflación. 11.
Para el año 2004 se debían «ajustar los valores establecidos por el Gobierno Nacional en el año 2003 con la correspondiente inflación causada en dicho año (2003); y [ ] que a partir del año 2005 se deb[ía] establecer la actualización plena de la asignación básica y los gastos de representación fijados a los Ministros del Despacho de conformidad con el índice acumulado de inflación causada en los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, adicionándole a ello, a partir del año 1997 la bonificación de compensación aplicándole a partir del año 1998 la respectiva actualización indicada». 12.
La entidad demandada no tuvo en cuenta los mandatos constitucionales y legales, pues indicó que los sueldos básicos para el personal del Ejército Nacional eran fijados por el gobierno nacional, conforme con el cual, debían mantener el poder adquisitivo constante, a pesar de que el aumento se hizo por debajo de la inflación causada. 13.
El acto suscrito por la responsable de los procedimientos de nómina fue Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila expedido con falta de competencia, en razón a que el ordenamiento se la asignó al director general de la Policía Nacional. 1.2.
Contestación de la demanda 14. Las entidades se opusieron a la prosperidad de las pretensiones por las siguientes razones: 1.2.1. Ministerio de Defensa, Policía Nacional 15. Los decretos que fijaron el aumento salarial estaban amparados por la presunción de legalidad; además, la fijación de las asignaciones básicas hacía parte de las atribuciones del gobierno nacional. «[S]i de manera habitual toda norma que se consider[ara] inconstitucional pudie[ra] ser inaplicada, se suplantaría la acción propia de control de constitucionalidad, para dejar al arbitrio de cada juzgador valorar a su criterio la conformidad de cada norma con la Carta Política». 16.
Los reajustes se realizaron de acuerdo con lo incrementos establecidos por la ley a partir del momento en que el gobierno nacional los decretó. Ello, por cuanto los sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional los fijó anualmente el gobierno nacional en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 4 de 1992. 17.
La entidad únicamente era competente para liquidar los haberes del personal en servicio activo a la luz de los decretos expedidos anualmente; por consiguiente, no estaba facultada para realizar reconocimientos salariales o prestacionales que no estuvieran previstos en la normativa que regía la materia. 18. Al actor se le reconoció la asignación de retiro a través de la Resolución 1667 del 13 de marzo de 2015, por lo tanto, en el periodo del 1 de enero de 1997 al 13 de marzo de 2015 no se afectó con el desequilibrio del ajuste anual de dicha prestación entre la oscilación y el IPC y tampoco le era aplicable la Ley 238 de 1995 que adicionó el parágrafo 4 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. 1.2.2.
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional 19. El solicitante laboró por 23 años, 4 meses y 23 días; en consecuencia, se le reconoció la asignación de retiro mediante la Resolución 1667 del 13 de marzo de 2015, a partir del 14 de abril de 2015, equivalente al 81% de las partidas legalmente computables para el grado. De acuerdo con ello, no tenía derecho al reajuste de la asignación de retiro por concepto del IPC. 20.
Con el acto administrativo no se quebrantó disposición normativa alguna, pues las normas especiales establecieron el principio de oscilación para el reajuste de las Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila asignaciones de retiro.
Además, si bien era cierto que la Ley 100 de 1993 dispuso en su artículo 14 el reajuste pensional, también lo era la Fuerza Pública gozaba de un régimen especial de pensiones y que el gobierno nacional expidió año a año los decretos en los que ordenó el reajuste. 21. Si el actor no estaba de acuerdo con los decretos expedidos por el gobierno nacional debió demandarlos y no acudir a esta porque no tenía la facultad para modificarlos. 1.3.
La sentencia apelada 22. Mediante sentencia proferida el 11 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones y condenó en costas a la parte demandante. Para tal efecto, reseñó los hechos probados y sostuvo lo siguiente: 23. La competencia para la gestión administrativa del personal radicaba exclusivamente en la Policía Nacional y en sus entidades descentralizadas adscritas y vinculadas.
Al mismo tiempo, en virtud de la repartición administrativa interna, la responsable de los procedimientos de nómina actuó en ejercicio de las facultades previstas en la ley material, de manera que no era necesario que el acto que negó el reajuste salarial fuera expedido por el director o subdirector de la Policía Nacional. 24. Los decretos anuales que reajustaron la asignación básica eran actos administrativos generales con implicación personal, particular y concreta; en consecuencia, gozaban de la presunción de legalidad y, de acuerdo con la jurisprudencia, no podían ser modificados por decisión judicial.
Es decir que la competencia para dictar los aumentos anuales de aumento salarial de los miembros activos de la Fuerza Pública recaía en el gobierno nacional. 25. El IPC no constituía el único indicar o variable económica para aplicar el reajuste de los salarios de los servidores públicos, en razón a que existían otros factores como «a. el peso de la situación real del país, b. las finalidades de la política macroeconómica, c. la ponderación racional del gasto público, d. la regla fiscal de corto, mediano y largo plazo y otras contingencias más, de orden técnico y real, como en la dirección general de la economía y de sus realidades económicas, bajo criterios de f. competitividad, g. el nivel de los cargos, y por ello, h. el establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles, i. la modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública, j. la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad». 26.
Si bien en la sentencia C-931 de 2004 la Corte constitucional determinó que se debían actualizar los salarios de los servidores públicos de ingresos medios a altos, no se podía deducir que la única forma válida para la fijación de los salarios del sector público fuera el IPC del año anterior, toda vez que en la fijación de dichas asignaciones también eran viables otras variables macroeconómicas.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila 27. El cargo de violación directa de la Constitución y la ley no prosperó porque i) no existían derechos absolutos; ii) aquel consistente en que el salario conservara su poder adquisitivo podía someterse a limitaciones; iii) el hecho de que el reajuste del salario no se hubiera efectuado en porcentaje igual o superior al IPC del año anterior, no contravenía las disposiciones sobre el trabajo y la movilidad del salario porque los decretos expedidos por el gobierno nacional se ajustaron a la Ley 4 de 1992; iv) el actor no era de aquellos empleados que devengaban menos de 2 smlmv, en consecuencia, su aumento salarial podía ser objeto de limitación o podía ser reajustado en una proporción menor a la de la inflación causada en el año inmediatamente anterior. 28.
El reajuste utilizado para las asignaciones de retiro era el de oscilación, en el que se tenía en cuenta la totalidad de las variaciones que en todo tiempo se introdujeran a las asignaciones que se devengaran en actividad, con el fin de garantizar la igualdad de remuneración a quienes hubieran finalizado la prestación de su servicio, por lo tanto, era «impertinente» acudir a otra metodología para la revisión de la prestación. 29.
En el régimen prestacional, el incremento de algunas asignaciones de retiro con fundamento en el IPC devenía del artículo 14 de la Ley 100 de 1995, aplicable a los miembros de la Fuerza Pública en virtud de la Ley 238 de 1995, tema que no podía «imbricarse mecánicamente con el salario devengado en actividad y su incidencia en la liquidación de su asignación de retiro». 1.4.
El recurso de apelación 30. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y lo sustentó en los siguientes términos: 31. El a quo se apartó de los precedentes jurisprudenciales y buscó «obsolescencias» para negar sistemáticamente un derecho que no solo estaba previsto en la Constitución, sino que fue ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-931 de 2004, la cual era inoponible «a todas las autoridades incluso la misma judicial». 32.
No era aceptable que «el poder judicial» participara en la violación de los derechos laborales de los integrantes de la fuerza pública y buscara «argucias judiciales» para negar un derecho ya ordenado. Era «impensable e inimaginable que dicho proceder se [produjera] por la falta de capacidad o entendimiento de los funcionarios judiciales de lo ordenado en la sentencia antes mencionada, o si por el contrario [era] un proceder intencionado con el único objetivo de no asumir ninguna responsabilidad en esta clase de decisiones». 33.
Al tenor del Convenio 95 de la OIT y de los artículos 53 y 93 de la Constitución Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila se debía aplicar el ajuste final de todos los salarios, en razón a que la reclamación se realizó sin que operara la prescripción cuatrienal desde el momento del retiro. 34.
En virtud de lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, debía evidenciarse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996 el desarrollo de una política económica y social que tenía como finalidad nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, para lo cual debía preverse una escala gradual porcentual. Esta, aunque se consolidó parcialmente en 1996 con el Decreto 107, tuvo su origen en los artículos 15 del Decreto 921 de 1992 y 2 de los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995 que se refirieron a una relación de dependencia del sueldo de un oficial en el grado de general o almirante con la asignación y gastos de representación de un ministro de despacho. 35.
En el Decreto 107 de 1996 ni en los posteriores se estableció la asignación básica de acuerdo con la prevista para el grado de general. Las variaciones en los porcentajes de los años 2001 a 2004 no podían ser considerados como producto de ajustes por inflación, pues ello avalaría una actividad dolosa, discriminatoria y arbitraria por parte del ejecutivo en el desarrollo de la política salarial de los miembros de la Fuerza Pública.
En ese orden, el parámetro fijado en los Decretos 921 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995 y 107 de 1997 se mantuvo incólume o sin ninguna variación, «enfatizándose que aunque dicho parámetro no fue el que estableció el gobierno nacional para poder según la Escala Gradual Porcentual establecer el sueldo básico [ ], [era] el que se [aplicó] por falta de desarrollo [ ] de la asignación básica del grado de general. 36.
A partir del Decreto 107 de 1996, el sueldo básico quedó fijado en un porcentaje respecto de la asignación de un oficial en el grado de general o almirante, mismo que no había sido fijado por el gobierno nacional, pues solo se limitó a reproducir que aquel percibiría el 45% de lo que devengaran los ministros de despacho como sueldo y gastos de representación. 37.
No se podía seguir asumiendo la tesis con la cual se ha realizado el ajuste por IPC a los retirados con asignación de retiro y pensión solo a partir de 1997, sin tenerse en cuenta la «concepción con la que se estableció la Escala Gradual Porcentual, a cual se desarroll[ó] y establec[ió] a partir de los Decretos 872 y 921 del 2 de junio de 1992 [ ], en los cuales se fijó la remuneración mensual de los Ministros del Despacho, por concepto de asignación básica en la suma de [ ] $648.000 y por concepto de gastos de representación en la suma de [ ] $1.152.999, valores considerados como factores salariales»; con esto se estableció el sueldo básico de un oficial en el grado de general o almirante, con el cual, a su vez, se fijaron los salarios de todos los grados del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública. 38.
El sueldo básico debía ser reajustado con un incremento del 52.2543% por la pérdida acumulada de los años 1992 a 2004 que fue omitida por el gobierno y Policía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila Nacional.
Ello, por cuanto la sentencia C-931 de 2004 ordenó realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto antes de que expirara la vigencia fiscal de 2004, así como la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, lo cual nunca se materializó. 39.
Lo anterior, a su turno, implicaba que se actualizara la asignación básica y los gastos de representación de los ministros de despacho, de conformidad con el índice acumulado de inflación sobre dichos factores salariales, en el periodo comprendido entre los años de 1992 a 2004, lo cual no implicaba la modificación de la escala gradual porcentual, sino su aplicación. 1.5.
Trámite de la segunda instancia 40. En auto del 20 de septiembre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 11 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en los términos de la Ley 2080 de 2021. II. Consideraciones 2.1. Competencia 41. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico 42. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿Carlos Augusto Ávila tiene derecho a que se reliquide la asignación de retiro reconocida, como consecuencia del reajuste de la asignación básica que percibió en los años 1992 a 2004 y de 2005 a la fecha de su retiro, de conformidad con la inflación acumulada y, de acuerdo con la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional? 43.
Para resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial aplicable y, a continuación, se resolverá el caso concreto. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen salarial de la Fuerza Pública 44. El artículo 150 de la Constitución Política previó que el Congreso de la República tiene, entre otras, la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública». 45.
Con fundamento en la anterior disposición, se expidió la Ley 4 de 19923, en la cual se ordenó que, para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública [entre otros], el gobierno nacional debía tener en cuenta, entre otras cosas, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.
Con base en lo anterior, dispuso que el gobierno nacional modificaría el régimen salarial correspondiente a los empleados «aumentando sus remuneraciones». 46. Adicionalmente, en el artículo 13, previó que el gobierno nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, la cual debía producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996. 47.
Como se observa, las asignaciones básicas están sujetas a los decretos que expide anualmente el gobierno nacional4, los cuales constituyen única fuente para realizar el incremento salarial, pues el artículo 10 ibidem estableció expresamente que «[t]odo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos». 48.
Ahora bien, el artículo 14 de la Ley 100 de 19935 ordenó que las pensiones «se reajustar[ía]n anualmente de oficio [ ] según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior». El objetivo principal de esta norma se contrajo a que dichas prestaciones mantuvieran su poder adquisitivo. 3 «[M]ediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 4 Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019, 318 de 2020, 976 de 2021, 466 de 2022, 910 de 2023. 5 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila 49. Asimismo, el artículo 279 ibidem previó que lo dispuesto en la ley no se aplicaría a los miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, pero mediante la Ley 238 de 19956 se adicionó en el sentido de que dichas excepciones no implicaban «la negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 [ ] para los pensionados de los sectores aquí contemplados». 50.
A partir de lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación7 señaló pacíficamente que el reajuste conforme con el IPC procedía únicamente cuando se trataba de asignaciones de retiro, siempre y cuando resultara más favorable y hasta antes de que fuera expedida la Ley 923 de 20048 y el Decreto 4433 de 20049, pues a partir de este momento se estableció que las asignaciones de retiro y pensiones se incrementarían «en el mismo porcentaje en que se aument[aran] las asignaciones en actividad para cada grado» [artículo 42]. 51.
Ciertamente, desde el año 200710, esta corporación sostuvo lo que a continuación se transcribe: «[ ] no existe la menor duda en el sentido que bajo los mandatos del artículo original 279 de la ley 100 de 1993 los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no eran acreedores del reajuste de sus pensiones como lo dispone el artículo 14 de aquella, vale decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, sino como lo disponía el decreto 1212 de 1990, o sea mediante la oscilación de las asignaciones de los miembros de la Policía Nacional en actividad. [ ] a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE como lo dispuso el artículo 14 de la última y a la mesada 14 en los términos del artículo 142 ibidem». 52.
Más recientemente, en la sentencia proferida el 14 de julio de 202211, se puntualizó lo siguiente: «1.- Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 6 «Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993». 7 Ver, por ejemplo, las sentencias proferidas el 17 de mayo de 2007 (8464-2005), 15 de noviembre de 2012 (25000-23-25-000-2010-00511-01). 8 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política». 9 «Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública». 10 Sentencia proferida el 17 de mayo de 2017, número interno 8464-2005. 11 Número interno 25000-23-42-000-2019-00883-01 (0501-2022).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, en virtud del principio de favorabilidad y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalado en el artículo 14 de la ley 100 de 1993, en cada caso concreto, aplica desde el año 1993 hasta 2004, toda vez que a partir del 1.° de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004. 3.- El reajuste conforme al IPC incide directamente en la base de la respectiva prestación pensional y debe servir para la liquidación de los incrementos que a partir del año 2005 se efectuaran sobre dicha prestación». 53.
En suma, el reajuste conforme con el IPC procede únicamente respecto de las asignaciones de retiro y pensiones, pero no de las asignaciones básicas, en razón a que las leyes y decretos reglamentarios no especificaron modificación alguna o disposición diferente de que el gobierno nacional, a través de decretos, es el que establece el incremento de las asignaciones básicas de los miembros de la Fuerza Pública. 2.4.
De lo probado 54. En el expediente se encuentran los siguientes hechos probados: 55. Carlos Augusto Ávila ingresó a la Policía Nacional como agente el 1 de noviembre de 1992. Ascendió hasta el grado de intendente jefe y fue retirado mediante la Resolución 00061 del 14 de enero de 2015. 56. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció la asignación de retiro a través de la Resolución 1667 del 13 de marzo de 2015, en cuantía equivalente al 81% del sueldo básico de actividad para el grado y partidas legalmente computables, a partir del 14 de abril de 2015. 57.
El 16 de octubre de 2019 solicitó a la Policía Nacional y a la Caja de Sueldos de Retiro el reajuste salarial y de la asignación de retiro. Sin embargo, las peticiones fueron negadas a través de los siguientes actos: 57.1. Oficio S-2019-069354/ANOPA-GRULI-1.10 del 19 de noviembre de 2019, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila expedido por la responsable de procedimientos de nómina, en el cual se indicó: «Los sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, los fija anualmente el Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, [ ], siendo importante resaltar que la Policía Nacional a través del Área Nómina de Personal Activo, únicamente es competente para liquidar los haberes del personal en servicio activo, contemplados en los decretos anuales de sueldo, por consiguiente no está facultada para realizar reconocimiento de salarios y/o prestaciones que no estén establecidos en las disposiciones legales que rigen la materia, como lo citan en uno de sus apartes los referidos decretos [ ].
Siendo importante indicar que la policía nacional no ha recibido decreto alguno expedido por el gobierno nacional, que disponga la reliquidación y reajuste de la asignación mensual con base en la inflación causada y no reconocida por la entidad, motivo por el cual jurídicamente no es viable acceder favorablemente a sus pretensiones.» 57.2.
Oficio 533801 del 29 de enero de 2020, por el cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó el reajuste de la asignación de retiro. «[ ] el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto anual de incremento del sueldo para la Fuerza Pública, ha establecido los parámetros que rigen los reajustes de los salarios dando aplicación a la escala gradual porcentual contemplada en las normas especiales que han regulado la materia y que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ha venido acatando, sin que pueda variar los criterios fijados por el Gobierno Nacional, toda vez que dichos reajustes se fundamentan en el sistema prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, correspondiendo al Congreso de la República, mediante ley, modificar los parámetros fijados para el aumento de las asignaciones de retiro.
Así mismo y revisado el expediente administrativo, se constató que a partir de la fecha del reconocimiento de la asignación de retiro y hasta la presente, la Caja de Sueldos de Retiro ha incrementado la prestación de conformidad con los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que establecen la Escala Gradual Porcentual. Con relación a su petición de reajustar los sueldos básicos de los años 1992 y 2004, se comunica que lo debe solicitar directamente en la Policía Nacional (Entidad diferente a la Caja de Sueldos de Retiro), lo anterior por cuanto en dichas vigencias usted se encontraba en servicio activo, devengando sueldo y no asignación mensual de retiro.» 2.5.
Caso concreto 58. En el recurso de apelación, se indicó que la asignación básica debía ser reajustada porque la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Constitución Política estableció que se debía reconocer la actualización plena del derecho. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila 59.
La sentencia que sirvió de sustento a la apelación, esto es la C-931 de 2004, declaró la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 848 de 2003 «[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004» con las condiciones que se transcriben: «Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos.
En consecuencia,
ORDENA al Gobierno Nacional y al Congreso de la República que con carácter urgente, si aún no lo ha hecho, dentro del ámbito de sus competencias, tomen las medidas necesarias para realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expire la vigencia fiscal del año 2004.
Para esos propósitos, deberán efectuarse las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire dicha vigencia fiscal.» 60. En la parte considerativa de la decisión, la Corte Constitucional se detuvo en los siguientes temas: 60.1. La jurisprudencia precedente en materia de reajuste de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley anual de presupuesto, concretada en las sentencias C-815 de 1999, C-1017 de 2003, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, en las cuales se indicó que la Constitución Política protegió el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprendía que cada año fuera reajustado para los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.
Al respecto, sostuvo lo siguiente: «En otras palabras, en la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte mantuvo la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, la consideración según la cual la Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.
Pero se apartó de las consecuencias deducidas de esta premisa en la Sentencia anterior. En consecuencia, en 2001 no impartió una orden específica contentiva de una Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, sino que, tomando como pauta artículo 187 de la Constitución Política, que señala el criterio para determinar el aumento salarial de los congresistas acudiendo al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, diferenció el conjunto de servidores públicos que por su nivel de salario merecían una protección reforzada, de aquellos que devengan más y no la requerían.
Aquellos cuyo salario fuera menor a dicho promedio ponderado tenían un derecho “de carácter intangible” a mantener el poder adquisitivo real, en virtud de la protección constitucional reforzada que la Constitución dispone a su favor (C.P Art. 334.), de la obligación del Estado de velar la igualdad sea real y efectiva (C.P Art. 13) y asegurar a todas las personas condiciones de vida digna.
(C.P Art.1). Este primer grupo de trabajadores, dijo la Sentencia C-1064 de 2001, tenía derecho a que se les aumentara su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantuviera el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debía tenerse como criterio preponderante la inflación. En el caso de los servidores públicos que devengaran salarios más altos a este tope, la situación era diferente, pues no se trataba de sujetos que merecieran una protección reforzada.
Por lo tanto su derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario podía ser limitado, siempre y cuando la limitación fuera razonable. Sobre la razonabilidad de la limitación estimó que el juicio del juez constitucional debía ser estricto, por cuanto la limitación podía llegar a afectar derechos constitucionales como el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad.» 60.2.
Los criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones en lo relativo al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario son, entre otros: (i) el principio recogido en el artículo 53 de la CP que debía ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo;
(ii) este no es absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, «por lo cual puede ser limitado más no desmejorado, desconocido o vulnerado»; (iii) «no resultan igualmente afectados por el fenómeno inflacionario todos los servidores públicos, por lo cual los límites impuestos al derecho al mantener la capacidad adquisitiva del salario pueden ser diferentes, según se trate de servidores que devengan salarios bajos, medios, o altos»; y (iv) a los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, «el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C.». 61.
Con fundamento en lo anterior, la Corte sostuvo que, ante la imposibilidad de aplicar el parámetro de congelación total de los salarios de los trabajadores de ingresos medios y altos, se debían tener en cuenta para esa vigencia fiscal [2004], «a fin de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario», los siguientes criterios: «[ ] Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). c. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, éstos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación registrada en el año 2003. d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.
El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: [ ]». 62. Como se observa, en la sentencia que sirvió de sustento a la apelación, la Corte Constitucional acudió a las sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001 y se detuvo en la imposibilidad de congelar los salarios de los servidores públicos y limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, pero como este no era absoluto, determinó que aquellos que lo percibieran en cuantía superior a 2 smlmv12 podían ser objeto de limitación, en razón a que no eran sujetos de especial protección del Estado. 63.
Sobre dichas sentencias, esta Sección se ha pronunciado en los siguientes términos: «En esa medida, el alto tribunal constitucional, tomó distancia respecto de los precedentes invocados en los que señaló un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo al estimar que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es 12 Salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo del fallo C-1433 de 2000. Lo anterior deja ver que, si bien el IPC es una variable económica que puede ser tenida en cuenta para determinar el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo es que, no constituye la única fórmula aplicable para ello, pues, también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras.» 64.
Así las cosas, considera la Sala que, ciertamente, la Constitución Política y la ley prevén el deber de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, pero no únicamente conforme con la variación porcentual del IPC o la inflación, pues el gobierno nacional, a través de los decretos que expide anualmente, puede acudir a otros parámetros. 65.
Como en el sub examine no se ha debatido que en las anualidades solicitadas se hubiese disminuido el salario, sino que debía ser reajustado en los términos de la sentencia antes mencionada, debe comprenderse que no se vulneró ese derecho y, como se desempeñó como subintendente jefe de la Policía Nacional, al tenor de la misma sentencia, aquel se podía limitar.
Ahora, el hecho de que esos ajustes se hubieran dispuesto en proporción inferior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior no conlleva por sí mismo a la vulneración de los derechos del actor, en razón a que, en la sentencia mencionada, la Corte Constitucional consideró que este no es «el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta» para esos efectos. 66.
Agregase a lo anterior que, tal como lo sostuvo la entidad demandada, el único competente para fijar el aumento de los salarios es el gobierno nacional, de manera que no son las vinculadas a esta litis las que están llamadas a reconocer un valor mayor del dispuesto por aquel, en virtud del artículo 10 de la Ley 4 de 1992. Al respecto, en la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021, esta Subsección sostuvo lo siguiente: «La asignación básica del personal de la Fuerza Pública está sujeta a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que, a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios del personal castrense.
Para la Sala resulta improcedente acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que los incrementos efectuados a la asignación básica del actor en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, lo cual torna también inviable acceder a la reliquidación de su asignación de retiro incorporando los porcentajes del IPC dejados de incluir en su asignación básica desde 1997 hasta la fecha de su pago efectivo.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila Lo anterior por cuanto el reajuste previsto en la Ley 238 de 1995 se refiere a las asignaciones de retiro del personal que prestó sus servicios a las fuerzas militares y no a los sueldos devengados por dichos servidores en actividad; por lo cual, la Sala arriba a la conclusión de que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, porque el demandante carece del derecho a la reliquidación de las asignaciones básicas que devengó como miembro activo del Ejército Nacional con aplicación del IPC para los años de 1997 a 2003, toda vez que los incrementos determinados por el Gobierno nacional tienen pleno sustento constitucional y legal, y no están llamados a ser sustituidos en virtud de la expedición de la Ley 238 de 1995 y, por ende, tampoco es viable ordenar el reajuste de su asignación de retiro». 67.
Igualmente, en la sentencia del 25 de agosto de 202213 se expuso lo que se transcribe a continuación: «En ese sentido, para los años 2004 al 2015 (año de retiro), lapso para el cual el demandante solicita la reliquidación salarial, el Gobierno nacional, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 4 de 1992, fijó la escala gradual porcentual para los miembros de la Fuerza Pública a través de los Decretos 4158 del 2004; 923 del 2005; 407 del 2006; 1515 del 2007; 673 del 2008; 737 del 2009; 1530 del 2010; 1050 del 2011; 842 del 2012; 1017 del 2013; 187 del 2014; y 1028 del 2015.
Así, debido a que para esos periodos el señor José Javier Herrera Velandia era miembro activo de la Policía Nacional, ya que su retiro definitivo se produjo el 18 de febrero del 2015, el incremento de su sueldo básico mensual debía atender a las citadas disposiciones gubernamentales. Por tanto, el desacuerdo con los salarios fijados debió discutirse a partir del contenido de los mencionados decretos, pues fue en aquellos en donde se plasmó la voluntad de la administración sobre el particular. [ ] Ahora, sobre la asignación mensual de los ministros de despacho y su relación con el salario del señor José Javier Herrera, debe decirse que tales argumentos tampoco tienen vocación de prosperidad, en atención a que como lo pretendido es discutir el modo en que el Gobierno nacional ha fijado la remuneración de dichos servidores públicos, los actos administrativos demandados carecen de la idoneidad necesaria para estudiar ese aspecto, en tanto no se ocupan del tema concerniente al salario de los ministros.» 68.
Y es que la sentencia supra citada examinó la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003 que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el año 2004, de manera que no podría aplicarse a las vigencias anteriores como lo pretendió la parte actora, máxime si el gobierno nacional incrementó los salarios. 69. Sobre el particular, en la sentencia proferida el 10 de noviembre de 202214, esta Sección sostuvo que «la Corte Constitucional ordenó la actualización plena del derecho 13 Subsección A, radicación 25000 23 42 000 2019 01059 01 (1103-2021). 14 Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2015-00277-00 (0541-2015).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, en los precisos términos de la consideración jurídica número 3.2.11.8.4, y en este numeral la Corte no hizo mención a esa actualización histórica como lo indica el demandante»; asimismo, puntualizó que no eran contrarios a la Constitución los reajustes salariales de los altos funcionarios con un porcentaje menor al de la inflación, siempre y cuando no fuera permanente, sino temporal; de ahí que la Corte haya explicado que «la aludida limitación no es una deuda que adquiere el Estado con los servidores públicos» y «tampoco es reembolsable al final de un determinado periodo, porque se trata de un ahorro fiscal para asegurar otros fines y principios constitucionales de mayor envergadura». 70.
En la misma providencia citada, se examinó la legalidad de los Decretos 4150 de 2004, 916 de 2005 y 372 de 2006 en lo que concernía al incremento salarial establecido por el gobierno nacional, para concluir que (i) este y el Congreso de la República cumplieron con las directrices trazadas en las sentencias C-1017 de 2003 y C-931 de 2004 proferidas por la Corte Constitucional, en razón a que, a partir del año 2004, se aumentó el porcentaje de los funcionarios hasta alcanzar como incremento uno superior al 100% de la inflación cuando finalizó la vigencia del Plan de Desarrollo 2003 - 2006; y (ii) en los años posteriores a 2005 se expidieron los decretos en cumplimiento de los lineamientos impuestos por la alta corporación. 71.
En ese orden argumentativo, ha de señalarse que el demandante no tiene derecho a las diferencias salariales que solicitó; además, como el reajuste de la asignación de retiro depende de la prosperidad del incremento del salario, no hay lugar a conceder dicha petición, en razón a que el régimen de la Fuerza Pública ordena la aplicación del principio de oscilación. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.6.
Costas 72. El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 73. Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201615, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las 15 Subsección B, expediente 1908-2014. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 74.
No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se revocará la condena de la primera instancia y se abstendrá de imponerla en esta instancia. 2.7. Conclusión 75. Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en razón a que el solicitante no tenía derecho a que se reajustara la asignación básica devengada en los años 1992 a 2004 porque el incremento de la asignación básica mensual del personal activo de las Fuerzas Militares y de Policía recae únicamente en el gobierno nacional, de conformidad con la Ley 4 de 1992 y, aunque no se haya dado en los precisos términos de la inflación, no puede considerarse que ello vulnere sus derechos laborales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar el ordinal tercero de la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
En su lugar se dispone: sin condena en costas por la primera instancia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 73001-23-33-000-2020-00271-01 (4414-2024) Demandante: Carlos Augusto Ávila Segundo. En lo demás, confirmar la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda presentada por Carlos Augusto Ávila contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad.
AV.05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
PTH