Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO GRUPO LABORAL SALUD IPS Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación oficial de aportes al Sistema de la Protección Social 2012.

Ingreso base de cotización. Trabajadores asociados de cooperativas de trabajo asociado. Compensaciones. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 20 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A (fls.502 a 517), que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales, de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir Nro. 611 de 29 de julio de 2014, en el que expresó que la demandante incurrió en mora e incurrió en inexactitud por pagos al Sistema de la Protección Social, por los períodos de enero a diciembre de 2012, por la suma de $1.751.227.771.

Esto obedece que no registró pago de aportes por algunos trabajadores y registró pago de aportes por valores inferiores a los que legalmente estaba obligado. Previa respuesta de la actora, el 11 de diciembre de 2014 la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP, expidió la Liquidación Oficial Nro.

RDO 1026, en la que determinó la mora e inexactitud de la demandante en las autoliquidaciones y pagos de los aportes por los períodos cuestionados por la suma de $1.718.955.987 (fls.53 a 75). Contra la anterior decisión la demandante presentó recurso de reconsideración, en el que aceptó el cargo de mora respecto de situaciones presentadas con dos asociados y cuestionó los demás cargos de mora e inexactitud.

La Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración mediante la Resolución Nro. RDC 197 del 30 de junio de 2015, en el sentido de modificar la liquidación oficial para determinar un ajuste por inexactitud de $1.699.370.630 y una mora de $2.125.300, para un total a pagar de $1.701.495.930 Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 a cargo de la cooperativa (fls.78 a 99).

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fls.361 a 362): “1. Se declare la nulidad de la Resolución No. RDO 1026 del 11 de diciembre de 2014 expedida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de la cual se Profirió Liquidación Oficial a la Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud, con NIT 830.140.063, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos comprendidos entre enero y diciembre de 2012, por la suma de mil setecientos dieciocho millones novecientos cincuenta y cinco mil novecientos ochenta y siete pesos ($1.718.955.987) e, igualmente, se declare la nulidad de la Resolución No. RDC 197 del 30 de junio de 2015 proferida por la Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la primera resolución citada y se modificó la Liquidación Oficial que se había proferido mediante dicho acto administrativo en el sentido de reducir su valor y fijarlo en la cantidad de mil setecientos un millones cuatrocientos noventa y cinco mil novecientos treinta pesos ($1.701.495.930), acto administrativo este último notificado personalmente el 11 de agosto de 2015. 2.

Como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos antes determinados, y a modo de restablecimiento del derecho: 2.1. Se declare que la entidad demandante, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO GRUPO LABORAL SALUD, efectuó las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos comprendidos entre enero y diciembre de 2012, de conformidad con la base gravable establecida en la Ley 1233 de 2008, artículos 2º y 6º, y, en oportunidad, y 2.2.

Se declare que la misma COOPERATIVA está exonerada de pagar las sumas correspondientes a la Liquidación Oficial proferida a la demandante por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, tanto el valor de la Liquidación como sus intereses. 3. Igualmente, como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos impugnados y de la declaración del punto anterior, se disponga que la UGPP debe abstenerse de efectuar el cobro de la citada Liquidación Oficial a la entidad demandante, y, por ende, debe proceder al archivo de esa actuación. 4.

Se condene en costas a la demandada.” A los anteriores efectos, la sociedad demandante invocó como violados los artículos 6, 25, 29, 38, 333 inciso 3 y 363 de la Constitución Política; 2, 3 y 6 de la Ley 1233 de 2008; 1 y 2 del Decreto 3553 de 2008; 2, 3, 9, 10, 22, 23 y 25 del Decreto 4588 de 2006; 4, 59, 65 y 70 de la Ley 79 de 1988; 128 del Código Sustantivo del Trabajo y 30 de la Ley 1393 de 2010.

Los cargos de nulidad se resumen así (fls.373 a 388): Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1. Violación de los artículos 2, 3 y 6 de la Ley 1233 de 2008 y de los artículos 1 y 2 del Decreto 3553 de 2008 por interpretación errónea.

La Ley 1233 de 2008 creó las contribuciones especiales con destino al SENA, ICBF y Caja de Compensación Familiar a cargo de las cooperativas de trabajo asociado, para lo cual estableció como ingreso base de cotización (IBC) para las contribuciones al SENA y al ICBF la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones de la cooperativa, y para los aportes a la Caja de Compensación Familiar la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas.

También dispuso que el IBC para salud, pensión y riesgos profesionales sería la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas por el asociado. Por su parte, el Gobierno, mediante Decreto 3558 de 2008, definió los conceptos de compensación ordinaria y extraordinaria para efectos de aplicar la Ley 1233 de 2008 y liquidar los respectivos aportes al sistema de la seguridad social y los aportes parafiscales.

En este caso, adujo que la cooperativa decidió no establecer como compensación ordinaria una suma básica igual para todos los asociados, sino que pagaba las contribuciones del asociado sobre la misma base gravable así se ocasionara un mayor pago con destino al SENA y al ICBF. A su juicio, la Administración en los actos acusados desconoció que tanto la compensación ordinaria como extraordinaria son sumas de dinero que recibe mensualmente el asociado como retribución por su aporte de trabajo, lo cual implica que si el pago no es periódico mensual y no es retributivo del aporte de trabajo, no debe hacer parte del ingreso base de cotización. Dicho error de interpretación de las normas invocadas se plasmó al considerar en la liquidación oficial como compensación pagos que no tienen las características señaladas, siendo estos: (i) los pagos ocasionales como los auxilios funerario, por nacimiento y por matrimonio, (ii) pagos que sí son periódicos mensuales pero que no constituyen retribución por el trabajo, como los equivalentes a las prestaciones sociales del trabajo dependiente, pues la cooperativa hace un pago de compensación integral mensual que involucra la retribución de la labor y el pago proporcional de las bonificaciones “prestacionales” (iii) pagos mensuales que permitir o facilitar el desarrollo del trabajo, como es el caso de las ayudas para transporte o medios de comunicación en el trabajo, y (iv) los pagos mensuales que la Ley 1233 de 2008 (artículo 6) permite que se pacten como no compensación o no retribución por el trabajo, por remisión al artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo.

Además, en la liquidación erróneamente se planteó que los pagos de los asociados trabajadores solo podían ser compensaciones ordinarias y extraordinarias o pagos provenientes de excedentes, y por tanto, salvo que fueran erogaciones de excedentes como las de los fondos de educación y solidaridad, los pagos de los trabajadores asociados forman parte del IBC, con lo cual desconoció la finalidad legal de las cooperativas de trabajo asociado, que consiste en satisfacer las necesidades de los asociados, y lo estipulado en el Decreto 4588 de 2006, la Ley 1233 de 2008 y la Ley 79 de 1988.

También se equivocó la demandada puesto que las definiciones de las compensaciones ordinarias y extraordinarias son solamente para efectos de aplicar la Ley 1233 de 2008. Además, si en el caso de los trabajadores dependientes podía Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 haber reconocimiento no salariales de los trabajadores, con mayor razón era posible que en las cooperativas de trabajo se dieran reconocimientos distintos a las compensaciones, toda vez que eran organizaciones constituidas para satisfacer las necesidades de sus asociados, en las que los trabajadores al mismo tiempo eran aportantes, podían establecer su régimen de trabajo y pagos por diversas causas de manera autónoma.

Finalmente, sostuvo que la base gravable de las contribuciones especiales está constituida únicamente por los ingresos que recibe mensualmente el trabajador asociado como retribución por su trabajo, denominados por la cooperativa como compensación básica u ordinaria, lo que implica que se excluya lo que por su naturaleza no era retribución por el trabajo (como lo equivalente a prestaciones sociales, medios de transporte y auxilios de solidaridad) y lo que se haya pactado como no retribución por el trabajo hasta un límite del 40% del ingreso que constituye retribución por el trabajo, según los artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo y 30 de la Ley 1393 de 2010. 2.

Violación del inciso primero del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008, por falta de aplicación. El inciso primero del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008 dispuso que a las cooperativas de trabajo le eran aplicables en el proceso de afiliación y pago de los aportes de los asociados al Sistema de Seguridad Social Integral, las disposiciones vigentes sobre la materia para los trabajadores dependientes.

Por tanto, le son aplicables normas como el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, en cuanto a los pagos no salariales, y el artículo 30 de la Ley 1393 de 2008, que establece los límites de pagos no salariales para efectos de cotizaciones, con la correspondiente homologación de conceptos (salario-compensación), en cuanto esas normas tienen que ver con la determinación de la base de liquidación de las contribuciones.

Destacó que la falta de aplicación por parte de la UGPP de dicho inciso constituyó, además de una violación por falta de aplicación normativa, una violación al principio de certeza tributaria, con lo cual alteró de manera significativa y perjudicial la base gravable de las contribuciones a cargo de la actora. Citó la sentencia C-645 de 2011, según la cual la Corte Constitucional señaló que las compensaciones de las cooperativas se deben pactar en condiciones equivalentes a las establecidas en el Código Sustantivo del Trabajo. 3.

Violación de los artículos 22, 23 y 25 del Decreto 4588 de 2006, por falta de aplicación. De conformidad con el Decreto 4588 de 2006, la cooperativa profirió su régimen interno de compensaciones, autorizado por el Ministerio de la Protección Social en el año 2007, el cual es de obligatorio cumplimiento tanto para la cooperativa como para los asociados.

En dicho régimen interno están definidas las clases de compensaciones que se aplican a la cooperativa, los pagos que no constituyen compensación y las diferentes ayudas que pueden reconocerse, las bonificaciones equivalentes a prestaciones sociales que no son compensación y otras disposiciones. La UGPP en los actos demandados desconoce dicho decreto y el régimen interno de compensaciones de la cooperativa, al señalar que los pagos que reciben sus Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 asociados son compensaciones ordinarias o básicas por una parte (las indicadas en las nóminas, sobre las cuales se pagaron los aportes) y como compensaciones extraordinarias todo lo demás que reciben los asociados, por lo cual dispone que la suma de ambas compensaciones es base de cotización a salud, pensión riesgos laborales y cajas de compensación. De esta manera, desconoce que en el régimen interno están previstos pagos que no son retribución del aporte de trabajo, es decir, que no son compensación, y que en tal régimen está incluida la posibilidad de establecer y pagar ayudas o beneficios que no tengan dicha calidad.

Insistió en que se incurrió en error al considerar que los únicos ingresos que puede recibir un trabajador asociado son la compensación ordinaria y la extraordinaria, lo que conllevó a modificar la base gravable de las contribuciones a cargo de la actora porque se incluyeron pagos que no tienen el carácter de compensación. 4. Violación de los artículos 6, 25, 29, 38, 333 inciso tercero y 363 de la Constitución Política.

Alegó que en los actos acusados la UGPP se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, toda vez que estableció a la cooperativa una base gravable para las contribuciones al Sistema de la Protección Social diferente a la que se establecida en los artículos 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008. Además, la actuación demandada también representa una posición más gravosa para las cooperativas de trabajo asociado en comparación con los trabajadores dependientes, al desconocer la aplicación de las mismas normas expedidas para estos últimos por remisión del inciso primero del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008.

Esta conducta de la UGPP desconoce los principios constitucionales de equidad, progresividad, pues no será viable el desarrollo empresarial de las cooperativas. Finalmente, la demandada vulneró el debido proceso al negar la práctica de una prueba fundamental para establecer el carácter de no retributivos del trabajo de buena parte de los pagos hechos a los trabajadores, como es el caso de las bonificaciones, las cuales son similares a prima de servicios, cesantías e intereses, auxilio de transporte y vacaciones.

Esta prueba consistía en pedirle al Ministerio de la Protección Social información sobre los contenidos de los regímenes de compensaciones que exigía para autorizarlos. Se destaca que dentro de los hechos de la demanda, la actora se remitió al cuestionamiento correspondiente a la mora en el pago de aportes, señalando que con el recurso de reconsideración había aceptado los ajustes por dicho concepto respecto de las asociadas Ruth Amanda Castiblanco Cañón y Flory Johana Castiblanco Castiblanco, por lo cual había procedido a realizar los pagos correspondientes, acreditados ante la UGPP con la presentación de la planilla por los valores de $29.000 y de $1.539.000, respectivamente, mediante la PILA Nro. 1000699932 para ambos casos, lo cual reducía la glosa a $557.300.

Igualmente expuso que frente al caso de los trabajadores July Paola de Bermúdez, Sandra Patricia de Gil Morales, Laura Cristina de Bernal, Martha Lucía de Briceño, María Angélica de Melo Forero, Omar de Rodríguez Martínez, Laura Liliana Silva Velandia, la mora no era real, sino que obedecía a problemas con los soportes de las novedades, para lo cual adjuntó varias de las solicitudes elevadas a las diferentes entidades.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Oposición de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (fls.425 a 437) en los siguientes términos: Respecto al primer cargo, señaló que, de acuerdo a los artículos 4, 57 a 60 de la Ley 79 de 1988, en las cooperativas de trabajo asociado sus asociados son simultáneamente dueños de la entidad y trabajadores, dado que fungen en la misma persona la calidad de asociado y trabajador.

Esto impide que sean empleadores o trabajadores por lo que no estén sujetos al régimen establecido en el Código Sustantivo del Trabajo. Sobre el asunto citó la sentencia del Consejo de Estado del 26 de junio de 2008 (exp.15624, M.P. Juan Ángel Palacio) y la sentencia C-211 de 2000. Precisó que la Ley 1233 de 2008 que creó la contribución parafiscal a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado con destino al SENA, ICBF y las Cajas de Compensación Familiar, en los artículos 2 y 6 de manera expresa dispuso que el IBC para la liquidación de las contribuciones para los dos primeros sería la compensación ordinaria mensual recibida por el trabajador, mientras que para las Cajas de Compensación sería la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria.

Por su parte el IBC para liquidación de aportes con destino a salud, pensión y riesgos profesionales sería la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria. Señaló que de conformidad con el régimen interno de compensaciones de la demandante, las sumas percibidas por los asociados denominadas bonificaciones semestral, anual diferida o sus rendimientos, transporte, descanso anual remunerado, no constituyen compensación para la cooperativa y no deben hacer parte de la base para el cálculo de los aportes, sin embargo, en realidad son compensaciones.

Por tanto, el régimen de la cooperativa se aparta del artículo 2 del Decreto 3553 de 2008, razón por la cual los mencionados pagos efectuados a los asociados que no tienen la connotación de compensación ordinaria, deben ser tomados como compensaciones extraordinarias y, en esa medida, hacen parte del IBC para los aportes al sistema de seguridad social y parafiscales.

Aclaró que la UGPP actuó con apegó a las normas especiales que regulan las cooperativas de trabajo asociado y especialmente los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, los cuales no dan cabida a interpretar que en virtud de la libertad y autonomía de éstas cooperativas se llegue al punto de establecer en sus estatutos su propio régimen de contribuciones parafiscales con destino al Sistema de la Protección Social, lo cual tiene definición legal.

Agregó que el legislador sólo previó dos clases de compensaciones, la ordinaria y la extraordinaria, por lo que era improcedente que la actora apelando a su autonomía estatutaria desconociera mandatos constitucionales. Esta postura ha sido confirmada por el Ministerio de la Protección Social en los conceptos 5117 de 2009 y 95045 de 2015, último en el cual se precisó que el Ministerio sólo ejercía funciones de registro e inscripción de estatutos más no de validación o autorización, tal como lo quiso hacer ver la cooperativa.

En cuanto al segundo cargo, sostuvo que la remisión al régimen de trabajadores dependientes establecida en el inciso primero del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008, era únicamente para la afiliación y pago, más no para la determinación del IBC de Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, por lo que la demandante con su postura pretendía desconocer el inciso segundo del mismo artículo, el cual señala expresamente que el IBC corresponde a la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria.

Aclaró que el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 no era aplicable a los trabajadores asociados, comoquiera que esta disposición hacía alusión a los trabajadores particulares, condición que no ostentaban las personas vinculadas con las cooperativas de trabajo asociado. Además, la demandante sobre los pagos que consideró no debieron ser tenidos en cuenta por la UGPP como compensaciones extraordinarias, no logró acreditar que no lo fueran, ni tampoco desvirtuó la motivación de los actos demandados que dio lugar a las determinaciones adoptadas.

Frente al tercer cargo, adujo que la UGPP actuó en el marco de sus competencias para determinar el adecuado, correcto y completo pago de las contribuciones de la Protección Social, sin que la actora hubiere acreditado que los conceptos objeto de discusión no sean compensaciones extraordinarias en virtud de lo dispuesto en la Ley 1233 de 2008 y el Decreto 3553 de 2008.

Aclaró que al encontrar una contradicción entre los estatutos de la cooperativa frente lo previsto en las normas que regulan la materia, aplicó lo dispuesto en la ley, lo que no podía entenderse como una nulidad de los actos de determinación, ni mucho menos en un desconocimiento del Decreto 4588 de 2006, toda vez que la entidad nunca declaró nula la resolución de registro e inscripción de los mencionados estatutos no suspendió sus efectos ni decretó ningún tipo de medida sobre tal acto.

Reiteró de conformidad con el Concepto 95045 de 2015, el Ministerio solo cumple función de registro e inscripción, más no de autorización o validación. Por esto, así sus estatutos contaran con el registro, las disposiciones contenidas en estos no producirían ningún efecto en todo aquello que contraríe o desmejore los derechos y las protecciones establecidas para los trabajadores asociados.

Además, la función de fiscalización de la entidad estaba supedita a la ley y no a los estatutos internos. En cuanto al cuarto cargo, precisó que la entidad actuó conforme a las competencias que le fueron otorgadas por la ley, por lo que está habilitada para verificar la existencia o no de hechos generadores y validar íntegramente la obligación de pago de los aportes por parte de los obligados a contribuir con el sistema.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos (fls.502 a 517): De conformidad con La Ley 1151 de 2007, los Decretos 169 de 2008, 5021 de 2009 y 575 de 2013, la UGPP podía realizar todas las acciones que considerará pertinentes para determinar la existencia de obligaciones con relación a los aportes parafiscales y la adecuada liquidación de dichos aportes.

En esa medida, la demandada no se extralimitó en sus competencias, comoquiera que la entidad disponía de la facultad para verificar la correcta o incorrecta liquidación de las contribuciones parafiscales, para lo cual debía determinar con certeza aquellos emolumentos concebidos como factores salariales o no salariales, y así proceder a Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 su inclusión o no en el IBC, además de verificar que pagos son compensaciones ordinarias y extraordinarias conforme el régimen legal de las cooperativas de trabajo asociado.

Precisó que según los artículos 4, 57 a 60 de la Ley 79 de 1988, los asociados de las cooperativas de trabajo eran simultáneamente los dueños de las entidades y los trabajadores de esa. Como funge en la misma persona la calidad de asociado y trabajador, esto impedía que fueran empleadores o trabajadores, siendo esta la razón por la que no estaban sujetos al régimen establecido en el Código Sustantivo del Trabajo y, por ende, no se les podía aplicar las normas regulatorias del trabajo dependiente a las cooperativas de trabajo asociado, sino que se regulaban por la legislación cooperativa.

Señaló que en virtud del artículo 2º de la Ley 1233 de 2008, tratándose de las contribuciones especiales destinadas al SENA e ICBF, el IBC para liquidar los aportes a cargo de la cooperativa de trabajo asociado, correspondía a los ingresos percibidos por sus asociados a título de compensaciones ordinarias, mientras que el IBC de las compensaciones destinadas a las cajas de compensación estaría formado por las compensaciones ordinarias y extraordinarias devengadas mensualmente por el asociado.

Tuvo en cuenta que en el régimen de compensaciones expedido por la cooperativa demandante, fueron definidas las compensaciones ordinarias y extraordinarias así como pagos que, según fue definido por los asambleístas no constituían compensación, así como las denominadas bonificaciones que no son compensaciones (bonificación semestral, bonificación anual diferida y sus rendimientos, bonificación por transporte y bonificación por descanso anual remunerado), conceptos que no incluyó en la base gravable de la contribución especial.

Lo anterior para considerar que, si bien el Decreto 4588 de 2006, que reglamenta la organización y función de las cooperativas de trabajo asociado, establece que la fuente de derecho de estas entidades son sus estatutos, lo cierto era que dicha autonomía estatutaria no era absoluta, por lo que su adopción debía ajustarse a las normas superiores que regulan el tratamiento de las contribuciones a cargo de las cooperativas de trabajo asociado.

De esa forma, ni los estatutos ni el régimen de compensaciones establecido por las cooperativas de trabajo asociado podían contrariar las previsiones legales, que señalan como únicos pagos a favor de los trabajadores asociados, las compensaciones ordinarias y extraordinarias, siendo éstas últimas aquellas sumas de dinero recibidas como retribución a su labor, distintas a las fijadas como compensaciones ordinarias.

En ese orden, concluyó que los actos expedidos por la UGPP eran legales comoquiera que los pagos realizados por la demandante a sus trabajadores asociados correspondían a compensaciones pagadas como retribución de las labores o trabajos desempeñados, con independencia de la denominación que la parte demandante le hubiere dado a dichos pagos, los cuales debían incluirse en el ingreso base de cotización de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, así como a la liquidación de las contribuciones especiales destinadas a las Cajas de Compensación Familiar.

Agregó, con fundamento en los Conceptos 1517 de 2009 y 95045 de 2015 expedidos por el Ministerio de la Protección Social, el legislador solo definió dos Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 clases de compensaciones, las ordinarias y la extraordinarias, por lo que ni los estatutos ni el régimen de compensaciones establecido por la cooperativa, podían contrariar las previsiones legales.

Así, dado que la demandante no logró desvirtuar la glosa determinada por la UGPP en los actos acusados, en la que se incluyeron pagos a título de compensaciones extraordinarias en el IBC para los aportes al Sistema de Seguridad Integral y a las Cajas de Compensación Familiar, negó las pretensiones de la demanda. No condenó en costas porque no se encontraron causadas en el expediente.

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión de primera instancia (fls.525 a 543) con fundamento los cargos que pasa a exponerse: 1. Error fundamental del fallo. Insistió en la interpretación errónea por parte de la UGPP de los artículos 1 y 2 del del Decreto Reglamentario 3553 de 2008 y la falta de aplicación de normas de rango legal como el artículo 6 de la Ley 1233 de 2008, lo que implicó la violación de preceptos constitucionales.

Además, el Tribunal no valoró en su integridad las pruebas aportadas y solicitadas. Reiteró que de conformidad con la definición de compensación ordinaria y extraordinaria que traen los artículos 1 y 2 del Decreto 3553 de 2008, había lugar a compensación extraordinaria cuando la cooperativa adoptara la posibilidad de establecer una suma básica igual para todos los asociados como compensación ordinaria, ya que, conforme a dichas normas, la compensación se establece en cada caso teniendo en cuenta las particularidades del aporte de trabajo del asociado.

Aclaró que en dichos artículos no se establece que los únicos ingresos que pueden recibir los asociados sean las compensaciones ordinarias y extraordinarias, lo que si infería era que de los ingresos mensuales que retribuyen el aporte del trabajo, lo que no es compensación ordinaria es compensación extraordinaria, para efectos de aplicar la Ley 1233 de 2008, o sea para determinar el IBC, y no para otros efectos. 2.

Violación del artículo 6º de la Constitución Política y otros, por extralimitación en el ejercicio de las funciones de la UGPP. Contrario a lo señalado en la sentencia apelada, la actora no estaba desconociendo la competencia de la UGPP para verificar las liquidaciones de las contribuciones parafiscales realizadas por la cooperativa, lo que insistía era que la UGPP se extralimitó al tener en cuenta parámetros diferentes a los establecidos en la normativa aplicable para determinar los pagos que debían incluirse en el IBC, lo que dio como resultado una base gravable diferente a la que se deriva de la aplicación de los artículos 2 y 6 de la Ley 1233 de 2008, los cuales establecen como base gravable la compensación ordinaria y extraordinaria.

La decisión no aplicó el inciso primero del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008 que establece que las normas de trabajadores dependientes para los pagos de los aportes a seguridad social pueden ser aplicadas a las cooperativas y tendría un resultado más benigno que el dado por la UGPP La extralimitación se evidencia por la inclusión como IBC de factores que no eran Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 retribución por el aporte de trabajo, como los auxilios de y ayudas para facilitar la ejecución del trabajo (transporte y comunicaciones), cuando debió verificar que pagos son compensaciones y que pagos no y aplicar a estos últimos el límite del 40% establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 Debió, entonces, analizar la parte de la compensación integral correspondiente a las bonificaciones establecidas en el régimen de la cooperativa y que no eran compensaciones por el trabajo, las cuales se estipularon por parte de la Asamblea General de la Cooperativa para equiparar los beneficios de la cooperativa con los beneficios de las prestaciones sociales del régimen laboral ordinario por indicaciones del Ministerio de la Protección Social. 3.

Desconocimiento en el fallo de normas aplicables a las cooperativas de trabajo asociado por disposiciones del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008. El artículo 65 de la Ley 79 de 1988, establece que “en todo caso, las cooperativas podrán comprender en su objeto social la prestación de servicios de previsión, asistencia y solidaridad para sus miembros”, por lo que los auxilios que en aplicación de este artículo otorgan las cooperativas para eventos de calamidad, apoyar al asociado en eventos como nacimiento de hijos, fallecimientos de parientes o enfermedad, matrimonio, educación o para facilitar la ejecución del trabajo, son usuales en el sector solidario y son considerados como servicios cooperativos.

Sin embargo, la UGPP al incluir como parte del IBC todo ingreso recibido por los trabajadores asociados a la cooperativa, incluyó también esta clase de auxilios cooperativos considerándolos compensaciones extraordinarias. Agregó que para efectos de liquidación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral le eran aplicables las normas que rigen para los trabajadores dependientes (artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo y artículo 30 de la Ley 1393 de 2010), comoquiera que así lo dispuso el legislador en el artículo 6 de la Ley 1233 de 2008. 4.

Falsa motivación del fallo y de los actos impugnados. El Tribunal incurrió en falsa motivación al estipular que “existen previsiones legales que señalan como únicos pagos en favor de los trabajadores asociados las compensaciones ordinarias y extraordinarias, siendo las extraordinarias las sumas que reciben como retribución a su labor, distintas a las fijadas como compensaciones ordinarias”, pues a su juicio, no existe una norma que prescriba esa limitación. Destacó que de conformidad con la Ley 79 de 1988 y el Decreto 4588 de 2006, la cooperativa estableció en su régimen la compensación integral que encierra dentro de sí la compensación básica u ordinaria, junto con otros conceptos no constitutivos de compensación por no ser retribución por el trabajo (bonificaciones).

Además, la Ley 1233 de 2008 aunque solo menciona la compensación ordinaria y extraordinaria, no dispuso en parte alguna que no pudiera haber otras compensaciones y otros ingresos no constitutivos de compensación, tal es el caso de los excedentes cooperativos que pueden retornar a los asociados. Trajo a colación un proyecto de circular conjunta expedida por el Ministerio del Trabajo en el mes de junio de 2018, según la cual para efectos del pago de aportes de los trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral y el pago de contribuciones especiales de que trata la Ley 1233 de 2008 “no se considerarán como compensaciones ordinarias ni extraordinarias, los pagos que no retribuyen el trabajo del asociado de una cooperativa o precooperativa de trabajo asociado, entre otros.” Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Finalmente, el reiterado Concepto 95045 de 2015 destacó la autonomía de las cooperativas de trabajo asociado para establecer en sus regímenes los ingresos no constitutivos de compensación, y no para prever sino compensaciones ordinarias y extraordinarias, y ninguna otra clase de emolumentos, como incorrectamente interpretó el Tribunal en el fallo apelado. 5.

Desconocimiento de la aplicabilidad de las normas internas del régimen de compensaciones, con violación de los artículos 22, 23 y 25 del Decreto 4588 de 2006 La cooperativa demandante en ejercicio de su autonomía adoptó su régimen de compensaciones, autorizado por el Ministerio de la Protección Social, y acordó con sus asociados establecer la modalidad de compensación integral para los pagos, la cual quedó consignada en el artículo 14 y que no tuvo en cuenta el Tribunal.

A su juicio, las bonificaciones que incluye la compensación integral, pagadas de manera anticipada y gradual, no constituyen retribución por el trabajo, como se reconoció además en el proyecto de circular del Ministerio del Trabajo mencionada en el acápite anterior, y como fue aprobado al interior de la cooperativa. Que siguiendo la compensación adoptada en la cooperativa, en la parte que constituye compensación por el trabajo (ordinaria u básica) se liquidaron las contribuciones y aportes en análisis.

No se incluyó como IBC la parte correspondiente a las bonificaciones semestral y anual y sus rendimientos, por no constituir compensación ni ordinaria ni extraordinaria. Así mismo, no se incluyeron los pagos no retributivos del trabajo, es decir, no se incluyeron los ingresos que no era compensación previstos en el régimen de compensaciones, todo de acuerdo con la Ley 1233 de 2008 y el Decreto 3553 de 2008, en armonía con las normas internas referentes a las compensaciones y demás ingresos de los trabajadores asociados, y el marco establecido en el artículo 25 del Decreto 4588 de 2006.

Destaca la Sala que si bien en los hechos de la demanda se hizo alusión al cuestionamiento relacionado con mora en el pago de aportes, en el recurso de apelación la actora no apeló este aspecto. Alegatos de conclusión La demandante alegó de conclusión con fundamento en los mismos cargos expuestos en la demanda y el recurso de apelación (índice 18 de Samai).

La demandada guardó silencio. Ministerio Público Para el agente del Ministerio Público (índice 19 Samai) el hecho que la cooperativa estableciera en sus estatutos conceptos y pagos que consideraba no pertenecían a ninguna de las compensaciones (ordinaria o extraordinaria) implicaba el desconocimiento de lo dispuesto en la ley, la cual consagró que la base gravable para el aporte sería la suma de las compensaciones ordinarias y extraordinarias, aspecto que, además, fue contemplado en el fallo de exequibilidad de la Ley 1233 de 20081, así como en el Decreto 3553 de 2008, normas que no consagraron aparte 1 Sentencia C-182 de 2010.

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de esos conceptos otras sumas que voluntariamente quisieran considerar las cooperativas como excluidas.

De las normas que regulan la cotización de aportes al Sistema de la Seguridad Social, ninguna establecía la posibilidad que los beneficios y auxilios que excluyó la parte actora no hicieran parte de la base, más aún cuando en todo caso los pagos surgían de la vinculación del asociado como trabajador y encajaban en la definición legal de compensación extraordinaria.

A diferencia de lo afirmado por la demandante, lo dispuesto en los estatutos sobre los pagos que no son compensaciones, no tiene la entidad de regular aspectos relacionados con las contribuciones ni el ingreso base para calcularlas, las que fueron consagradas por la Ley 1233 y el Decreto 3553. Además, una cosa era la determinación de ellas en los estatutos para efectos de su organización y funcionamiento y, otra era darles un alcance para efectos parafiscales que no tenían, porque dicha normativa no autorizó que se dejaran por fuera de la base sumas convenidas o voluntarias.

Agregó que, según el artículo 59 de la Ley 79 de 1988, las cooperativas de trabajo no se regían por la legislación laboral de los trabajadores dependientes, por lo que no se generaban prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio), salarios, auxilios de transporte, ni derechos propios de un contrato de trabajo.

En consecuencia, la única remuneración que obtenía un asociado de una cooperativa de trabajo eran las compensaciones ordinarias y extraordinarias, por lo que los demás ingresos que obtenían sus asociados no podían asimilarse a aquellos pagos extras que se generaran como consecuencia de una relación laboral regida bajo el Código Sustantivo del Trabajo.

Por lo anterior, solicitó confirmar la sentencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad de la Liquidación Oficial Nro. RDO 1026 del 11 de diciembre de 2014, por medio de la cual la UGPP le profirió a la demandante liquidación por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos de enero a diciembre de 2012, y de la Resolución Nro.

RDC 197 del 30 de junio de 2015 mediante la cual la entidad desató el recurso de reconsideración en el sentido de disminuir el saldo a pagar a cargo de la actora. Como cuestión previa se observa que la consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, mediante escrito del 1 de septiembre de 20202, manifestó impedimento para conocer del presente asunto, para lo cual invocó la causal del numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso.

La Sala aceptará dicho impedimento, comoquiera que la magistrada conoció del proceso en primera instancia, en consecuencia, quedará separada para decidir del asunto. También se precisa que la Sala no se pronunciará sobre la glosa relacionada con la mora en los aportes, comoquiera que este aspecto no fue apelado. 2 Índice 13 de Samai.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Hechas la precisiones anteriores, para resolver este caso, se advierte que los cargos formulados en el recurso de apelación presentado por la actora contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, se dirigen a cuestionar que la demandada en los actos acusados desconoció las normas que regulan el régimen de compensación de las cooperativas de trabajo asociado para la determinación del ingreso base de cotización (IBC) de los aportes a los Sistemas de Seguridad Social en Salud, Pensión y Riesgos Profesionales, y de las Contribuciones Parafiscales con destino a las Cajas de Compensación Familiar de los asociados.

A su juicio, la entidad consideró erróneamente que todo lo devengado por los trabajadores asociados denominados como ayuda de alimentación, ayuda de comunicación, ayuda de movilización, bonificación por transporte y bonificaciones, configuraban compensación extraordinaria y, en esa medida, debían hacer parte del IBC para liquidar los aportes obligatorios al Sistema de Seguridad Social y la Contribución Parafiscal a Cajas de Compensación. Para resolver el asunto, la Sala iniciará por hacer algunas precisiones sobre la naturaleza de las cooperativas de trabajo asociado y el régimen de compensaciones para efecto del IBC de los aportes al Sistema de Seguridad Social, para luego descender al caso concreto. 1.

Marco general de las cooperativas de trabajo asociado. De conformidad con los artículos 4 de la Ley 79 de 19883 y 3 el Decreto 4588 de 20064, las cooperativas son empresas asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los asociados son simultáneamente aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.

Dentro del género de cooperativas, se encuentran las de trabajo asociado, que según el artículo 70 de la Ley 79 de 1988 son “aquellas que vinculan el trabajo personal de sus asociados para la producción de bienes, ejecución obras o la prestación de servicios”. En lo concerniente a las relaciones entre la cooperativa de trabajo asociado y sus asociados, el régimen aplicable por ser de naturaleza cooperativa y solidaria, fue establecido en el artículo 59 de la Ley 79 de 1988 de la siguiente manera: "(…) el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social y compensación, será establecido en los estatutos y reglamentos en razón a que se originan en el acuerdo cooperativo y, por consiguiente, no estará sujeto a la legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes( )”.

Se resalta 3 Ley 79 de 1988. Por la cual se actualiza la legislación cooperativa. Artículo 4. Es cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general (…) 4 Decreto 4588 de 2006.

Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado. Artículo 3. Naturaleza de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado. Son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario de la economía, que asocian personas naturales que simultáneamente son gestoras, contribuyen económicamente a la cooperativa y son aportantes directos de su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin de producir en común bienes, ejecutar obras o prestar servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.

Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 que tanto el régimen de trabajo como el de compensaciones, debe ser revisado y autorizado por el Ministerio de la Protección Social5.

La Corte Constitucional, al decidir sobre la exequibilidad del mencionado artículo 59 en la sentencia C-211 de 2000, se refirió a la naturaleza jurídica de tales cooperativas y concluyó que se diferencian de las demás en que, los asociados son simultáneamente dueños de la entidad y trabajadores de la misma, es decir, que existe identidad entre asociado y trabajador, por lo que no es posible que sean empleadores por una parte y trabajadores por la otra, como en las relaciones de trabajo subordinado o dependiente.

Así las cosas, los asociados de estas cooperativas quienes fungen simultáneamente como aportantes y gestores, gozan de autonomía para fijar las reglas que gobernarán la relación, y que se ven reflejadas en los estatutos, el acuerdo cooperativo y el régimen de trabajo asociado y de compensaciones; disposiciones que en todo caso, deben respetar el marco constitucional y legal propio de esas actividades, sin sujeción a la legislación ordinaria laboral del trabajador dependiente. 2.

De la obligación de las cooperativas de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social. La Ley 79 de 1988 por la cual se actualizó la legislación de las cooperativas, determinó en su artículo 59: “Artículo 59. En las cooperativas de trabajo asociado en que los aportantes de capital son al mismo tiempo los trabajadores y gestores de la empresa, el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social y compensación, será establecido en los estatutos y reglamentos en razón a que se originan en el acuerdo cooperativo y, por consiguiente, no estará sujeto a la legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes y las diferencias que surjan, se someterán al procedimiento arbitral previsto en el Título XXXIII del Código de Procedimiento Civil o a la justicia laboral ordinaria.

En ambos casos, se deberá tener en cuenta las normas estatutarias, como fuente de derecho. Las compensaciones por el trabajo aportado y el retorno de los excedentes previstos en el artículo 54 numeral 3o. de la presente Ley, se hará teniendo en cuenta la función del trabajo, la especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado.” En el año 2008 fue expedida la Ley 1233, “Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social (…)”, cuyo artículo 1º determinó las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Sena, ICBF y cajas de compensación familiar.

Para ese efecto, determinó en el artículo 2 de la Ley que, se tendría como base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales con destino al SENA y al ICBF, la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, mientras que para las cajas de compensación familiar la base sería la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas por el trabajador asociado. 5 Decreto 4588 de 2006.

Artículo 22: Obligatoriedad y autorización: Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado tendrán un régimen de trabajo asociado y de compensaciones que será revisado y autorizado por el Ministerio de la Protección Social, los cuales hacen parte de los correspondientes estatutos de la Cooperativa (…). Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 A estos efectos, señaló que la tarifa aplicable a estas contribuciones especiales era el 9% distribuido así: 3% para el ICBF, 2% para el SENA y 4% para la Caja de Compensación Familiar.

Respecto de la cotización a salud, pensión y riesgos laborales, determinó en el artículo 6 de la precitada Ley 1233 que “Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado serán responsables del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al Sistema de Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos profesionales).

Para tales efectos, les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes”. (énfasis propio). Igualmente, indicó que la base de cotización (IBC) estaba conformado tanto por la compensación ordinaria, como por la extraordinaria, y que la proporción para su pago sería la establecida en la ley para el régimen de trabajo dependiente.

Para una mayor claridad de la información referida, se realiza el siguiente cuadro: Aportes al sistema de protección social a cargo de la Cooperativa Subsistema IBC Tarifa Seguridad social Salud Compensación ordinaria Compensación extraordinaria 12,5% Pensión Compensación ordinaria Compensación extraordinaria 16% Riesgos Profesionales Compensación ordinaria Compensación extraordinaria Según actividad Contribución especial SENA Compensación ordinaria 2% ICBF Compensación ordinaria 3% Cajas de Compensación Compensación ordinaria Compensación extraordinaria 4% La Ley 1233 de 2008 fue reglamentada mediante el Decreto Reglamentario 3553 de 2008, que precisó lo que se entiende por compensación ordinaria y por compensación extraordinaria así: “Artículo 1°.

Compensación Ordinaria. Para efecto de la aplicación de la Ley 1233 de 2008, se entiende por compensación ordinaria la suma de dinero que a título de retribución, recibe mensualmente el asociado por la ejecución de su actividad material o inmaterial, la cual se fija teniendo en cuenta el tipo de labor desempeñada, el rendimiento o la productividad y la cantidad de trabajo aportado.

El monto de la compensación ordinaria podrá ser una suma básica igual para todos los asociados. Artículo 2°. Compensación extraordinaria. Los demás pagos mensuales adicionales a la Compensación Ordinaria que recibe el asociado como retribución por su trabajo.” (subrayado propio). Resulta relevante mencionar que en la Sentencia C-645 de 2011, la Corte Constitucional precisó que las compensaciones de las cooperativas de trabajo asociado debían ser pactadas en condiciones equivalentes a las que habían sido consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo para las modalidades propias del salario y el trabajo dependiente, sin que ello implicara la afectación a las características propias de las cooperativas de trabajo asociado.

Sobre este asunto, puntualmente señaló: Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 “De este modo, una interpretación que armonice la remisión que hace la norma acusada al Código Sustantivo del Trabajo para determinar la retribución de los trabajadores asociados, con la naturaleza propia de las Cooperativas de Trabajo Asociado de las que forman parte, conduce a la conclusión de que la compensación que en dichas cooperativas reciban los trabajadores asociados por las labores realizadas debe estar prevista de manera tal que, respetando la naturaleza asociativa y solidaria de esa modalidad de trabajo, resulte equivalente en condiciones a las que se han previsto para la retribución en el Código Sustantivo del Trabajo como un mínimo de garantías para los trabajadores.

De este modo, en las Cooperativas de Trabajo Asociado, la compensación de los trabajadores asociados por las labores realizadas, en la modalidad jurídica que les es propia, debe estar a tono con las previsiones del Código Sustantivo del Trabajo en aspectos tales como el salario mínimo, materia en relación con la cual existe regulación expresa en la Ley 1233 de 2008[33]; el principio de a trabajo igual salario igual (CST art. 143); el porcentaje del salario que se puede pagar en especie (CST Art. 129); las horas extras y el recargo nocturno (CST Art. 168) o el descanso remunerado y las vacaciones (CST Arts. 179 y ss.).

Ante las ambigüedades que, para lograr esa armonización surgen de la ley, es preciso que las cooperativas, en ejercicio de su autonomía adecuen su régimen interno, para acogerse a esa nueva realidad y lo propio debe acontecer con el marco regulatorio estatal, en orden a permitir que se realice esa equivalencia de prestaciones entre las dos modalidades de trabajo en función del mínimo de garantías previsto en el Código Sustantivo del Trabajo” (énfasis propio).

En concordancia con la interpretación de la Corte Constitucional, debe destacarse y retomarse la previsión del inciso primero del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008 que al imponer a cargo de las cooperativas de trabajo asociado la responsabilidad del proceso de afiliación y pago de los aportes a salud, pensión y riesgos profesionales de los trabajadores asociados, también dispuso que “para tales efectos, les serían aplicables las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes.”.

Bajo ese estricto supuesto, entiende la Sala que la expresa remisión a las disposiciones legales en materia de los trabajadores dependientes para efectos de los aportes a la seguridad social, implicaría tener en cuenta las reglas aplicables a efectos de determinar el ingreso base de cotización (IBC), según las cuales los aportes deben realizarse sobre lo que constituye salario, lo que de suyo descarta los conceptos no salariales, que expresamente son señalados en el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, así: • Las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, tales como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, entre otros. • Lo que recibe en dinero o en especie, no para su beneficio sino para desempeñar sus funciones, por lo tanto, no son para enriquecer su patrimonio, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo, entre otros. • Las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX del Código Sustantivo del Trabajo. • Los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal, cuando las partes así lo hayan dispuesto expresamente, por ejemplo, alimentación, habitación o vestuario, primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad.

Si bien resulta claro que la noción de salario es ajena al tema de las cooperativas, no puede perderse de vista que, para efecto de dar cumplimiento a la remisión Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 establecida en la Ley 1233 de 2008, en materia de aportes a seguridad social, este último concepto del artículo 128 del CST (desalarización), sería equiparable a los beneficios que por estatutos,(regulación de carácter vinculante) fueron acordados por los asociados como no constitutivos de compensación. Bajo estos parámetros, observa la Sala que los conceptos que la entidad demandada reclama como parte del IBC para los aportes a seguridad social y cajas de compensación, son los siguientes: CONCEPTOS REPORTADOS POR EL APORTANTE CONCEPTO EQUIVALENTE UGPP CARACTERIZACIÓN Auxilios funerarios, nacimientos matrimonios Beneficios extensivos Ayuda de alimentación Auxilio, beneficio o ayuda de alimentación Ayuda de comunicación Ayuda de comunicación Compensación extraordinaria Ayuda de movilización Auxilio incentivo Bonificación por transporte Ajuste auxilio de transporte Bonificaciones ( semestral, anual diferida y descanso anual remunerado) Beneficio de cargo A partir de lo anterior, se analizará la equivalencia de los conceptos cuestionados con las disposiciones previstas para la determinación del IBC de dependientes, en concordancia con el régimen de compensaciones de la cooperativa, aprobado por el Ministerio de la Protección Social, mediante Resolución Nro. 002541 del 15 de agosto de 2007, acorde con el cual no constituyen compensación: “PAGOS QUE NO CONSTITUYEN COMPENSACIÓN. Artículo 15: La cooperativa podrá convenir y entregar a los trabajadores asociados si así lo permite su situación financiera y las condiciones especiales de los contratos que celebre con otras entidades, sumas de dinero o elementos que no se constituyan compensación para el trabajo y por consiguiente no se tendrán en cuenta al momento de liquidar los derechos económicos establecidos en el presente Régimen a favor del Trabajo Asociado, dichas sumas se reconocerán como una ayuda por los siguientes conceptos: ayuda de transporte, ayuda de dotación, ayuda de alojamiento, ayuda para gastos de representación, ayuda de alimentación, ayuda de comunicaciones y otras que se requieran, siempre y cuando sean necesarios para el cumplimiento de la labor asignada.

Lo anterior aplica también cuando la persona deba trasladarse a un sitio diferente al de su sede. “ (énfasis de la Sala) Igualmente define el régimen de compensaciones, las bonificaciones en los siguientes términos: BONIFICACIONES: “Artículo 16: Clases de bonificaciones: La Cooperativa podrá reconocer a sus trabajadores asociados las siguientes bonificaciones, las cuales se deberán acordar con los trabajadores asociados. 1.

Bonificación semestral. 2. Bonificación anual diferida y sus rendimientos. 3. Bonificación por transporte. 4. Bonificación por descanso anual remunerado. BONIFICACIÓN SEMESTRAL. Artículo 17: Bonificación semestral es la que recibe el Trabajador Asociado para atender los Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 gastos personales y familiares que se causan por costumbres sociales y religiosas, con motivo de las vacaciones de mitad de año y las festividades de navidad y año nuevo.

(…) BONIFICACIÓN ANUAL DIFERIDA. Artículo 21: La Cooperativa podrá reconocer a favor de los Trabajadores Asociados una bonificación, equivalente a una compensación mensual ordinaria por un (1) año completo de servicios o proporcional por la fracción de año. Dicho reconocimiento será liquidado anualmente el treinta y uno (31) de diciembre y se llevará a una cuenta individual a favor del Trabajador Asociado.

(…) BONIFICACIÓN POR TRANSPORTE. Artículo 24: La Cooperativa podrá acordar con el Trabajador Asociado el pago de una bonificación por transporte cuyo propósito es facilitar el traslado de éste desde su residencia habitual hasta el sitio de labor y viceversa. La bonificación de transporte no hará base para los aportes al sistema integral de seguridad social y aportes parafiscales o contribuciones especiales.

La reglamentación para la entrega de esta compensación por transporte será efectuada por el Consejo de Administración. BONIFICACIÓN POR DESCANSO ANUAL REMUNERADO. Artículo 25: Todo Trabajador Asociado que cumpla un (1) año de labores en la Cooperativa, tendrá derecho a disfrutar de un período de descanso anual remunerado de quince (15) días hábiles, durante el cual recibirá proporcionalmente al tiempo laborado una compensación equivalente al promedio de los últimos doce (12) meses de su compensación fija y variable, o integral según sea el caso.” (subrayas de la Sala) Conforme con lo anterior, la equivalencia sería la siguiente: Conceptos reportados por el aportante Equivalencia en el régimen de independientes Auxilios funerarios, nacimientos matrimonios Beneficios ocasionales (art.128 CST) Ayuda de alimentación Pacto de exclusión salarial (art.128) Ayuda de comunicación Pacto de exclusión salarial (art.128) Ayuda de movilización Pacto de exclusión salarial (art.128) Bonificación por transporte Pacto de exclusión salarial (art.128) Bonificaciones (semestral, anual diferida y descanso anual remunerado) Prestaciones (primas - cesantías) y vacaciones A más de lo anterior, resulta muy relevante tener en cuenta que lo que caracteriza tanto la compensación ordinaria como la extraordinaria es que los pagos sean retributivos para el asociado, lo cual no sería predicable respecto de los pagos ocasionales (auxilios funerarios, nacimientos matrimonios), ni de los pagos que son equivalentes a las prestaciones y vacaciones (bonificaciones semestral, anual diferida y descanso anual remunerado).

Ni de pagos dirigidos a facilitar el ejercicio de las funciones de los asociados, o que no se otorgan en función del trabajo desarrollado (ayuda de comunicación, ayuda de alimentación, ayuda de movilización, bonificación por transporte). Esto siguiendo el alcance señalado por la parte actora para cada uno de estos conceptos, lo cual no fue controvertido por la entidad demandada.

Todo lo anterior lleva a concluir que los conceptos en cuestión, no integrarían la base de los aportes a seguridad social. Con relación al pago de aportes de la contribución parafiscal a las cajas de Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 compensación, debe destacarse que no les sería aplicable la remisión del artículo 6 de la Ley 1233 de 2008, dado que esta norma solamente se refiere al Sistema de Seguridad Social (salud, pensión y riesgos profesionales), por lo que en este caso lo relevante sería el carácter retributivo o no del respectivo concepto.

A estos efectos, es preciso remitirnos a los observaciones efectuadas anteriormente según las cuales ninguno de los conceptos analizados tiene este carácter. En consecuencia, no podrían considerarse como compensaciones extraordinarias y, por tanto, no integrarían la base de los aportes en comento. Con fundamento en lo expuesto y dada la prosperidad del recurso de apelación de la demandante, la Sala revocara la sentencia apelada y, en su lugar, anulará parcialmente los actos acusados.

En ese sentido, la entidad deberá reliquidar los ajustes en el entendido que los conceptos de (i) auxilios funerarios, nacimientos, matrimonios; (ii) ayuda de alimentación; (iii) ayuda de comunicación, (iv) ayuda de movilización, (v) bonificación por transporte y (vi) bonificaciones (semestral, anual diferida y descanso anual remunerado) no hacen parte del IBC para la liquidación de los aportes de salud, pensión, riesgos profesionales y contribuciones a las cajas de compensación. Por último, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Declarar fundado el impedimento manifestado por la consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, en consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 2.

Revocar la sentencia apelada, proferida el 20 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. En su lugar, se dispone: 1. Declarar la nulidad parcial de los actos acusados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. A título de restablecimiento del derecho ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reliquidar los ajustes a cargo de la demandante, en el entendido que los conceptos de (i) auxilios funerarios, nacimientos, matrimonios;

(ii) ayuda de alimentación; (iii) ayuda de comunicación, (iv) ayuda de movilización, (v) bonificación por transporte y (vi) bonificaciones (semestral, anual diferida y descanso anual remunerado) no pueden considerarse como compensaciones extraordinarias, y por tanto, no hacen parte del IBC para la liquidación de los aportes de salud, pensión, riesgos profesionales y contribuciones a las cajas de compensación.. 3.

Sin condena en costas en esta instancia. Radicado: 25000-23-37-000-2015-02081-01 (25274) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud IPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO