25000234100020180020301 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 Demandante: Karen Yiseth Molina Torres, Lizeth Ximena Molina Torres y Luis Alberto Molina Torres Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDU1- Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que aceptó la solicitud de llamamiento en garantía AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD2 contra el auto proferido por el Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de junio de 2018 que aceptó el llamamiento en garantía realizado por la parte demandada.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Los señores Karen Yiseth Molina Torres, Lizeth Ximena Molina Torres y Luis Alberto Molina Torres3 interpusieron demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del 1 De conformidad con el Acuerdo 19 de 6 de octubre de 1972 el IDU es un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 2 De conformidad con el artículo 63 del Acuerdo 257 de 30 de noviembre de 2006 La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, estará organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden distrital del Sector Descentralizado por servicios, de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita a la Secretaría Distrital de Hacienda. 3 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado el 14 de diciembre de 2017. 2 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones 011307 de 2016, 002642 de 2017 y 003612 de 2017, expedidas por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- mediante las cuales se ordenó una expropiación por vía administrativa de un inmueble de su propiedad. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitaron: i) se reconozca una indemnización acorde al valor comercial y real del inmueble objeto de expropiación por vía administrativa; ii) construir las vías de acceso sobrante y adjunto del terreno segregado y iii) condenar a la entidad demandada a indemnizar los perjuicios materiales y morales causados con ocasión de la expedición de los actos administrativos demandados.

Actuación procesal en primera instancia 3. El Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 22 de marzo de 2018, admitió la demanda y ordenó, entre otros, notificar personalmente a la entidad demandada y, por estado, a la parte demandante. 4. La parte demandada contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones y mediante escrito presentado el 2 de mayo de 2018 solicitó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- en la medida que para realizar la oferta y reconocer la indemnización por el trámite de expropiación por vía administrativa, tuvo como fundamento el avalúo comercial elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, entidad competente para el ejercicio de dicha función conforme al Decreto 583 de 15 de diciembre de 20115 y al Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 2013, suscrito por las dos entidades cuyo objeto fue “[…] la Unidad realizará los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos para los diferentes proyectos financiados por la fuente de producto del cupo de endeudamiento que son destinados para la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial asociados al Acuerdo 523 de 2013 y declarados de utilidad pública o interés social, cuya adquisición se adelante por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial […]”. 4 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comercialesde inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006 3 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 5.

Indicó que se hace oponible a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- la eventual responsabilidad por el pago de la indemnización y con el fin de que “[…] se declare responsable por el pago de la indemnización del posible perjuicio si llegare a demostrarse, o el reembolso total o parcial del pago que tuviera que hacer el IDU, en el evento de existir sentencia condenatoria en contra de la entidad que represento […]”.

Auto objeto del recurso de apelación 6. El Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 29 de junio de 2018, resolvió: […] 1.- Por reunir los requisitos de conformidad con lo establecido en el artículo 225 de la ley 1437 de 2011 (CPACA), ACÉPTASE el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital UAECD […]”. 7.

Para fundamentar su decisión, consideró que “[…] estudiado el escrito de solicitud de llamamiento en garantía presentado por el apoderado judicial del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU visible a folios 1 a 3 del cuaderno de llamamiento en garantía, así como el convenio interadministrativo No. 1321 de 2013 el Despacho observa que el mismo cumple con los requisitos establecidos en el artículo 225 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA), razón por la cual se accederá a la solicitud […]”.

Fundamentos del recurso de apelación 8. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD6 interpuso recurso de apelación contra el auto de 29 de junio de 2018, argumentando, que en los procesos de expropiación por vía administrativa no procede el llamamiento en garantía, toda vez que, en su criterio, la Ley 388 de 18 de julio de 19977, que rige este tipo de procesos, es norma especial y prescinde de etapas, dispositivos y ritualidades previstas en el procedimiento general para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, entre ellas la procedencia de la vinculación de terceros. 6 Mediante apoderado. 7 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 4 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 9.

Adujo que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD no fue la entidad que expidió los actos administrativos acusados, a través de los cuales se dio trámite al proceso administrativo de expropiación adelantado por el Instituto de Desarrollo Urbano y sus actuaciones fueron plenamente controvertidas y aceptadas por la parte demandada, situación que le otorga firmeza al avalúo comercial presentado. 10.

Asimismo, señaló que, en el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, no existe ninguna cláusula en la que se establezca expresamente la obligación de la Unidad Administrativa de Catastro Distrital de responder por la eventual sentencia condenatoria que pueda recaer sobre el Instituto de Desarrollo Urbano en procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho de expropiación por vía administrativa, así como tampoco una obligación referente a que esta entidad deba comparecer a defender el avalúo comercial que realizó en sede administrativa.

II. CONSIDERACIONES 11. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se solicita la nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el llamamiento en garantía; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia 12. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 226 ibidem, sobre la impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- contra el auto proferido el 29 de junio de 2018 por el Magistrado Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual aceptó el llamamiento en garantía. 5 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 Procedencia del recurso de apelación 13.

Visto el artículo 226 de la Ley 1437, sobre la impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros que dispone que, entre otros aspectos, que el auto que acepta el llamamiento en garantía es susceptible de recurso apelación, el cual será concedido en el efecto devolutivo. 14. Asimismo, en esta Sección8 se ha considerado que, si bien el artículo 243 de la Ley 1437, enlista los autos que pueden ser objeto del recurso de apelación, dentro de los que se encuentra el que niega la intervención de terceros, este no es taxativo ni excluyente, teniendo en cuenta que en la citada ley existen otros autos frente a los cuales el legislador expresamente dispuso la procedencia del señalado recurso, como es el caso de aquél que resuelve sobre la aceptación de la intervención de terceros y, por lo tanto, es pertinente que los jueces y magistrados apliquen el referido artículo, sin perjuicio de las demás normas de carácter especial en las que se señalen expresamente la posibilidad de recurrir en apelación o en súplica la decisión judicial correspondiente. 15.

Atendiendo a que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD interpuso recurso de apelación contra el auto de 29 de junio de 2018 proferido por el Magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual aceptó el llamamiento en garantía, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con la normativa citada supra.

Problema jurídico 16. Le corresponde al Despacho determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no la solicitud de llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se solicita la nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa. En caso afirmativo, determinar si es procedente o no el llamamiento en garantía realizado por la parte demandada de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- y, en esa medida, si se debe revocar o no el auto apelado. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 12 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez (E), número único de radicación 25000-23-41-000-2017-01621-01 6 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se solicita la nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa 17.

Vista la Ley 388 de 18 de julio de 19979, en especial, los artículos 71 y 72, respectivamente sobre proceso contencioso administrativo y la aplicación del procedimiento a otros casos de expropiación por vía administrativa y los artículos 225 de la Ley 1437, sobre el llamamiento en garantía y 226 ibidem sobre la impugnación de las decisiones sobre intervención. 18.

Esta Sección10 sobre la procedencia del llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se solicita la nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa ha considerado lo siguiente: “[…] Como puede apreciarse, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la posibilidad de llamamiento en garantía en dicho proceso.

El Despacho observa que, frente al vacío de la ley especial, debe acudirse a la regulación general que trate la materia. En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

La naturaleza de la decisión que se controla en este tipo de proceso es un acto administrativo expedido por una autoridad pública con competencia para adelantar un proceso administrativo de expropiación. La naturaleza del asunto no es propia del derecho privado, en el que se disputan intereses meramente particulares; se trata de una decisión adoptada por la administración pública en aras de garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular y en cumplimiento de la ley que previamente ha definido los motivos de interés público o social para proceder a efectuar la expropiación de un bien inmueble.

En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el 9 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02.

Asimismo, en los mismos términos consultar: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 20 de septiembre de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 25000-23- 41-000-2016-01718-02 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000-23-41- 000-2018-01054-01. 7 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 artículo 138 del CPACA, con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71. […] Como puede apreciarse, partiendo del supuesto que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo […] En este orden de ideas, se reitera, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación del llamamiento en garantía en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regule la materia, esta es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso […]” (Se destaca). 19.

En suma, en la medida que la norma especial no establece regulación alguna sobre la vinculación de terceros, específicamente del llamamiento en garantía, lo procedente es acudir a la regulación general que trata la materia, concluyendo que los vacíos de la Ley 388 deberán suplirse con las disposiciones de la Ley 1437, en especial, con el artículo 225 que regula el llamamiento en garantía y solo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable la Ley 1564.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el llamamiento en garantía 20. Vistos los artículos: i) 225 de la Ley 1437, sobre el llamamiento en garantía; ii) 227 ibidem, sobre trámite y alcances de la intervención de terceros y iii) 6611de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, sobre trámite. 21. Esta Sección12 ha considerado que el llamamiento en garantía es una figura en virtud de la cual alguna de las partes de un proceso judicial -llamante-, con fundamento en la existencia de un derecho legal o contractual que lo vincula con una persona ajena al mismo -llamado en garantía-, puede traerla o vincularla a dicho proceso para efectos de exigirle que concurra frente a la eventual condena que quede a su cargo. 11 Artículo 66.

Trámite. […] En la sentencia se resolverá, cuando fuere pertinente, sobre la relación sustancial aducida y acerca de las indemnizaciones o restituciones a cargo del llamado en garantía. […]”. 12Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 2 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 68001-23-33-000-2018-00126-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25000-23-41-000-2018-01005-01 8 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 22.

Para ello, le incumbe a la parte interesada cumplir con una serie de requisitos mínimos para efectos de que prospere la solicitud de llamamiento en garantía. En efecto, dicha norma señala que le corresponde mencionar en el escrito de su solicitud, entre otras cosas: la identificación del llamado, la información del domicilio y de notificación tanto del convocante como del citado y los hechos en que se fundamenta el llamamiento. 23.

Asimismo, tiene la carga de aportar prueba, siquiera sumaria, de la existencia del vínculo legal o contractual que da lugar al derecho para formular el llamamiento en garantía. Es decir, es indispensable que además del cumplimiento de los requisitos formales se allegue prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación del tercero al proceso, dado que su inclusión en la litis implica que deba entrar a participar en la misma a pesar de no ser parte, y la posible extensión de los efectos de la sentencia judicial que se profiera, la cual, eventualmente, le puede causar una afectación patrimonial. 24.

Por último, esta Sección13 ha considerado, sobre el trámite de la solicitud de llamamiento en garantía, que la oportunidad procesal para verificar si efectivamente el llamado en garantía tiene o no un vínculo legal o contractual con la parte que solicitó su vinculación al proceso, es al momento de proferir la sentencia. Análisis del caso concreto 25.

En el presente asunto, para determinar si es procedente o no la solicitud de llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se solicita la nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa establecido en la Ley 388, se considera, por un lado, que, conforme al criterio jurisprudencial de la Sección Primera, indicado supra, toda vez que la norma especial no prevé regulación alguna respecto de la posibilidad de llamamiento en garantía, en dicho proceso se debe acudir a la ley general que regula la materia, esto es, al artículo 225 de la Ley 1437 y, en esa medida, establecer si se cumplen o no con los requisitos para aceptar o negar la solicitud. 13Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 2 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 68001-23-33-000-2018-00126-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25000-23-41-000-2018-01005-01 9 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2018 00203 01 26.

Y, por el otro, para determinar si la solicitud de llamamiento en garantía realizada por la parte demandada respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- es procedente o no se tiene probado lo siguiente: 26.1. El objeto del Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre de 2013, suscrito entre el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, es el siguiente: “[…] PRIMERA – OBJETO: La UNIDAD realizará los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos para los diferentes proyectos financiados por la fuente producto del cupo de endeudamiento que son destinados para la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial asociados al Acuerdo 523 de 2013 y declarados de utilidad pública o interés social, cuya adquisición se adelante por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial […]”. 26.2.

A su vez, en la cláusula séptima del citado contrato se pactaron, entre otras, como obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD- las siguientes: “[…] 10) Velar por la buena calidad de los trabajos y procedimientos utilizados en la elaboración del avalúo, en virtud de lo cual efectuará las revisiones, aclaraciones o modificaciones al informe de avaluó cuando considere que existe un error grave o por solicitud del IDU en donde se indicara claramente los motivos de la reclamación o cuando exista caso fortuito o fuerza mayor. […] 15) Responder ante cualquier instancia por la labor encomendada. […]”. 26.3.

De lo anterior se colige que, conforme lo ha considerado esta Sección14 al resolver asuntos similares, el Instituto de Desarrollo Urbano con el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre de 2013 allegó prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación de la Unidad Administrativa Especial De Catastro Distrital –UAECD- al presente proceso, por lo que, la solicitud de llamamiento en garantía resulta procedente, en tanto que, adicionalmente, se cumplieron con los requisitos de forma establecidos en el artículo 225 de la Ley 1437, consistentes en señalar: i) el nombre del llamado y el de su representante; 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02.

Por último, el Despacho considera que esta no es la oportunidad procesal para verificar si efectivamente el llamado en garantía tiene o no responsabilidad, en la medida que dicha circunstancia debe ser examinada en la sentencia, una vez analizada la prueba que acredite el vínculo legal o contractual. Conclusiones 28. Por lo expuesto anteriormente, este Despacho confirmará el auto de 29 de junio de 2018 proferido por el Magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que aceptó el llamamiento en garantía. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 29 de junio de 2018 proferido por el Magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado