1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04959-00 Accionante: José Pablo Insignares Bolívar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sustitución pensional / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de legitimación en la causa por activa – El poder allegado no satisface el presupuesto de especificidad Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 16 de septiembre de 2024 el abogado Ceferino Bonett Pérez, quien adujo actuar como apoderado judicial del señor José Pablo Insignares Bolívar, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, vida, seguridad social y “protección efectiva a las personas de tercera edad”. 2.
Solicitó que “se declare nula la resolución No. 02181 del año 2021 que negó la pensión de sustitución expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribución Parafiscal de la Protección Social UGPP y se le reconozca el derecho a la pensión por sustitución a que tiene derecho ( ) por la muerte de la causante LUZ EMILIA MONTERO PARDO”. 1 Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04959-00 Accionante: José Pablo Insignares Bolívar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 2 3. El accionante instauró proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3, encaminado a obtener la aludida sustitución pensional. Dicho asunto fue zanjado, en segunda instancia, el 20 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el sentido de confirmar la providencia de 29 de enero de la misma anualidad, mediante la cual el a quo4 negó las pretensiones de la demanda.
Se consideró que el requisito de convivencia no había sido acreditado en las características de auxilio o apoyo mutuo, comprensión y vida en común, durante por lo menos 5 años anteriores al fallecimiento de la causante de la prestación social pretendida, de conformidad con el literal a del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, y con la sentencia SUJ-029-CE- S2 de 2022 del Consejo de Estado. 4.
La parte actora afirmó que el 21 de junio de 1989 contrajo matrimonio con la señora Luz Emilia Montero Pardo, dentro del cual procrearon un hijo y cuya convivencia permaneció de manera ininterrumpida desde ese día hasta el mes de diciembre de 2008, cuando aquella se marchó del hogar sin explicación alguna. La señora Montero Pardo falleció el 11 de septiembre de 2020 y estaba pensionada como docente, razón por la cual solicitó del respectivo ente de previsión social (UGPP) la sustitución pensional en su condición de cónyuge supérstite, pero esta le fue negada, al no satisfacer las exigencias de la Ley 797 de 2003, lo cual se avaló en sede judicial. 5.
Indicó que para decidir sobre su solicitud de sustitución pensional no se tuvo en cuenta que no hubo disolución de la sociedad conyugal, ni separación de cuerpos, ni divorcio. Tampoco se atendió la sentencia “2176 del 2020” de la Corte Suprema de Justicia, en la que se indicó que la interpretación correcta del presupuesto de convivencia previsto en la Ley 797 de 2003 para el caso del cónyuge supérstite, es que los 5 años mínimos pueden ser acreditados en cualquier tiempo, es decir, no resulta indispensable que correspondan a ese período inmediatamente anterior al fallecimiento del causante.
En ese sentido, como demostró la convivencia del 21 de junio de 1989 a diciembre de 2008, esto es, durante más de 5 años, se le debía sustituir la prestación social. 6. Adujo que las autoridades judiciales no investigaron lo referente al derecho de convivencia de los 5 años en cualquier tiempo, ni si las altas cortes se habían pronunciado sobre el particular, por ende, las determinaciones judiciales no se fundamentaron en ningún precepto jurisprudencial.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7. Mediante auto de 19 de septiembre de 20245, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó a la Unidad 3 Expediente 08001-33-33-014-2021-00269-01. 4 Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla. 5 Notificado el 25 de septiembre de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04959-00 Accionante: José Pablo Insignares Bolívar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 3 Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en calidad de tercero con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 8.
Por otro lado, se requirió al abogado Ceferino Bonnet Pérez para que allegara en debida forma el poder que lo habilitaba para ejercer la representación judicial en el trámite de tutela. (i) UGPP 9. Adujo que el tutelante pretende que a través de esta acción se le sustituya una prestación social, a pesar de que la petición que formuló en ese sentido ante la Administración ya fue atendida de manera desfavorable y de que ya se surtió un proceso judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa que también negó tal súplica, tanto en primera como en segunda instancia. Dicha situación torna improcedente la tutela, al tener como finalidad (i) reabrir un debate jurídico zanjado en debida forma, es decir, al emplearla como una tercera instancia, y (ii) que se examine un asunto que involucra un tema netamente económico, por lo que no cumple el requisito de relevancia constitucional.
Además, el actor no acreditó que la decisión judicial atacada hubiere incurrido en alguna de las causales específicas de procedibilidad de la tutela. Tampoco demostró un perjuicio irremediable o afectación a su mínimo vital. (ii) Tribunal Administrativo del Atlántico 10. Afirmó que se examinó la viabilidad de conceder la sustitución de la pensión gracia reclamada con fundamento en la normativa que se avenía al caso y conforme a los criterios que ha adoptado el Consejo de Estado sobre el particular.
No se desconoció que el tutelante y la causante de la prestación mantuvieron un vínculo matrimonial y conformaron una sociedad conyugal desde el 21 de junio de 1989 hasta el año 2008. Sin embargo, no se acreditó la vocación de vida común, afecto, auxilio mutuo y apoyo durante los últimos 5 años anteriores a su fallecimiento. Además, no se pasó por alto la medida de protección por violencia intrafamiliar contra el accionante, lo cual no fue negado por este, situación que denota el distanciamiento existente entre los dos y la ruptura del vínculo sentimental propio de una relación sentimental de pareja.
(iii) El Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 11. La Sala declarará improcedente la presente tutela, por falta de legitimación en la causa por activa, en tanto el abogado Ceferino Bonett Pérez no acreditó estar Radicación: 11001-03-15-000-2024-04959-00 Accionante: José Pablo Insignares Bolívar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 4 legitimado para promover la misma.
Toda vez que el poder aportado no cumple con los requisitos exigidos para el efecto, y a pesar que se le requirió no subsanó esa situación. 12. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, cualquier persona puede acudir a la acción de tutela, bien sea -por sí misma o a través de un representante-, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, de los particulares.
En consonancia con ello, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad de que el mecanismo constitucional sea interpuesto mediante apoderado judicial. 13. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el ejercicio de la acción de tutela por medio de la figura del apoderamiento judicial, se habilita siempre que: (i) el acto jurídico formal se concrete en un escrito que se denomina poder;
(ii) el referido poder sea especial, es decir, que haya sido otorgado por una sola vez y con un objeto específico, de tal manera que “aquel que sea conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial”6; y (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sea un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. 14.
La Corte Constitucional también ha precisado que el poder otorgado para presentar una acción de tutela, además de ser especial, debe ser específico. Así, el apoderamiento judicial debe contener de forma clara y expresa los siguientes elementos: (i) los nombres y datos de identificación del poderdante y su apoderado; (ii) la autoridad pública o el particular contra la cual se va dirigir la acción de tutela;
(iii) el acto o documento que motiva la solicitud de amparo, y (iv) los derechos fundamentales cuya protección se busca reclamar. 15. De manera que, en este tipo de asuntos, el contenido del acto de apoderamiento es el que permite al juez constitucional verificar el cumplimiento del presupuesto de procedibilidad atinente a la legitimación en la causa por activa. 16.
En suma, cuando la acción de tutela se promueve a través de apoderado judicial, además de acreditar que se encuentra habilitado para ejercer la profesión, el abogado debe aportar el poder especial que lo faculta para actuar. 17. En el presente asunto desde la admisión se advirtió que el poder aportado no cumplía los citados presupuestos de especificidad.
Al no determinar en forma concreta “el actuar al que se le atribuye la vulneración alegada”. Se le indicó que “Además de los nombres y datos de identificación del poderdante y los suyos, las 6 Sentencia T-1025 de 2006, reiterada en la sentencia T-194 de 2012. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04959-00 Accionante: José Pablo Insignares Bolívar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 5 autoridades que se pretenden demandar y los derechos objeto de reclamo, el acto también debe señalar de forma concreta cuáles son las providencias a las que se le atribuye la vulneración alegada y el proceso dentro del cual fueron proferidas”.
Motivo por el cual se le requirió al profesional del derecho para que allegara en debida forma el poder. 18. El abogado indicó, mediante memorial adosado a estas diligencias el 26 de septiembre del año en curso, que (i) actuaba como apoderado del señor José Pablo Insignares Bolívar, en ese sentido relacionó sus datos de identificación, así como los de su poderdante;
(ii) las autoridades contra las que dirigía la tutela eran el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla, el Tribunal Administrativo del Atlántico y la UGPP; y (iii) los derechos cuya protección reclamaba eran los de debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social, igualdad y “protección efectiva a las personas de la tercera edad”.
De igual modo, anotó que las “providencias que se han pregonado en el transcurso de los procesos hace alusión a la providencia emitida SL21762020 de la Honorable Corte Suprema de Justicia en concordancia con la Sentencia SL9972021 (80548), Marzo 17 del 2021 y SL1730 del 2020, SL2747 de Julio 22 del 2020”. 19. Sobre tal escrito, la Sala advierte que no corresponde al poder que se le requirió en el auto admisorio de la tutela.
Es decir, en lugar de aportar el mandato con las especificaciones advertidas, allegó un memorial en el que consignó lo referente a su condición de apoderado, las autoridades accionadas y las garantías superiores invocadas, sin que hiciera alusión a lo concerniente a las decisiones judiciales controvertidas (citó las que se debían haber tenido en consideración para desatar el litigio), ni al proceso dentro del que se emitieron.
Y, en todo caso, se reitera, se le requirió adosar un nuevo poder que cumpliera los presupuestos de especificidad, mas no brindar dicha información. 20. La anterior omisión impide tener al abogado Bonett Pérez como apoderado especial del señor José Pablo Insignares Bolívar, aunado ni siquiera se tiene certeza sobre la providencia judicial que se ataca en este asunto constitucional y el expediente en el que fue emitida.
Aunque en el escrito de tutela se relacionó la radicación del proceso y se aportó, junto con este, la providencia emitida el 20 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, lo cierto es que en el poder que se allegó en esa oportunidad no se evidenció manifestación alguna por parte del poderdante acerca de enjuiciar dicha decisión judicial7, razón por la cual se efectuó el respectivo requerimiento en el admisorio, pero el profesional del derecho no lo atendió. 21.
De obviarse tal omisión, se habilitaría al profesional del derecho para promover en nombre de su poderdante diferentes acciones de tutela con objetos distintos, al 7 Solamente se relacionó que la acción se dirigía contra el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social, igualdad, vida y “protección efectiva a las personas de tercera edad”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04959-00 Accionante: José Pablo Insignares Bolívar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 6 quedar facultado para atacar cualquier otra providencia judicial. Además, ello representa un obstáculo para dilucidar el verdadero interés del poderdante, como titular de las garantías superiores presuntamente quebrantadas. 22.
Se aclara que la especificidad en los poderes para la presentación de acciones de tutela no desconoce la informalidad que reviste este trámite, que propende por la aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial, diferente es que su ejercicio deba superar unos requisitos mínimos para su procedencia, que surgen de su naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la componen. 23.
En ese sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional, al sostener que este mecanismo constitucional “no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad”8. 24.
En consonancia con lo anterior, la exigencia de especificidad no resulta desproporcionada ni caprichosa, sino que, por el contrario, es razonable a la luz del marco normativo y jurisprudencial que ha fijado una serie de requisitos para habilitar el apoderamiento judicial en los procesos de tutela. Sin mencionar, que un abogado que pretenda representar a otra persona en un proceso judicial debe tener claro el alcance de las facultades concedidas y, en igual sentido, está obligado a acreditar la especificidad de su encargo profesional, pues justamente se trata de un poder especial.
Admitir la omisión en su delimitación, implica considerar el mismo como un poder general y, consecuentemente, exigir los requisitos que para el mismo dispone la ley, como que su otorgamiento se haga por escritura pública9. 25. Además, no se puede pasar por alto el hecho de que se admitió la tutela, en garantía del acceso a la administración de justicia, momento en el cual se le indicó al abogado las falencias de las que adolecía el poder.
No obstante, hizo caso omiso en acogerlas, pues no aportó mandato alguno, sino un memorial en el que consignó, aunque de manera incompleta, la información que debía plasmarse en el poder exigido. Lo que denota su falta de interés en demostrar la legitimación en la causa para presentar la solicitud de amparo. 26. En ese orden de ideas, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, al no satisfacer el requisito de procedibilidad de legitimación en la causa por activa. 27.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Sentencia T-417 de 2013. 9 Código General del Proceso, Artículo 74. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04959-00 Accionante: José Pablo Insignares Bolívar Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 7 III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a la motivación planteada.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF