CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: CLAUDIA PATRICIA GUERRERO ARDILA Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE SIMACOTA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-las causales de revisión son taxativas y no admiten interpretaciones extensivas / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN-requisitos para su configuración/ RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-no constituye una tercera instancia-no es posible reabrir el debate probatorio y cuestionar el análisis sustancial o material de la sentencia objeto de reproche / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-no es el mecanismo indicado para controvertir la decisión del juzgador de segunda instancia. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los señores Claudia Patricia Guerrero Ardila y Esteban Guerrero Amaya contra la sentencia del 16 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los señores Esteban Guerrero Amaya, Claudia Patricia y Doris Guerrero Ardila presentaron demanda de reparación directa en contra del municipio de Simacota para que se declarara su responsabilidad por los perjuicios derivados de la muerte del señor Esteban Guerrero Ardilla, ocurrida el 2 de abril de 2011, en la vía que del Socorro conduce a Simacota, al caer de una volqueta de propiedad de aquel.
El 15 de febrero de 2016, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil, Santander, profirió sentencia de primera instancia mediante la cual declaró 2 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión administrativamente responsable al municipio y a la Previsora S.A., compañía de seguros por los perjuicios derivados de la muerte del señor Esteban Guerrero Ardila.
El 16 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander, al resolver el recurso de apelación interpuesto por ambas partes, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el daño no era imputable a la entidad demandada. La parte actora presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en la causal 5ª de revisión del artículo 250 del CPACA, esto es, por “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
En su criterio, el Tribunal de segunda instancia incurrió en la causal de nulidad en la sentencia derivada del desconocimiento del principio de congruencia. II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de reparación directa 1.1. La demanda El 4 de junio de 2013 (Índice 5, Samai), los señores Esteban Guerrero Amaya, Claudia Patricia y Doris Guerrero Ardila por intermedio de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del municipio de Simacota, Santander, con el fin de que se declarara su responsabilidad por la muerte del señor Esteban Guerrero Ardila.
Como fundamentos fácticos de la demanda, se narró, en síntesis, que, el 2 de abril de 2011, el señor Esteban Guerrero Ardila cayó de un vehículo automotor, tipo volqueta, de propiedad del municipio de Simacota, mientras se desplazaba por la vía que del Socorro conduce a dicho municipio, accidente en el cual falleció. En criterio de la parte actora, la entidad demandada incurrió en una falla del servicio, puesto que “no ordenó ni ejecutó ninguna acción de custodia o vigilancia del vehículo de su propiedad”, y el conductor del vehículo no observó las normas de tránsito, situaciones que finalmente determinaron la producción del daño. 3 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión 1.2.
La contestación de la demanda El municipio de Simacota se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual alegó la ausencia de imputación del daño. En su criterio, la muerte del señor Guerrero Ardila fue producto de su propia conducta, puesto que “pese a los requerimientos que le hicieron optó por subirse al platón de la volqueta en estado de embriaguez”, también sostuvo que el conductor del vehículo fue condenado por peculado por uso, pues, en efecto, en el proceso penal se acreditó que aquel, de manera abusiva y voluntaria, determinó prestar un servicio a favor de un tercero, para llevarle unos viajes de leña. Por consiguiente, la actividad o el servicio que se estaba prestando para el momento de la ocurrencia de los hechos no benefició al municipio y éste tampoco tuvo la posibilidad de ejercer la actividad de guardia como propietario del vehículo involucrado.
Además, alegó que quien debía asumir la responsabilidad por la muerte del señor Guerrero Ardila era la persona que lo contrató, para el cargue y descargue de leña y no el municipio, puesto que no intervino ni sugirió la participación de aquel en la labor que iba a desempeñar. 1.3. La sentencia de primera instancia El 15 de febrero de 2016, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil profirió sentencia de primera instancia, en la que resolvió: Primero. Declarar administrativamente y patrimonialmente responsable al municipio de Simacota y a la Previsora S.A. Compañía de Seguros, por los perjuicios ocasionados a la parte actora con el daño consistente en la muerte del señor Esteban Guerrero Ardila, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Condenar al municipio de Simacota y a la Previsora S.A. Compañía de Seguros a pagar a la p. actora la indemnización por concepto de perjuicios, correspondiente a las siguientes sumas de dinero: 2.1.
Perjuicios morales: 2.1.1. A favor de Doris Guerrero Ardila el equivalente en pesos a treinta y cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (35 SMLMV). 2.1.2. A favor de Claudia Patricia Guerrero Ardila, el equivalente en pesos a treinta y cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (35 SMLMV). 2.1.3. A favor de Esteban Guerrero Amaya, el equivalente en pesos a setenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (70 SMLMV). 4 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión 2.2.
Perjuicios materiales: lucro cesante consolidado y futuro: a favor de Esteban Guerrero Amaya, Treinta millones ochocientos veintitrés mil cuarenta y seis pesos ($30.923.046). Parágrafo: La Previsora S.A Compañía de Seguros deberá responder hasta los límites asegurados a favor del municipio de Simacota, en virtud de la póliza de responsabilidad civil extracontractual No. 3000315.
Y en caso de exceder dicho monto, el saldo deberá ser asumido por el municipio demandado. Tercero. Denegar las demás pretensiones de la demanda. (sic) Quinto. Condenar en costas al demandado y a la llamada en garantía, en los términos referidos en la parte motiva. Sexto. Se ordena a la demandada y la llamada en garantía dar cumplimiento a la presente providencia de conformidad con lo previsto en el artículo 189 y s.s. del CPACA.
Séptimo. Una vez en firme esta providencia, por Secretaría expídase copia auténtica de la sentencia con la respectiva constancia de notificación, ejecutoria y de ser primera copia que presta mérito ejecutivo. En primera instancia se encontró configurada la falla del servicio alegada en la demanda, puesto que, en su criterio, el conductor del vehículo oficial del cual cayó el señor Esteban Guerrero Ardila no atendió las normas de tránsito ni actuó con la diligencia debida; por otra parte, también consideró que el estado de embriaguez del occiso fue concausa eficiente de su deceso, por lo que concluyó que se configuraba la culpa concurrente de la víctima y, por tanto, había lugar a disminuir en un 30% el total de la condena. 1.4.
Sentencia de segunda instancia-objeto del recurso extraordinario de revisión Mediante sentencia del 16 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander decidió los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante, la parte demandada y la Previsora S.A. Compañía de Seguros. En la sentencia se resolvió: Primero. Revócase la sentencia de primera instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y en su lugar se dispone: Deniéganse las pretensiones de la demanda, conforme las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. Sin condena en costas de primera y segunda instancia, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. 5 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión Tercero. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
El ad quem consideró que no había lugar a declarar la responsabilidad del municipio de Simacota, en la medida en que las pruebas obrantes en el plenario demostraron que el daño se produjo como consecuencia de la conducta personal y negligente del conductor de la volqueta y la conducta imprudente de la víctima, no existiendo nexo entre la función pública y la destinación dada al vehículo oficial involucrado en el accidente en el que falleció el señor Esteban Guerrero Ardila.
Explicó que, pese a estar involucrado en los hechos un vehículo oficial, la conducta desplegada por el conductor del vehículo no estuvo encaminada a la prestación del servicio público a su cargo ni se enmarcó dentro de las funciones propias del empleo para el que fue nombrado, pues utilizó el vehículo sin autorización alguna y con el único propósito de favorecer a uno de sus amigos, de manera que su conducta no comprometió la responsabilidad de la administración y, por tanto, no existió nexo de causalidad entre el daño y la presunta actuación irregular endilgada a la administración. Finalmente, puso de presente que la conducta de la víctima sí fue determinante en el hecho dañoso, puesto que no podía desconocerse su conducta indebida e imprudente, al transportarse en el platón de la volqueta, en estado de embriaguez (tercer grado), y recoger su sombrero encontrándose en movimiento la volqueta, maniobra con la que se expuso al riesgo que determinó en una causa eficiente de su caída del automotor y posterior fallecimiento. 2.
El recurso extraordinario de revisión 2.1. La demanda de revisión extraordinaria El 11 de septiembre de 2020, los señores Claudia Patricia Guerrero Ardila y Esteban Guerrero Amaya interpusieron recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 16 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander (Índice 1, Samai).
En la demanda se invocó como causal de revisión extraordinaria la contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, esto es, existir nulidad 6 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno. Como fundamentos de revisión, los recurrentes adujeron que el Tribunal de segunda instancia desconoció el principio de congruencia, dado que “se pronunció sobre temas que no fueron objeto de alzada”, como el tema de la culpa personal del agente, y no desató los reparos formulados “que consistían en establecer si se configuraba o no el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima y, si por ello, se debía declarar la concurrencia de culpas o la responsabilidad exclusiva de la administración municipal”. 2.2.
Trámite del recurso extraordinario Mediante proveído del 15 de enero de 2021, se admitió el recurso extraordinario de revisión (Índice 8, Samai) el cual se notificó en debida forma (Índice 6 a 9, Samai). El municipio de Simacota se pronunció oportunamente para oponerse a las pretensiones de la demanda (Índice 10, Samai.). Adujo que el recurrente no tuvo en cuenta que el fallo de primera instancia fue apelado por ambas partes, por consiguiente, el Tribunal ad quem estaba facultado para resolver el recurso de apelación sin limitaciones.
El Ministerio Público guardó silencio (Índice 11, Samai). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia y régimen jurídico aplicable La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 16 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Lo anterior, en atención a la competencia que le asigna el inciso segundo del artículo 2491 del CPACA, de conformidad con la 1 Artículo 249.
Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 7 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 de 2019.
Adicionalmente, el sub lite se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 20212, cuyas reglas de vigencia se encuentran establecidas en el artículo 86 ibídem3, sin que en este caso se advierta alguna situación que imponga la sujeción del trámite a las disposiciones que existían antes de su publicación, pues no se observan recursos por resolver, práctica de pruebas decretadas antes de su publicación, audiencias convocadas antes de su entrada en vigor, diligencias, incidentes, notificaciones o términos en curso para la fecha citada. 2.
Oportunidad del recurso extraordinario En el presente asunto, la sentencia cuestionada fue proferida el 16 de septiembre de 2019 y quedó ejecutoriada el 18 de septiembre de esa misma anualidad, en vigencia del CPACA -Ley 1437 de 2011 (fl. 92, c.ppal.). De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la providencia cuestionada.
En ese sentido, el término de caducidad inició a correr el 19 de septiembre de 2019 y vencía el 19 de septiembre de 2020. Como la demanda se presentó el 11 de septiembre de 2020, se concluye que fue oportuna. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos”. 2 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente. 3 En virtud del cual la nueva normativa en materia de competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado entrará a regir un año después de la publicación y en lo relativo al dictamen pericial, siempre que no se hubiesen decretado pruebas.
En todo caso, las reformas procesales introducidas por dicha ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su publicación y respecto de procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, salvo los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas -incluido la de carácter pericial-, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. 8 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión 3.
Recurso extraordinario de revisión-marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250, según se transcribe a continuación: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. También procede el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos 9 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables4.
Por su parte, el artículo 252 del CPACA contempla que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento, y iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 20185, señaló que “se ha definido en cada caso una serie de causales que exigen que la demanda cumpla con determinadas formalidades, entre las que se destaca el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer6”.
De lo anterior se desprende que uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado. 3.1.
Causal quinta de revisión: nulidad originada en la sentencia La parte actora invocó la causal quinta de revisión, contenida en el artículo 250 del 4 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 5 de marzo de 2019, rad. 2018-00394-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 5 Exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 6 “Corte Constitucional.
Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión CPACA, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. De la norma en comento se tiene que son dos los presupuestos para que prospere la causal alegada: i) que exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, y ii) que contra dicha providencia no proceda recurso de apelación. En relación con el primer elemento —nulidad originada en la sentencia— esta Corporación ha precisado que, en los aspectos no regulados por el CPACA, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo las normas del CPC o del CGP, según la vigencia de dichas disposiciones respecto del proceso que se tramita.
En el presente asunto, el recurso extraordinario de revisión se interpuso en vigencia del CPACA y del CGP, de manera que procede remitirse al artículo 133 de este último ordenamiento, el cual enlista las causales de nulidad del proceso. Adicionalmente, en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional7, se ha sostenido jurisprudencialmente que la nulidad no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil, sino que se deriva, también, de la violación del debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política.
Sobre los vicios que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos supuestos8, que fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 20119, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta 7 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. 8 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008- 00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 11 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión de jurisdicción o competencia10, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta11, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión12 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación13”.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 201814, estudió el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva o recurso judicial efectivo y consideró que el recurso extraordinario de revisión constituye “un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”.
En el caso que se analizó en esa ocasión, se sostuvo que la providencia revisada había vulnerado los derechos del actor al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, al haberse adoptado una decisión inhibitoria sin soporte jurídico para ello, razón que permitía acceder a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del recurso extraordinario de revisión. Como conclusión, se refirió lo siguiente: Lo expuesto permite concluir, que los derechos al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva generan la configuración de la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional por haberse visto comprometidos ante la existencia de una decisión inhibitoria fundada en motivos contraevidentes.
(…) Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos 10 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad. REV-080”. 11 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad.
REV-093”. 12 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170”. 13 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad. REV-062”. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad.1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión de nulidades originadas en la sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso. Un criterio a tener en cuenta para efectos de lo anterior es el cumplimiento o no, de los fines funcionales del derecho, por parte de la providencia revisada. La Corte Suprema de Justicia, por su parte, ha aclarado que “no es la nominación de la causal de nulidad lo que habilita su estudio, sino la sustentación fáctica que de ella se haga”15.
La nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación se presenta ante la carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión16, o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas17. No aplica, así, para controvertir las razones del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas hizo el fallador18.
El cargo de nulidad, además, debe tener origen en la sentencia o en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella. Según la interpretación efectuada por esta Corporación, también es posible alegar la nulidad que ocurre antes de la emisión del fallo y que no pudo ser advertida por el recurrente en el curso del proceso. Así se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 20 de abril de 200419: 15 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 7 de diciembre de 1999, expediente No. C-5037. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2015, rad. 2002-02456-01(35824), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 18 Ver, entre otras, sentencia de 16 de agosto de 2018, Sección Tercera, Subsección C, exp. 2007- 00107-01(47300), M.P. Guillermo Sánchez Luque y sentencia de 11 de octubre de 2005, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 2003-0794-01 (Rev.). 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad.
REV-1996-132-01, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. 13 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión Así las cosas y como quiera que el proceso se adelantó con omisión del cumplimiento de la exigencia prevista en el numeral 3° del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, y aunque el vicio es anterior a la sentencia, según el artículo 140 numeral 9° del Código de Procedimiento Civil, como tal situación genera la nulidad de todo el proceso, forzoso es concluir que se afecta la totalidad de las actuaciones surtidas, incluida la sentencia de segunda instancia, con lo cual se configura la causal de revisión prevista en el numeral 6° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que se invocó como sustento del recurso extraordinario.
En efecto, el vicio aducido por el recurrente y probado en el caso concreto es de naturaleza sustantiva porque afecta directamente el debido proceso y los derechos de acceso a la justicia y de defensa del titular del derecho y se decretará con fundamento en la causal procesal de nulidad definida en la citada norma del Código de Procedimiento Civil, ya que como se indicó, es insubsanable y afecta todo el proceso y por tanto éste debe renovarse en su integridad.
En cualquier caso, la configuración de la causal de nulidad debe ser determinante en la decisión, al punto de que, de no haberse presentado aquella, esta hubiera sido distinta20. En efecto, “no se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada, sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse viciarían su validez”21. 4.
Caso concreto La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, porque se advierte que la intención de los recurrentes es reabrir el debate probatorio y cuestionar la hermenéutica del fallo atacado, a modo de una tercera instancia. En efecto, los recurrentes adujeron que el ad quem incurrió en causal de nulidad de la sentencia, por desconocimiento del principio de congruencia, toda vez que se habría pronunciado sobre temas que no fueron planteados en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, concretamente, respecto de la culpa personal del agente y porque, además, no se pronunció frente a los reparos que formuló la llamada en garantía y ellos mismos en sus escritos de impugnación. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Rad. 2003-00133 y Sección Tercera Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Rad. 2008-35319-00 (Rev.), entre otras. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 2 de septiembre de 2013, exp. 2006-00568-01(33059), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 14 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión El principio de congruencia delimita el contenido de las decisiones judiciales, para que estas se profieran de acuerdo con el contenido y alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador.
El axioma se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General del Proceso y en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, normas aplicables por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. En torno a esa disposición, esta Corporación y la Corte Constitucional han señalado que la congruencia debe ser interna y externa.
La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda, propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación: El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.
La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia22.
Por su parte, la Corte Constitucional ha precisado sobre este principio procesal: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones. Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668.
Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. 15 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal23.
En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de la coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda, lo cual ratifica que constituye un elemento de su validez.
En el caso concreto, la Sala no advierte una transgresión del principio de congruencia -interna o externa- toda vez que el Tribunal Administrativo de Santander resolvió la controversia dentro de los límites y extremos planteados por las partes con sus respectivos escritos de demanda y contestación, y las consideraciones que expuso en la providencia atacada se muestran coherentes con la decisión adoptada en la parte resolutiva de la misma.
En efecto, el ad quem hizo un análisis acerca de la responsabilidad extracontractual del Estado por falla del servicio, puesto que fue precisamente una negligencia lo que se alegó en la demanda, consistente en que el municipio de Simacota “no ordenó ni ejecutó ninguna acción de custodia o vigilancia del vehículo de su propiedad”, y el conductor del vehículo, como garante, no observó las normas de tránsito ni actuó con diligencia. A diferencia de lo aducido en el recurso extraordinario, el Tribunal concluyó que no se demostró que la muerte del señor Esteban Guerrero Ardila pudiera ser imputable al municipio de Simacota, toda vez que, de conformidad con las pruebas obrantes en el plenario, se pudo establecer que el daño se produjo como consecuencia de i) la conducta personal y negligente del conductor de la volqueta, la cual no se enmarcó dentro de las funciones propias del empleo para el que fue nombrado, en la medida en que utilizó el automotor involucrado en los hechos para favorecer a un tercero, sin contar con la anuencia de la administración municipal, y ii) la conducta imprudente de la víctima, quien se encontraba en estado de embriaguez. 23 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 16 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión De igual manera, la Sala precisa que al haberse apelado un aspecto global de la sentencia como lo fue la responsabilidad del municipio de Simacota, la litis estaba abierta, y el Tribunal ad quem adquirió competencia para revisar ese aspecto y todos los asuntos que hicieran parte de este.
Además, tanto en la contestación como en el recurso de apelación, la entidad demandada fue enfática en argüir en su defensa que, por una parte, el conductor del vehículo al momento de los hechos actuó de manera “abusiva y voluntaria” para favorecer a un conocido, razón por la cual fue condenado por peculado por uso, mediante sentencia penal y, de otra, que la conducta de la víctima fue determinante en la producción del daño, dado que se demostró que el señor Gurrero Ardila se encontraba en estado de embriaguez.
Por su parte, en el recurso de apelación, el municipio señaló que el a quo se limitó a analizar la excepción de culpa exclusiva de la víctima y no realizó un estudio de las demás excepciones que formuló, fundamentadas en el hecho de que la prestación del servicio no favoreció al municipio de Simacota y el conductor del vehículo actuó de manera abusiva y sin la autorización correspondiente, de manera que le solicitó al Tribunal pronunciarse sobre ellas, como en efecto lo hizo.
En este punto, resulta ilustrativo recordar que en virtud del artículo 282 del CGP, según el cual “en cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”.
De manera que, aunque el Municipio no hubiera planteado la excepción de culpa personal del agente, el Tribunal estaba facultado para hacerlo siempre que se cumplieran los presupuestos señalados en el artículo transcrito. Así, la incongruencia se puede configurar en las excepciones, cuando el juez declara oficiosamente las de compensación, prescripción extintiva y nulidad relativa, incurriendo con ello en una decisión extra petita, dado que, estas requieren invocación expresa, y la única oportunidad para hacerlo es en la contestación de la demanda, según lo dispuesto en el artículo antes transcrito24. 24 En torno a la proscripción de declarar estas excepciones oficiosamente, el tratadista Hernando Devis Echandía sostiene: “prescripción (porque no extingue la llamada obligación natural), 17 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión En ese contexto, resulta abiertamente improcedente utilizar el recurso extraordinario de revisión como una instancia adicional, con el fin de discutir los argumentos del Tribunal Administrativo de Santander al efectuar el análisis de imputación. El hecho de que los recurrentes no los compartan, no habilita a la Sala para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el juez natural y sobre el cual no se advierte un vicio de incongruencia que afecte la validez de la sentencia. En suma, la Sala advierte que la finalidad perseguida por la parte recurrente es reabrir el debate probatorio y jurídico, a modo de una tercera instancia, para cuestionar las conclusiones del juzgador de segunda instancia, lo cual está vedado por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión. En esa perspectiva, el recurso extraordinario de revisión no está llamado a prosperar y, por consiguiente, así habrá de declararse. 5.
Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. A su vez, el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366 ibídem, según el cual corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría de la Sección liquidar los demás gastos procesales. La Sección Tercera, concretamente, ha insistido en que la condena en costas opera en los casos señalados por la ley y no requiere, para su establecimiento, de un análisis subjetivo en torno a la conducta de las partes25. compensación (por depender esta de la voluntad del demandado y tener un cierto sentido reconvencional) y nulidad sustancial relativa (porque su no alegación la sanea)”.
DEVIS ECHANDÍA. Nociones generales de derecho procesal civil, Madrid, Ed. Aguilar, 1966, p. 541. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 2015- 02685-01(62826), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión En el asunto de la referencia, la parte demandada contestó la demanda, actuación que por sí misma constituye prueba suficiente para fijar, en su favor, agencias en derecho, pues permite establecer que se designó apoderado para que estuviera atento al proceso.
De acuerdo con lo expuesto, se fijará por concepto de agencias en derecho el valor equivalente a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, remitiéndose para el efecto al artículo 9 del Acuerdo 10554 de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión en asuntos contencioso administrativos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los señores Claudia Patricia Guerrero Ardila y Esteban Guerrero Amaya contra la sentencia del 16 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte recurrente, las cuales se liquidarán en los términos indicados en el Código General del Proceso. Fijar como agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) S.M.M.L.V que deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo de la parte recurrente, pago que deberá realizarse a favor del Municipio de Simacota.
TERCERO. Cumplido lo anterior, el expediente debe regresar al despacho de la consejera ponente para considerar la aprobación de la liquidación de la condena en costas. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI 19 Radicación Número: 11001-03-26-000-2020-00088-00 (66136) Recurrente: Claudia Patricia Guerrero Ardila y otro Demandado: Municipio de Simacota Referencia: Recurso Extraordinario De Revisión del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF