CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Demandante: CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE.

S.A. Y OTROS Demandada: MUNICIPIO DE RIONEGRO Tema: Recurso de apelación en contra del auto que declara probadas las excepciones previas de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda. Auto que resuelve1 Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra del auto de 1º de octubre de 2021, proferido por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia2, a través del cual se declararon probadas de oficio las excepciones previas de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda, y se inhibió de continuar con el conocimiento del asunto.

I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado el 8 de julio de 20203, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, las sociedades Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A., A Punto Cars S.A.S. e IPS Médico’s Rionegro Ltda., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentaron demanda en contra del municipio de Rionegro, en la que elevaron las siguientes pretensiones: «[…] PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la decisión que culmina definitivamente con el trámite policivo número 0028 del 27 de septiembre de 2019, expedido por la subsecretaria de convivencia y control territorial del municipio de Rionegro (sic).

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el auto del 4 de diciembre de 2019 por medio del cual se requiere para el cumplimiento de una decisión, expedido por la Inspección Urbana Municipal de Policía Norte del municipio de rionegro (sic). 1 Expediente asignado por reparto el 25 de febrero de 2022. 2 Sala de Decisión integrada por las Magistradas Adriana Bernal Vélez (ponente), Gloria María Gómez Montoya y Beatriz Elena Jaramillo Muñoz. 3 Folios 1 a 353 del expediente digital 2 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros.

Demandada: municipio de Rionegro TERCERA: Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se ordene: a. Mantener el statu quo al arrendatario de buena fe, esto es CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DE ORIENTE S.A. y demás sociedades que lo integran del uso, goce y disfrute del bien inmueble objeto del trámite policivo.

Se reconozca y paguen los siguientes conceptos de carácter pecuniario: […] CUARTA: Adicionalmente, como consecuencia de las declaraciones de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, por ser parte que integran el CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A, se reconozcan y paguen la UTILIDAD MARGINAL O LUCRO CESANTE, que se causara a 15 años para las siguientes sociedades por el posible cierre definitivo del establecimiento donde se realiza su actividad económica derivado de los efectos jurídicos de los actos administrativos demandados: […] QUINTA: Ordenar que las sumas de dinero a pagar a favor de mi mandante se reconozcan interés de mora por el no pago oportuno o en su defecto se ordene la indexación. SEXTA: Se condene en costas y agencias en derecho del proceso si a ello hubiere lugar.

SUBSIDIARIAS PRIMERA: Se ordene suspender la orden de restitución por parte de la inspección urbana de policía norte del municipio de rionegro (sic) expedida mediante auto del 4 de diciembre de 2019 y se conceda un término de un año para la adecuación e instalación de los equipos para el desarrollo de la actividad económica del CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A en otro inmueble.

SEGUNDA: Se solicita se haga la devolución de los pagos de canones (sic) de arrendamiento que se han generado a favor del municipio de rionegro, desde el primero de julio de 2005, hasta el día que se haga efectiva la entrega del material del inmueble al municipio de rionegro (sic) por parte del CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A a título de PAGO DE LO NO DEBIDO, por valor de SETECIENTOS UN MIL QUINIENTOS DOCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS ($701.512.986). […]». 2.

La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia4, mediante auto de 23 de julio de 2020, admitió la demanda, providencia notificada a las partes el 19 de octubre de la misma anualidad. 3. La sociedad demandante mediante escrito radicado el 10 de febrero de 2021 presentó reforma a la demanda en lo atinente a los acápites de hechos y pruebas. 4.

El ente territorial demandado, en el escrito de contestación de la demanda, propuso como excepciones las que denominó: «[…]

1. INEPTITUD DEMANDA POR 4 Doctora Adriana Bernal Vélez, magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros. Demandada: municipio de Rionegro NO AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA.

2. FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA.

3. FALTA DE COMPETENCIA DEL TRIBUNAL PARA CONOCER DEL ACTO DEMANDADO POR NO SER SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL […]». II. La providencia apelada 5. La Sala de Decisión Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 1º de octubre de 20215, resolvió las excepciones propuestas por la entidad demandada, en los siguientes términos: «[…] La excepción de Ineptitud de la demanda por no agotamiento de la vía administrativa no prospera puesto que la decisión de primera instancia fue favorable al demandante y no era de su interés ejercer los recursos de reposición y apelación. No obstante, se declararán de oficio las excepciones de falta de jurisdicción y competencia y de ineptitud de la demanda porque las decisiones que se acusan no son objeto de control judicial, por las siguientes razones: Afirman los demandantes que el municipio de Rionegro radicó querella ante la Inspección urbana municipal de Policía Norte, a la que se le asignó el radicado No. 024-2018, para el inicio de un proceso verbal abreviado conforme los artículos 77 y 223 de la Ley 1801 de 2016, con el fin de restituir el inmueble que tiene en arrendamiento mediante contrato desde el año 2000.

Que la audiencia del proceso verbal abreviado se realizó los días 16, 18 y 25 de septiembre de 2019 y culminó mediante decisión favorable porque no se declaró infractor a las demandantes por no haberse probado que incurría en comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles, conforme el artículo 77 numerales 1 y 5 de la Ley 1801 de 2016.

Que la decisión fue objeto de apelación por el municipio de Rionegro, recurso que fue resuelto a través de Decisión No. 028 del 27 de septiembre de 2019, notificada en la misma fecha, y en la que se revocó la decisión de primera instancia del 25 de septiembre de 2019, se declaró contraventor a la parte actora y se ordenó la restitución del bien inmueble.

Que el 4 de diciembre de 2019 la Inspección Urbana de Policía Norte del municipio de Rionegro, expidió un auto que los requiere para el cumplimiento de una decisión que ordena la restitución del inmueble. Manifiesta la parte demandante que en la actualidad el contrato de arrendamiento se encuentra en ejecución ya que la empresa Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. está pagando el canon de arrendamiento, y además el municipio de Rionegro expidió facturas de dicho canon de arrendamiento hasta el mes de octubre de 2019.

Que respecto de los demás meses se han hecho pagos por consignación a órdenes del municipio de Rionegro a través del Banco Agrario. […] 5 Índice 152 del Expediente Digital 4 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros. Demandada: municipio de Rionegro Según los hechos narrados en la demanda, las anteriores actuaciones fueron el resultado de un proceso verbal abreviado de Policía que adelantó la Inspección de Policía del municipio de Rionegro conforme los artículos 77 y 223 de la Ley 1801 de 2016 por querella interpuesta por el municipio de Rionegro contra el Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y con el fin de obtener la restitución de un bien fiscal.

El inmueble que fue objeto del proceso policivo es un bien fiscal considerando la definición del artículo 674 del Código Civil y, la naturaleza y la destinación del mismo. Dicho inmueble fue objeto de un contrato de arrendamiento entre el municipio de Rionegro y el señor Fabio Orlando Ramírez Vélez. Se tiene entonces que los demandantes presentaron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para dirimir un conflicto producto de un juicio policivo, el que como se indicó no es de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Se trato (sic) de un proceso en el que se involucró un bien fiscal de propiedad de una entidad territorial y se discutió sobre la posesión o tenencia del mismo por un contrato de arrendamiento. […] En este caso se resolvió un conflicto en el que la administración actúo como un particular puesto que se discutió y solicitó la restitución de un bien fiscal por la terminación de un contrato de arrendamiento en el que el municipio de Rionegro era el arrendador y el señor Fabio Orlando Ramírez Vélez el arrendatario.

La decisión tomada por la Inspección de Policía es materialmente jurisdiccional, por lo tanto, la Sala declarará de oficio probadas las excepciones de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda, puesto que las decisiones demandadas son jurisdiccionales y se inhibirá para continuar conociendo del asunto. Cosa distinta es que se enjuicien las decisiones jurisdiccionales por el medio de control de reparación directa, evento en el cual, si conoce esta jurisdicción, sin embargo, en el caso particular los hechos y fundamentos de derecho que se esbozan en la demanda están referidos a la nulidad de una actuación administrativa, por lo que no puede esta Corporación mutar el medio de control.

La demanda que se presentó se estructuró en su integridad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no de reparación directa […]». III. Fundamentos del recurso de apelación 6. El apoderado judicial de la parte demandante, interpuso recurso reposición y, en subsidio el de apelación, en contra del auto de 1º de octubre de 20216, manifestando para el efecto, lo siguiente: «[…] La sala segunda de oralidad del tribunal administrativo de Antioquia (sic) de manera descontextualizada, determinó la falta de jurisdicción y de competencia al igual que la ineptitud de la demanda haciendo un análisis superficial del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 numerales 2 y 3, toda vez, que la controversia puesta en conocimiento proviene de un inspector de policía enmarcándola en los denominados JUCIOS DE POLICÍA que están excluidos de la jurisdicción contenciosa administrativa, pero no aterrizando el concepto al 6 Índice 154 del Expediente Electrónico. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros.

Demandada: municipio de Rionegro caso particular y concreto, pues ha obviado que el bien inmueble objeto de tramite policivo es un BIEN FISCAL de propiedad del municipio de Rionegro y cuando se inician actuaciones administrativas policivas para restituir dicho bien inmueble son actuaciones ADMINISTRATIVAS y no JURISDICCIONALES, máxime que es la MISMA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE RIONEGRO quien se está autorregulando su propio procedimiento administrativo policivo en procura de recuperar el STATU QUO del bien inmueble objeto de restitución y transgrediendo con ese actuar el debido proceso administrativo.

En este caso en concreto, EL MUNICIPIO DE RIONEGRO tiene doble posición JUEZ Y PARTE, que transgrede el principio de la función administrativa de IMPARCIALIDAD. En este asunto el municipio de Rionegro no es TERCERO IMPARCIAL donde le correspondía dirimir una controversia entre particulares caso en el cual si se estaría en FUNCION JURISDICCIONAL, sino su propia controversia, esto es, la de lograr por vía de tramite policivo la restitución de un BIEN FISCAL de su propiedad dado en arrendamiento a un particular enmarcando dicho actuar en FUNCION ADMINISTRATIVA. […] […] se puede evidenciar de manera clara que en el asunto de la referencia, la entidad pública MUNICIPIO DE RIONEGRO, al iniciar un procedimiento policivo para amparar la posesión o tenencia de un BIEN FISCAL de su propiedad no puede en este asunto ejercer FUNCIÓN JURISDICCIONAL, pues estaría desbordando el marco de su competencia, pues no sería imparcial su decisión y por ende se estaría atribuyendo una competencia exclusiva de la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que si la controversia es la perturbación a la posesión y/o tenencia y se solicitó la restitución del bien fiscal como consecuencia a la terminación de un contrato de arrendamiento y una tolerancia en el tiempo del pago de canones (sic) de arrendamiento por el particular a favor del municipio de Rionegro dicha decisión que puso fin al proceso policivo por parte del INSPECTOR DE POLICÍA DE RIONEGRO, NO PUEDE SER TOMADA EN FUNCIÓN JURISDICCIONAL, pues carecería de competencia por la DISPUTA DE DERECHOS EN EL CONFLICTO ENTRE EL PARTICULAR (CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A) Y EL ESTADO (MUNICIPIO DE RIONEGRO), evidente TRANSGRESIÓN AL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD y DEBIDO PROCESO. […] Honorables magistrados, nótese que aquel tramite policivo y que es objeto de conocimiento de esta JURISDICCIÓN por estar viciado el acto administrativo que puso fin a esa actuación administrativa no estaba dirimiendo un conflicto entre particulares por la perturbación a una posesión o mera tenencia de un bien inmueble, ERA el MISMO ESTADO (MUNICIPIO DE RIONEGRO como QUERELLANTE y el INSPECTOR DE POLICIA función delegada por el ALCALDE), dirimiendo un asunto con un particular (CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A), por perturbación a la posesión y mera tenencia de un BIEN FISCAL, por lo tanto esa decisión NO PUEDE SER JURISDICCIONAL SINO ADMINISTRATIVA por las razones antes expuestas […]». 6 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros.

Demandada: municipio de Rionegro 7. La Sala de Decisión Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 13 de enero de 20227, resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión recurrida, con los siguientes argumentos: «[…] No se repondrá la decisión por lo siguiente: Porque el recurrente no plantea argumentos nuevos que obliguen a un nuevo estudio de la decisión. Porque en el auto recurrido se hizo el recuento jurisprudencial existente, en el cual se destacan las providencias del Consejo de Estado que la misma parte demandante cita, además de otras posteriores del 2018, en las cuales se establece la competencia en materia de juicios policivos.

En consecuencia, NO SE REPONE la providencia No. 214 del 1º de octubre de 2021 que declaró probadas de oficio las excepciones de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda y en consecuencia se puso fin al proceso […]». IV. Consideraciones de la Sala 8. Las sociedades Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A., A Punto Cars S.A.S. e IPS Médico’s Rionegro Ltda., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del municipio de Rionegro, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de la decisión número 0028 de 27 de septiembre de 2019 y del Auto de 4 de diciembre del mismo año, expedidos por la Inspección Urbana Municipal de Policía de Rionegro. 9.

La Sala de Decisión Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 1º de octubre de 2021 declaró probadas de oficio las excepciones previas de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda, al considerar que las decisiones acusadas, no eran susceptibles de control judicial por cuanto se trataban de decisiones jurisdiccionales expedidas en juicios de policía. En la misma providencia dispuso inhibirse de continuar con el conocimiento del asunto. 10.

El apoderado judicial de la sociedad demandante, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación que ocupa la atención de la Sala, manifestando para el efecto: i) que la controversia gira en torno a un bien fiscal de propiedad del municipio de Rionegro y que cuando se inician actuaciones para la recuperación de este tipo de bienes, son actuaciones administrativas y no jurisdiccionales, y ii) que de iniciar un procedimiento policivo para la recuperación de un bien fiscal de su propiedad no podría ejercer funciones jurisdiccionales, debido a que estaría desbordando el marco de sus competencias toda vez que estaría actuando como juez y parte en el proceso de la referencia. 77 Folios 657-659 cuaderno 3 del Tribunal. 7 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros.

Demandada: municipio de Rionegro 11. Adicionalmente, manifestó que en el trámite policivo objeto de cuestionamientos en el presente proceso, «[…] no estaba dirimiendo un conflicto entre particulares por la perturbación de una posesión o mera tenencia de un bien inmueble, ERA el MISMO ESTADO (MUNICIPIO DE RIONEGRO como QUERELLANTE y el INSPECTOR DE POLICÍA función delegada por el ALCALDE) dirimiendo un asunto con un particular (CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A.), por lo tanto esa decisión no PUEDE SER JURISDICCIONAL SINO ADMINISTRATIVA […]». 12.

Para resolver, la Sala estima pertinente precisar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 13.

Así mismo, el artículo 105 ibidem, establece que escapan del conocimiento de la jurisdicción, los siguientes asuntos: «[…] Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. 2.

Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. 3.

Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales […]». (negrilla de la Sala) 14. Como se desprende de lo anterior, se encuentran excluidos del conocimiento de esta jurisdicción, las decisiones proferidas por autoridades en ejercicio de funciones jurisdiccionales o emitidas en los juicios de policía regulados especialmente por la ley. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros.

Demandada: municipio de Rionegro 15. En ese orden de ideas, y descendiendo al caso concreto, para la Sala, resulta necesario realizar un análisis de las decisiones objeto de control, con el fin de determinar si fueron o no, proferidas en ejercicio de funciones jurisdiccionales o administrativas, con miras a establecer si su conocimiento corresponde o no a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 16.

La Constitución Política de Colombia, en su artículo 116 establece la facultad que tiene el legislador para conferirle a determinadas autoridades administrativas la posibilidad de ejercer funciones jurisdiccionales, en los siguientes términos: «[…]

ARTICULO 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. […] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.

Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. […]» 17. Así mismo, el numeral 2º del artículo 6 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, por medio del cual modifica el artículo 23 de la Ley 270 de 1996, establece que: «[…] Artículo 13. Del ejercicio de la función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares.

Ejercen función jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política: […] 2. Las autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal; y […]».

(resalta la Sala) 18. Con base en lo anterior, es dable para la Sala concluir que, las autoridades administrativas que ejercen facultades jurisdiccionales, solo lo hacen en situaciones en las que se encuentren en conflicto los derechos o intereses de particulares, tal y como se expresa en la normatividad citada anteriormente. 19.

Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha distinguido el ejercicio de funciones administrativas y jurisdiccionales, en los siguientes términos: «[…] Las autoridades policivas por regla general ejercen funciones propiamente administrativas, inherentes al poder de policía del cual se encuentran investidas, dentro de los precisos límites legales, actos que están sujetos al control jurisdiccional como cualquier acto administrativo.

Así mismo y excepcionalmente actúan en función jurisdiccional, cuando dirimen los 9 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros. Demandada: municipio de Rionegro procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre (…) “La jurisprudencia de la Sección Tercera en distintos pronunciamientos ha determinado que los juicios civiles de policía y especialmente el amparo policivo posesorio8 tienen carácter judicial; igualmente ha diferenciado entre la función propiamente administrativa que cumplen las autoridades de policía y la función judicial ejercida por las mismas.

En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional9; en sus diferentes fallos ha reiterado que los juicios civiles de policía, iniciados para protección del “statu quo”, constituyen manifestaciones del poder judicial del Estado […]»10. 20. La Sección Quinta, también se ha pronunciado sobre este tema. En providencia de 1º de diciembre de 2007, manifestó lo siguiente: « […] Sobre este punto, la Sala considera necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas correspondientes a procedimientos de policía, esto es, las que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa, conocida como policía administrativa, de aquellas decisiones señaladas en el inciso tercero del artículo 82 del C.C.A, resultantes de juicios policivos, especialmente regulados por la ley y en donde la autoridad policiva actúa como juez frente a determinados conflictos jurídicos causados por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de vecindad, que la doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar como actos jurisdiccionales.

Mediante esas decisiones, las autoridades de policía (inspecciones, alcaldes o gobernadores, según el caso) dirimen contiendas entre particulares sobre asuntos de incidencias jurídicas menores, especialmente señalados y regulados por la ley […]»11. (resalta la Sala) 21. Ahora bien, respecto de los instrumentos con que dispone la administración para recuperar sus bienes, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de enero de 2015, señaló lo siguiente: «[…] Por manera que, en principio, con el fin de recuperar sus bienes, la Administración Pública tiene a su disposición dos tipos de instrumentos policivos según la naturaleza jurídica del bien, en tratándose de bienes de uso público se podrá hacer uso del mecanismo de la restitución de bienes de uso público, mientras que si lo que se busca es recuperar un bien fiscal se habrá de acudir al mecanismo del lanzamiento por ocupación de hecho con las particularidades que se explicarán más adelante.

Las diferencias entre uno y otro mecanismo son sustanciales y con evidentes consecuencias desde el punto de vista de su control jurisdiccional, en atención a que desde 1913, las distintas normas que le atribuyen competencia a la 8 Original de la cita: “Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 3 de mayo de 1990; Exp. 5.911; de 5 de mayo de 1995, Exp. 3.130 y de 5 de septiembre de 1996, Exp. 3.960 de 1996”. 9 Original de la cita: “Sentencias T- 048 del 14 de febrero de 1995;

T - 289 del 5 de julio de 1995; T-149 del 23 de abril de 1998; T- 127 del 1 de marzo de 1999 y T- 629 del 30 de agosto de 1999”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 2007. Expediente número 15.883. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de enero de 2015.

Expediente número 31.612. C.P. Hernán Andrade Rincón (E). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 1 de diciembre de 2010, Radicación: 08001-23-31-000-2006-00905-01; María Noemí Hernández Pinzón. 10 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros.

Demandada: municipio de Rionegro Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo han excluido de su conocimiento “las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”, según la redacción que se adoptó en el artículo 82 C.C.A.; disposiciones normativas que se han entendido tradicionalmente como exclusivamente referidas a aquellos procedimientos policivos en los que la autoridad de policía interviniera como un tercero en la disputa, catalogándose así, como una actividad jurisdiccional de la Administración Pública, mientras que aquellos referidos a actividades propiamente de policía administrativa –en la que se incluye la restitución de bienes de uso público- se entendieron como sometidos al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […] De esta manera, según la jurisprudencia consolidada de la Corporación –y de la Corte Constitucional- tienen naturaleza jurisdiccional y, por tanto, escapan al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los juicios policivos en los que la Administración actúe como un tercero respecto de las partes en litigio, en caso contrario, se entenderá que el juicio policivo es de carácter administrativo y, por lo tanto, se debe entender como objeto del control judicial en esta Jurisdicción; se ha decantado, entonces, una regla general por cuya virtud los procedimientos policivos de protección de la tenencia y/o de la posesión son de aquellos en los que el Estado ostenta la calidad de un tercero respecto del querellante y del querellado.

Sin embargo, ocurre que en el caso del lanzamiento por ocupación de hecho de bienes fiscales, la entidad territorial no actúa como un tercero frente a la parte querellada; por el contrario, dado el carácter de la protección que requieren los bienes públicos -en general, por su inclusión en el patrimonio público-, esa medida policiva, al erigirse en una prerrogativa del poder público, detenta un evidente carácter administrativo, cuyo control le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según la línea jurisprudencial antes reseñada.

Esta competencia administrativa encuentra pleno sustento normativo en los artículos 2, 88, 102, 313 de la Constitución Política, en el Decreto 1333 de 1986 –contentivo del Código de Régimen Político y Municipal- y en el artículo 679 del Código Civil […]»12. 22. En este orden de ideas, la Sala encuentra que conforme a la jurisprudencia citada, el ente territorial contaba con dos instrumentos policivos para la recuperación del bien objeto de controversia: i) la restitución del bien, o ii) el lanzamiento por ocupación de hecho, utilizables dependiendo de la naturaleza del mismo, esto es, si el inmueble atiende a la naturaleza de bien de uso público o fiscal. 23.

En tal sentido, se evidencia que el bien inmueble sobre el cual se suscita la controversia en el presente asunto, atiende a la naturaleza de bien fiscal, por lo tanto, el mecanismo idóneo con que contaba la administración para recuperar su posesión era el de lanzamiento por ocupación de hecho. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A;

C.P. Hernán Andrade Rincón (E); Radicación: 47001-23-31-000-2002-00443-01. 11 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros. Demandada: municipio de Rionegro 24. Así pues, se trata de una decisión proferida en ejercicio de la función administrativa y, por lo tanto, sería susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 25.

Lo anterior, en tanto que: i) una de las partes del conflicto resultaba ser la administración, representada por el municipio de Rionegro; ii) que las autoridades de policía solo ejercen funciones jurisdiccionales cuando dirimen conflictos entre particulares tal y como ha sido expresado por la jurisprudencia, y iii) que el procedimiento pertinente era el de lanzamiento por ocupación de hecho de bienes fiscales debido al carácter de protección que requieren los bienes públicos. 26.

En suma, al encontrarnos frente al ejercicio de funciones administrativas, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto que, en el caso de autos, la administración no actuó como un tercero frente a una controversia entre particulares, sino que intenta la recuperación de un bien fiscal de propiedad del municipio de Rionegro. 27.

Por todo lo expuesto, se revocará el auto de 1º de octubre de 2021, por medio del cual la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probadas, de oficio, las excepciones «[…] de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda […]» y, en consecuencia, se ordenará que dicha autoridad judicial continúe con el trámite del proceso respecto de la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en la decisión 0028 del 27 de septiembre de 2019, expedida por la subsecretaria de convivencia y control territorial del municipio de Rionegro. 28.

En lo concerniente al auto de fecha de 4 de diciembre de 2019 “por medio del cual se requiere para el cumplimiento de una decisión”, expedido por la Inspección Urbana Municipal de Policía Norte del municipio de Rionegro, la Sala pone de relieve que le corresponde al a quo establecer si el mismo es enjuiciable ante la jurisdicción contenciosa administrativo, de conformidad con lo dispuesto en artículo 43 del CPACA en concordancia con el 104 de la misma codificación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 1º de octubre de 2021, por medio del cual la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probadas, de oficio, las excepciones «[…] de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda […]», y en consecuencia, ORDENAR que dicha autoridad judicial continué con el trámite del proceso, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-02 Actores: Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A. y Otros.

Demandada: municipio de Rionegro SEGUNDO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(29) (10)