25000234200020130685901 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Interinidad. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A resuelve los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1 1.1 Pretensiones La señora Edith Gutiérrez Palomino, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 2, deprecó declarar la nulidad de las Resoluciones UGM 033119 del 14 de 1 Folios 24 a 39. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 febrero de 2012 y UGM 042139 del 10 de abril de 2012, por medio de las cuales la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados «en el último año de servicio», como son: sueldo, las primas de alimentación, especial, vacaciones, y navidad, con los correspondientes reajustes; y (ii) reconocer los intereses moratorios, indexación o el ajuste de valor. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda La señora Edith Gutiérrez Palomino, por intermedio de apoderado, expuso que nació el 19 de enero de 1946 y estuvo vinculada como docente de manera interrumpida desde el 1.º de abril de 8 de abril de 1967 hasta el 6 de mayo de 2011, fecha en la que alcanzó la edad de retiro forzoso.

El 3 de junio de 2009 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, le fue negado el derecho a través de la Resolución UGM 033119 del 14 de febrero de 2012, al considerar que no era posible computar los tiempos de servicio del orden nacional. La actora interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por medio de la Resolución UGM 042139 del 10 de abril de 2012, que confirmó la decisión inicial. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación La accionante argumentó que, con los actos administrativos demandados se vulneraron las disposiciones que regulan la pensión gracia y principios de orden constitucional, pues, contrario a lo Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 manifestado por la entidad, sí reúne los requisitos exigidos por el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 y demás concordantes.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En su escrito, indicó que la legalidad de los actos administrativos censurados no ha sido desvirtuada y estos no contienen vicio alguno, por lo que la negativa se encuentra ajustada a derecho en tanto que la actora no cumple con los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. Propuso las excepciones denominadas (i) presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE–, hoy en liquidación;

(ii) inexistencia de la obligación; y (iii) las que se encuentren probada de manera oficiosa.

3. AUDIENCIA INICIAL 4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial conjunta (caso 5), el 2 de noviembre de 2016, oportunidad en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] determinar, si los demandantes tendrían derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, le reconociera y pagara a cada uno de los demandante una pensión de gracia en la que se incluyeran todos los factores salariales devengados el año anterior a la adquisición del estatus de pensionados; se les pagarán las sumas adeudadas desde la fecha de causación del derecho; se reajustarán los valores adeudados de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE y se cancelarán los intereses moratorios y corrientes a que hubiera lugar.» (sic) 3 Folios 47 a 51. 4 Folios 137 a 141 y Vto.

CD allegado a folio 40. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia proferida el 8 de febrero de 2018, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y accedió a las pretensiones de la demanda, así: «[…]

SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, reconocer y pagar a la señora EDITH GUTIÉRREZ PALOMINO, una pensión de gracia a partir del 09 de marzo de 2009, con prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de diciembre de 2010 en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que se adquirió el estatus pensional; teniendo en cuenta como factores salariales, sueldo, prima de alimentación, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad. […]» (sic) La autoridad judicial realizó un cuadro mediante el cual ilustró los tiempos laborados por la actora con vinculación nacional y otro en el que relacionó los tiempos como docente con vinculación departamental, nacionalizada y territorial, por lo que, concluyó que con base en estos últimos, la accionante había superado los 20 años de servicio, cumplió 50 años de edad en 1996 y la vinculación inicial a la docencia ocurrió el 1.º de abril de 1967, es decir que fue antes del 31 de diciembre de 1980.

En cuanto a la prescripción, señaló que la demandante solicitó el reconocimiento de la prestación ante la entidad el 3 de junio de 2009, y la demanda fue presentada el 11 de diciembre de 2013, por lo que transcurrieron más de 3 años entre una y otra, de manera que se encuentran prescritas las mesadas causadas antes del 11 de diciembre de 2010. 5 Folios 244 a 252.

5. RECURSOS DE APELACIÓN 5.1 La UGPP6 solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda al considerar que la accionante no reúne los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues, de acuerdo con las pruebas aportadas, los servicios prestados «durante 973 a 1980 son con vinculación de orden Nacional […]».

(sic) 5.2 La parte demandante 7 solicitó revocar el ordinal segundo de la sentencia, en lo correspondiente a la prescripción, para lo cual, señaló que el término prescriptivo debe contarse sólo desde la fecha en que la entidad efectivamente contestó la solicitud pensional, es decir, desde el último acto administrativo que en el caso corresponde a la Resolución UGM 042139 del 10 de abril de 2012, de manera que no se encuentra prescrita ninguna de las mesadas pensionales señaladas por el a quo.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA La entidad demandada 8 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandante, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación, de acuerdo con el artículo 150 del Código de 6 Folios 221 a 224. 7 Folios 225 a 226. 8 Folios 255 a 258.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9, de igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 10, según el cual, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante; no obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala, de acuerdo con los recursos de apelación interpuestos por ambas partes, resolver lo siguiente: 1. ¿La señora Edith Gutiérrez Palomino, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación? 2.

En caso afirmativo, ¿operó el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas pensionales? 2.3. Marco normativo y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública y autorizó la suma de servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Con la Ley 37 de 1933, el beneficio se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional», «nacionalizado» y «territorial». El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer que, los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

En ese orden, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales. Sobre el particular, la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló con claridad dicha exclusión. Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 previó las pautas jurisprudenciales a seguir en relación con el presupuesto proveniente del situado fiscal y la titularidad de los recursos provenientes del sistema general de participaciones.

Dicha decisión hizo también referencia a los fondos educativos regionales, los cuales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados y, en ese sentido, se aclaró que el universo de esos recursos con los que se financiaban, le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. La sentencia en mención, se refirió a la prueba de calidad de docente territorial, para lo cual determinó que se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que conjuntamente se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 territoriales o, en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

En cuanto al origen de los recursos de la entidad nominadora, se aclaró que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202212, la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En conclusión, queda claro que, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria, como normalista, inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumpla con los demás requisitos exigidos, es decir, haber alcanzado la edad de 50 años y demostrado buena conducta. 2.3.2 Del docente interino En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, se debe tener presente que para reconocer la pensión gracia únicamente se exige la acreditación de 20 años de servicios (territorial o nacionalizado), sin que importe la modalidad del vínculo, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera o en forma transitoria.

Es así como esta Corporación determinó que: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley 13 En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la 13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 30 de julio de 2015.

Radicación 0951- 2014. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, citado en sentencia proferida el 17 de junio de 2018 por este despacho ponente radicado interno 3597-2015. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo 14.

(Resalta la Sala). [ ] » En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años, no haber incurrido en mala conducta y haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. 2.4 Caso concreto 2.4.1 Actuación administrativa I) El 3 de junio de 2009 la accionante solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia. II) La UGPP negó la petición mediante la Resolución UGM 033119 del 14 de febrero de 2012 15, para lo cual relacionó los siguientes tiempos de servicio: Señaló que nació el 19 de enero de 1946 y «actualmente cuenta con 66 años de edad». 14 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 14 de noviembre de 2015. Radicación: 2636-2014. C.P Gerardo Arenas Monsalve. 15 Folios 10 a 15. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Luego de relacionar el contenido de la Ley 114 de 1913 y otras normas relativas a la prestación que reclama, señaló que: «[…] De acuerdo con lo anterior y conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL.

Que obra oficio del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL No. 2011EE43318 0 1 de 17 de agosto de 2011 y recibida el 23 de agosto de 2011, por esta entidad, donde informa que los tiempos laborados del 18/05/1968 al 28/02/1969 y del 07/05/1973 al 11/05/1980, corresponden al de Persona Nacional que eran los docentes vinculados por designación del Gobierno Nacional.

Que de otro lado los tiempos laborados para Bogotá Distrito Capital del 15/02/1993 al 30/06/2004, certificados el jueves 15 de julio de 2004 por la secretaria de Educación y allegada al cuaderno administrativo por la interesada es claro que dice REG. PREST. NACIONAL Que finalmente respecto de los tiempos laborados para: el departamento de Santander del 01/04/1967 al 04/02/1968 el Departamento del municipio del cesar 21/02/1968 al 15/12/1969, es necesario indicar al solicitante que no son suficientes para el reconocimiento de la pensión Gracia, toda vez que tan solo cuenta 1 años, 9 meses y 25 días en la docencia oficial de carácter nacionalizado, tiempo insuficiente para el reconocimiento de dicha prestación. […]» III) El 8 de marzo de 2012 la accionante interpuso recurso de reposición y fue resuelto por medio de la Resolución UGM 042139 del 10 de abril de 2012 16, confirmando la decisión con los mismos argumentos. 2.4.2 Hechos probados y análisis 2.4.2.1 La demandante nació el 19 de enero de 194617, por tanto, el mismo día y mes de 1996 cumplió 50 años de edad. 16 Folios 19 a 21. 17 Según consta en los actos administrativos demandados y ello fue objeto de discusión. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 2.4.2.2 Respecto de los tiempos de servicio docente que fueron validados por el a quo en la sentencia recurrida, y de conformidad con los recursos de apelación presentados, se tiene lo siguiente: a) El periodo comprendido entre el 1 de abril de 1967 al 4 de febrero de 1968.

Observa esta Sala que el juzgador de primera instancia tuvo en cuenta este tiempo, sin relacionar los documentos por medio de los cuales los validó a efectos de la pensión gracia. Al respecto, observa la Sala que, sobre este específico periodo, obra en el proceso copia del Formato 1, Certificado de Información Laboral emitido por la Gobernación de Santander del 1.º de octubre de 201218, el cual señala que la actora estuvo vinculada como «MAESTRA EN BARRANCABERMEJA» en el tiempo comprendido entre el 1 de abril de 1967 y el 4 de febrero de 1968, así: Al respecto, se advierte que en la demanda no fue relacionado el acto de nombramiento relativo a este periodo, ni aportó copia del mismo, del acta de posesión o del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación de Santander, en el que 18 Folio 2.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 se verifique la naturaleza jurídica de la vinculación para este periodo. Sin embargo, a pesar de no contar con dichos documentos, de la lectura del Formato 1, Certificado de Información Laboral, es posible evidenciar que los aportes para seguridad social se realizaron al Fondo Territorial de Pensiones del departamento de Santander, lo cual resulta indicativo de que los pagos realizados a la accionante fueron realizados con aportes del ente territorial, es decir que la designación no proviene del Ministerio de Educación Nacional.

Adicionalmente, teniendo en cuenta la fecha en la que se realizó dicha vinculación y atendiendo a lo establecido por la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secun daria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Lo anterior, resulta concordante con el análisis realizado, toda vez que la docente fue nombrada por una entidad territorial con anterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975.

Vale la pena resaltar que dicho periodo no fue objetado por la UGPP en sede administrativa y tampoco se encuentra en discusión según el recurso de apelación interpuesto por la entidad. En ese orden de ideas, en este específico caso estos tiempos deben ser tenidos en cuenta de acuerdo con lo expuesto para efectos de contabilizar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. b) Del periodo comprendido entre el 21 de febrero de 1968 y el 15 de diciembre de 1969, nombrada mediante el Decreto 042 del 7 de febrero de 1968 19, se tiene: «DECRETO NUMERO 0042 DE 196_ (sic) (FEB. 7 1968) Por el cual se hacen unos nombramiento en el Magisterio de Chimichagua.

EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR, en uso de sus atribuciones, […] ARTÍCULO 6o.- Nómbrase a la señorita EDITH GUTIÉRREZ PALOMINO, EN EL CARGO DE Maestra de Enseñanza Primaria, segunda categoría en interinidad, para la escuela Urbana Parroquial con asignación mensual de $ 1.250.oo, […]

COMUNIQUESE Y CUMPLASE ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN El Secretario de Desarrollo.» (sic) 19 Folios 193 y 194. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 • Según el Acta del 20 de marzo de 1968 20, la accionante tomó posesión del «cargo para el que fue nombrada en interinidad, por medio del Decreto No. 0042 de fecha 7 de febrero de 1968, emanada de la Gobernación del Depto, del Cesar.» Su posesión se realizó ante el alcalde de Chimichagua y su secretario. • De acuerdo con la certificación del 23 de mayo de 2012 21, originaria de la Secretaría de Educación, Personal de la Gobernación del Cesár, suscrita por la Líder de Recursos Humanos, señala de manera clara que «el tiempo laborado fue en educación primaria y su nombramiento de carácter nacionalizado». • El Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación de Valledupar del 17 de octubre de 2017 a solicitud del a quo señala que el «TIPO DE VINCULACIÓN» es «Nacionalizado», y registra los siguientes tiempos de servicio, así: 20 Folio 19. 21 Folio 39.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Del análisis del acto de nombramiento contenido en el Decreto 042 del 7 de febrero de 1968, es preciso resaltar que la nominación fue emanada del gobernador del Cesár, en calidad de representante del ente territorial en uso de las facultades que le son inherentes, es decir, que no invocó normas que permitan inferir que actuaba como delegado de la Nación y, en ese orden, la designación no proviene del Ministerio de Educación Nacional; tampoco fue allegada alguna evidencia de la que se pueda concluir que dicho nombramiento se efectuó con intervención de la Nación. Sumado a ello, no se especificó que la plaza sea nacional, o que los pagos de esos salarios fueran procedentes de esta cartera.

Contrario a lo anterior, el acto administrativo objeto de estudio, dispuso de manera expresa que se nombraban «en el cargo de Maestra de Enseñanza Primaria, segunda categoría en interinidad», en una escuela urbana del ente territorial (Chimichagua), según se constata en el acta de posesión y en el certificado de historia laboral. Como se indicó en el marco normativo, la pensión gracia puede ser concedida sin que importe la modalidad del vínculo, esto es, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera o en forma transitoria o en interinidad, tal y como ocurrió en el presente caso.

Ahora bien, en aras de determinar el tipo de vinculación que ostentó en este periodo, le es aplicable el análisis expuesto en precedencia, es decir, lo dispuesto por la Corte Constitucional, en sentencia C- 084 de 1999, que, como se indicó, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en nacionales y territoriales.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Lo anterior, resulta necesario para destacar que, en el asunto bajo análisis, la docente fue nombrada por una entidad territorial antes de la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, por lo que ostentó una vinculación territorial.

Si bien las certificaciones relacionadas señalan que el tipo de vinculación fue nacionalizada, dicha situación no se ajusta a lo explicado, sin embargo, ello no obsta para que dichos tiempos sean tenidos en cuenta. En ese orden, con los dos primeros periodos analizados, queda debidamente acreditada la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, por lo que serán tenidos en cuenta para el cálculo en aras de acreditar los 20 años de servicio. c) De los períodos comprendidos entre el 23 de mayo de 1983 al 16 de junio de 1983; del 18 de julio de 1983 al 31 de octubre de 1983; del 2 de noviembre de 1983 al 30 de noviembre de 1983; del 15 de agosto de 1991 al 11 de septiembre de 1991 y del 28 de febrero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, nombrada como docente interina: • De acuerdo con el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 26 de julio de 2012 22 por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., consta que la accionante fue nombrada docente interina en primaria.

Igualmente se señala que el «1 TIPO DE VINCULACIÓN» es territorial y la fuente de recursos corresponde a «Recursos Propios» y señala los siguientes tiempos de servicios: 22 Folio 6 y 7. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Mediante auto de mejor proveer del 11 de mayo de 2023 23, esta Sala solicitó a la Secretaría de Educación de Bogotá que allegara los contratos de trabajo, órdenes de prestación de servicios y/o actos administrativos de nombramiento, las respectivas actas de posesión, por medio de los cuales se designó como docente a la actora, así como el certificado de tiempo de servicios donde consten los tiempos laborados.

Mediante Secretaría fue necesario requerir en dos oportunidades a la entidad en vista de que no daba cumplimiento a la solicitud inicial. Finalmente, la mencionada Secretaría de Educación allegó el 23 Folios 265 y 266. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Oficio E-2023-110069, del 27 de julio de 2023 24, en el que informó: El contenido del comunicado del 21 de febrero de 1992 relacionado en el numeral primero, es el siguiente: De lo anterior, se concluye que las resoluciones relativas a las vinculaciones como docente en interinidad no fueron encontradas por la entidad nominadora, y por ello no fueron allegados, de modo que, con base en la información contenida en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación, se tiene certeza de que la accionante prestó sus servicios como docente en interinidad en los 24 Allegado a SAMAI, a solicitud de esta Sala visible a índice 36.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 tiempos relacionados y que su vinculación fue territorial. Adicionalmente, en dicho certificado se expuso que la fuente de financiación es «recursos propios», lo que reafirma la naturaleza de la vinculación territorial.

Lo anterior se encuentra sustentado con la respuesta emitida mediante el Oficio S-2023-245761 del 28 de julio de 202325, a través del cual, el jefe de Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá, informó a esta Sala que: Cabe resaltar que el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación es un documento que da certeza y logra probar la naturaleza jurídica de la vinculación, y resulta válido de acuerdo con lo previsto en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, citada en el marco normativo.

Si bien se hicieron esfuerzos por parte de esta Sala en aras de que fueran allegados los actos de vinculación o las órdenes de servicio, estos no fueron aportados por la entidad distrital a pesar de su búsqueda, y solo fue arrimada una comunicación de vinculación para desempeñar el cargo de docente temporal del 21 de febrero de 1992, notificada a la actora el 27 de febrero de 1992, es decir, la correspondiente a la casilla 5 del formato referido.

En este caso específico, la información suministrada en el mencionado certificado de historia laboral resulta válida, teniendo en cuenta que la misma no fue objetada o tachada de falsedad y adicionalmente, dichos tiempos no fueron objetados por la UGPP 25 Allegado a SAMAI, a solicitud de esta Sala visible a índice 37. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 en el recurso de apelación, de manera que no es posible insistir en la búsqueda de los mismos, prolongando la controversia planteada, por lo que deberán ser incluidos en el cálculo para acceder a la pensión gracia. d) Del período comprendido entre el 15 de febrero de 1993 y el 6 de mayo de 2011, nombrada mediante la Resolución 176 del 29 de enero de 1993 26, así: 26 Allegado a SAMAI, a solicitud de esta Sala visible a índice 36.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 […] […] Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 • Con el anterior acto de nombramiento fue allegado también Acta del 12 de febrero de 1993, por medio del cual, la accionante tomó posesión del cargo de «docente para el cual fue nombrado en propiedad por Resolución 176 de 29 de ENE. de 1993 », con fecha de efectividad el 15 de febrero de 1993.

La posesión se realizó ante el secretario de educación y el jefe de la División de Personal de la Secretaría de Educación. • El Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá antes referido, señaló respecto de este periodo lo siguiente: Del análisis del acto de nombramiento contenido en la Resolución 176 del 29 de enero de 1993, se evidencia que fue emanado del alcalde mayor de Bogotá D.C., y fue suscrito por este, así como también por el secretario de educación y el director de servicio civil.

No se hizo referencia a alguna norma que otorgara al representante de la entidad territorial facultades para vincular a la accionante en nombre de la Nación, ni hubo intervención directa del Ministerio de Educación Nacional. Por el contrario, en este acto, se explicó de forma clara y expresa que con base en las necesidades de educación se autorizó establecer una planta de personal incremental para atender las necesidades del Programa Ciudad Bolívar, y además, se aprobó dentro del presupuesto un rubro dedicado al pago del salario de los 677 docentes de la mencionada planta.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 Fue la misma entidad territorial la que dispuso vincular en propiedad a quienes venían laborando como docentes temporales y fijó los lineamientos para la vinculación de la docente de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2277 de 1979, y adicionalmente indicó de manera expresa que correspondía a la Secretaría de Educación del Distrito Capital, ejercer la facultad de ubicar en alguno de los establecimientos educativos del Programa Ciudad Bolívar, así como de trasladar al personal nombrado de acuerdo con las necesidades del servicio.

De lo anterior, se colige que el nombramiento objeto de análisis, correspondería a una vinculación de carácter territorial. De acuerdo con el certificado de historia laboral, es posible corroborar que se trató de una vinculación territorial y se pagó con recursos de la entidad territorial desde el momento en el que fue nombrada hasta la fecha de retiro forzoso.

Igualmente se verifica que no hubo cambios ni modificaciones en la naturaleza jurídica del vínculo inicial. Por lo anterior, el tiempo comprendido entre el 10 de agosto de 1982 hasta el 15 de febrero de 1993, debe contabilizarse. Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que la accionante acreditó 20 años de servicio el 9 de marzo de 2009, data que coincide con la establecida por el a quo.

Resulta pertinente aclarar que los tiempos que fueron objeto de apelación por parte de la UGPP corresponden al periodo comprendido entre 1973 y 1980 que sin duda son nacionales y así lo determinó el a quo en la sentencia apelada, decisión que resulta respaldada en esta instancia en tanto que estos no se encuentran Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 incluidos en los cálculos realizados para acceder a la prestación reclamada. 2.4.2.3 En relación con el requisito de buena conducta, se presume la buena fe del interesado en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta.

Adicionalmente, ello no fue objeto de discusión en sede administrativa ni en sede judicial. Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que la accionante (i) prestó sus servicios como docente de carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; (ii) acreditó 20 años de servicio con carácter territorial y nacionalizado, el 9 de marzo de 2009, fecha en la que alcanzó el estatus pensional;

(iii) cumplió 50 años de edad el 19 de enero de 1996; y (iv) no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que da cuenta de que es beneficiaria de la pensión gracia. En estas condiciones, habrá de confirmarse la decisión del a quo. - De la prescripción de las mesadas pensionales Teniendo en cuenta que el derecho se causó el 12 de enero de 2010, la reclamación se presentó el 3 de junio de 2009, es decir antes de que se consolidara el derecho, y la demanda fue radicada el 11 de diciembre de 2013 27, se configuró el fenómeno de prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de diciembre de 2010, tal y como lo determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sobre este aspecto, debe precisarse que resulta equivocada la interpretación realizada por la actora en su apelación quien 27 Conforme al acta individual de reparto visible a folio 41. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 sostiene que la prescripción debe contabilizarse a partir de la respuesta final de la entidad, situación que no se encuentra encuadrada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, que dispone lo siguiente: «Artículo 41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual».

(Subraya de la Sala) De la lectura de la norma es posible colegir que, el término de prescripción empieza a correr desde la fecha en la que el derecho se hace exigible y la interrupción ocurre por una sola vez en un lapso igual contado desde la reclamación administrativa. Por tanto, no puede perderse de vista que el peticionario cuenta con tres (3) años para demandar desde la reclamación, o en este caso, desde que se hizo exigible el derecho, sin que el supuesto normativo hubiese condicionado a que la entidad accionada emita o no respuesta al respecto, de manera que, si dentro de los tres (3) años referidos no acude a demandar la voluntad de la administración, se activa el fenómeno prescriptivo, y se extinguirá la posibilidad de reclamar el pago de las mesadas que se vean afectadas por el transcurso del tiempo, tal y como ocurre en este caso. 3.

Conclusión Conforme a lo expuesto, a la señora Edith Gutiérrez Palomino le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 8 de febrero de 2018, que accedió a las pretensiones de la demanda, según lo expuesto.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 4. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la parte vencida, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas a la parte vencida, máxime cuando la decisión adoptada en esta instancia obedeció al cambio jurisprudencial ocurrido durante el curso del proceso conforme a lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 8 de febrero de 2018, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Edith Gutiérrez Palomino contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020130685901 (4131-2018) Demandante: Edith Gutiérrez Palomino w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado