www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2016 02013 01 (3823-2022) Demandante: Ana Elvira Rodríguez Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Pensión gracia. Docente territorial.

Requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Naturaleza del acta de posesión. Condena en costas. Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia debido a que la actora no cumplió con el requisito de haberse vinculado como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, pues su posesión se llevó a cabo con posterioridad a esa fecha.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia del 22 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte actora, en ejercicio del medio de control de la referencia, solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones 5541 del 18 de febrero de 2008, RDP 054911 del 21 de diciembre de 2015 y RDP 011055 del 10 de marzo de 2016, a través de las cuales CAJANAL y la UGPP, respectivamente, le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le conceda la mencionada prestación periódica a partir del día en que reunió los requisitos de edad y tiempo de servicio, en cuantía equivalente al 75 % del salario con la inclusión de la totalidad de los factores salariales que devengó durante el último año de servicios. 3. Asimismo, solicitó que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor conforme al IPC del año anterior que autoriza el artículo 187 del CPACA y los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de la Radicación: 25000 23 42 000 2016 02013 01 (3823-2022) Demandante: Ana Elvira Rodríguez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 sentencia condenatoria de conformidad con el artículo 192 ibidem.

Finalmente, pidió que se condene en costas a la entidad demandada. 4. Como sustento de sus pretensiones, indicó que cumplió 50 años de edad el 11 de abril de 2007 y prestó sus servicios como docente nacionalizada durante más de 20 años para el departamento de Cundinamarca —desde el 30 de octubre de 1980 hasta el 31 de enero de 2013—, en virtud del nombramiento en propiedad efectuado a través del Decreto 4487 del 30 de octubre de 1980.

Aunado a ello, adujo que laboró como educadora de manera honrada, idónea y con buena conducta. 5. Por lo anterior, señaló que el 24 de septiembre de 2007 y el 8 de septiembre de 2015 solicitó ante la entidad el reconocimiento y pago de la pensión gracia, de acuerdo con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Sin embargo, estas solicitudes fueron negadas por medio de los actos administrativos acusados.

Contestación de la demanda 6. La entidad accionada guardó silencio en el término de traslado de la demanda. Sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A dictó sentencia del 22 de julio de 2021, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 8.

Como fundamento de su decisión, el a quo indicó que si bien la actora fue nombrada maestra en la División de Educación Elemental por medio del Decreto 04487 del 30 de octubre de 1980, emitido por el gobernador de Cundinamarca, lo cierto es que se posesionó en dicho cargo el 28 de enero de 1981. Por lo tanto, está claro que no cumplió con el requisito de haberse vinculado como tal antes del 31 de diciembre de 1980, pues no se puede desconocer que es la posesión la condición habilitante para comenzar a computar el tiempo de servicios. 9.

Para tal efecto, citó la sentencia del 5 de junio de 2008, emitida por esta Subsección dentro del expediente 25000 23 25 000 2003 09010 01 (0874-07), con ponencia del consejero Jaime Moreno García, en la cual considera que se resolvió un caso de contornos similares al sub lite. Recurso de apelación 10. La parte actora presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Al respecto, argumentó que en su caso debe tenerse como referente para determinar la fecha de vinculación docente el Radicación: 25000 23 42 000 2016 02013 01 (3823-2022) Demandante: Ana Elvira Rodríguez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 momento en que se expidió el acto administrativo de nombramiento y no el de la posesión. 11.

Sobre el particular, explicó que se debe diferenciar el acto de nombramiento —el cual es un requisito sine qua non para iniciar el desempeño de la función pública— del acta de posesión —que corresponde a un documento que no es fundamental para probar el ejercicio del cargo ni invalida el primero— tal como lo establece el Código de Régimen Municipal. 12.

Por consiguiente, adujo que en el expediente está probado que fue vinculada como docente mediante acto administrativo de nombramiento del 30 de octubre de 1980 en el municipio de El Carmen de Carupa (Cundinamarca), situación que se acompasa con lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989. 13. Finalmente, expuso que el Tribunal pasó por alto que al expediente se allegó copia del acto de nombramiento contenido en el Decreto 4487 del 30 de octubre de 1980.

A su juicio, dicho documento —a la luz del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política— debe ser valorado para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, en tanto es el acto que posee fuerza vinculante respecto del cargo desempeñado y es, por ende, el que genera el derecho.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 14. Mediante auto del 25 de agosto de 20221, se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que disponía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse al respecto. Asimismo, se puso de presente que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes del que ingresara el proceso al despacho para sentencia. 15.

La entidad accionada2 solicitó confirmar la sentencia apelada arguyendo que la actora no tiene derecho a la pensión gracia porque no acreditó una vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que su nombramiento de octubre de 1980 fue solo un reemplazo provisional y la posesión ocurrió en 1981, lo que impide consolidar el requisito temporal exigido por la ley y la jurisprudencia. 16.

El Ministerio Publico guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 17. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es 1 Folio 203. 2 Índice 9 del aplicativo SAMAI. Radicación: 25000 23 42 000 2016 02013 01 (3823-2022) Demandante: Ana Elvira Rodríguez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 18. Conforme a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala procederá a evaluar si la demandante se vinculó como docente territorial y/o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en aras de cumplir con la exigencia consagrada en el numeral 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Análisis del problema jurídico 19. El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales que hayan sido vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». (Negritas fuera del texto original) 20. En este sentido, la normativa mencionada estipula que, para poder acceder a la pensión gracia contemplada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, es indispensable que el docente demuestre haber mantenido una vinculación territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 21.

Por su parte, el Decreto 2277 de 1979 establece normas para el ejercicio de la profesión docente e indica que los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales son considerados empleados oficiales. Una vez que estos educadores asumen su cargo, quedan vinculados a la administración correspondiente. Radicación: 25000 23 42 000 2016 02013 01 (3823-2022) Demandante: Ana Elvira Rodríguez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 22.

En lo que respecta a la naturaleza jurídica del acto de nombramiento, esta Corporación3 ha sostenido que se trata de un acto condicionado, es decir, está sujeto a la verificación de ciertos presupuestos legales que buscan formalizar tanto la designación como la investidura del servidor. Por consiguiente, el funcionario nombrado solo adquiere los derechos inherentes al cargo en el momento en que toma posesión. 23.

Esto se debe a que el acto mediante el cual se realiza el nombramiento no le confiere ningún derecho subjetivo; únicamente establece el régimen general, legal o reglamentario al que queda sometido. Este régimen se consolida únicamente en el instante de la posesión, permitiendo que el funcionario asuma materialmente el empleo, algo que no ocurre con la mera designación. 24.

Así pues, en el expediente se vislumbra que el gobernador de Cundinamarca expidió el Decreto 04487 del 30 de octubre de 19804, a través del cual nombró a la actora como maestra en el municipio de Carupa —Distrito Educativo núm. 7 de Ubaté—, en reemplazo de la señora Cecilia Montaña de Garzón. 25. Con relación a la naturaleza del vínculo docente, la Sala entiende que se trató de una relación legal y reglamentaria del orden territorial-departamental, en la medida en que el acto de nombramiento fue suscrito por el gobernador de Cundinamarca —en uso de sus atribuciones legales— y por el secretario de educación, sin que se refleje la intervención del Ministerio de Educación Nacional.

Lo anterior, se acompasa con la definición que trae el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, según el cual son docentes territoriales los «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». 26. De igual modo, se allegó al plenario copia del Acta de Posesión 09141 del 28 de enero de 19815, por medio de la cual la libelista asumió el cargo de maestra de segunda categoría en la Escuela Rural de Carupa. 27.

Asimismo, se aportó copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 31 de julio de 2015, emitido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en el que consta que la accionante prestó sus servicios como docente de primaria en el municipio de Carmen de Carupa desde el 28 de enero de 1981 hasta el 31 de enero de 2013, en virtud del nombramiento efectuado a través del citado Decreto 4487 del 30 de octubre de 1980. 28.

De acuerdo con las pruebas analizadas, en el presente caso está demostrado que la actora prestó sus servicios como docente territorial- 3 Ver entre otras sentencias del Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A: i) en sentencia del 4 de septiembre de 2017 dentro del expediente No. 54001-23-33-000-2012-00114-01 (4147-2014), con ponencia del doctor William Hernández Gómez; ii) sentencia de 21 de julio de 2011, Consejero ponente Gustavo Gómez Aranguren, número interno 1997-2009; y, iii) sentencia de 9 de agosto de 2007, Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón, número interno: 0905- 2005. 4 Folio 4. 5 Folio 6.

Radicación: 25000 23 42 000 2016 02013 01 (3823-2022) Demandante: Ana Elvira Rodríguez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 departamental durante 32 años y 4 días. Sin embargo, la Sala estima que no se satisfizo el requisito de haberse vinculado como tal con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en razón a que tomó posesión del empleo público el 28 de enero 1981 y, por ende, al no cumplir dicho requisito carece del derecho a la pensión gracia que reclama.

Por lo tanto, se impone confirmar el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 29. Para finalizar, conviene precisar que esta Corporación ha resuelto de igual forma casos similares al sub lite, bajo el entendido de que es a partir del acto de posesión cuando comienza a surtir efectos el vínculo legal y reglamentario con el Estado.6 Condena en costas 30.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 31. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 32.

En consecuencia, se impondrán costas de segunda instancia a la parte demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 22 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las 6 Cfr., entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. i) Sentencia del 25 de septiembre de 2025, proferida dentro del expediente 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023), con ponencia del consejero Juan Camilo Morales Trujillo; y ii) sentencia del 5 de agosto de 2008, emitida dentro del expediente 25000 23 25 000 2003 09010 01 (0874-07).

Radicación: 25000 23 42 000 2016 02013 01 (3823-2022) Demandante: Ana Elvira Rodríguez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Ana Elvira Rodríguez Rodríguez contra la UGPP.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.