CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., siete (7) de junio de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00126-00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Asunto: Solicitud de reconocimiento pensión de vejez.
Inexistencia de conflicto de competencias administrativas. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presunto conflicto: 1. La señora Esperanza Pinillos de Sanabria nació el 7 de septiembre de 1957, y en la actualidad cuenta con 65 años de edad2. 2. Según la historia laboral que reposa en el expediente, los periodos cotizados por la señora Esperanza Pinillos fueron los siguientes3: Del 17 de mayo de 1988 al 30 de abril de 1990 (Cajanal) Del 16 de mayo de 1990 al 4 de septiembre de 1990 (Cajanal) Del 16 de octubre de 1990 al 30 de junio de 2009 (Cajanal) 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2017- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Folio 1 a 8, Carpeta 3 Expediente Digital. 3 Folio 1 a 16, Carpeta Historia Laboral, Expediente Digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00126-00 Del 31 de julio de 2009 al 29 de febrero de 2020 (Colpensiones) 3. El 10 de marzo de 2020, la señora Esperanza Pinillos solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) el reconocimiento de la pensión de vejez 4. Mediante Resolución SUB 87487 de 3 de abril de 2020, Colpensiones negó la petición y consideró que la autoridad competente para estudiar su solicitud de reconocimiento de pensión era la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en, adelante UGPP), a la cual, remitió los documentos respectivos4. 5.
La UGPP, mediante Auto ADP 0026782 del 22 de diciembre de 2020 declaró la falta de competencia para conocer de la solicitud de pensión de la señora Esperanza Pinillos, toda vez que no pudo acreditar tiempos laborados en la rama judicial a través del CETIL. 6. La señora Esperanza Pinillos reiteró la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez para la vigencia del año 2022 7.
El 5 de agosto de 2022, la UGPP se abstuvo de pronunciar al considerar que no tenía la competencia; por lo anterior, remitió la solicitud a Colpensiones. 8. El 2 de marzo de 2023, Colpensiones solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencia administrativa suscitado entre esa autoridad y la UGPP.5 II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y a la señora Esperanza Pinillos de Sanabria. 4 Folios 1 a 8 Carpeta Res Colp Abr 2020, Expediente Digital 5 Folio 1 a 8, Carpeta 3 Expediente Digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00126-00 También, obra constancia de la Secretaría de la Sala, conforme la cual, durante la fijación del edicto, la UGPP presentó alegatos, mientras que la otra autoridad y el particular interesado guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) No presentó alegatos por lo que sus argumentos se toman del escrito en el que planteó el conflicto administrativo de competencias ante esta Sala6.
Luego de hacer un recuento de los antecedentes del asunto, y de los actos administrativos expedidos en atención a la petición de reconocimiento pensional reclamados por la peticionaria, solicitó a la Sala declarar competente a la UGPP para resolver sobre el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Esperanza Pinillos de Sanabria, teniendo en cuenta lo previsto en el Decreto 2196 de 2009, la Ley 1151 de 2007, el Decreto 2527 del 2000 y el Decreto 4269 de 2011. 3.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La UGPP en el escrito de alegatos del 2 de mayo de 20237, aceptó su competencia para estudiar de fondo la solicitud de pensión de vejez de la señora Esperanza Pinillos de Sanabria. La UGPP una vez revisó el expediente, encontró claro que la peticionaria cumplió con el requisito de edad con anterioridad al 30 de junio de 2009 «(esto es, el 12 de julio de 2008)», razón por la cual, de conformidad con las reglas establecidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en sus reiteradas decisiones, la competente para reconocer la pensión de vejez a la que tiene derecho la señora Esperanza Pinillos es esa autoridad.
Así lo señaló, expresamente: […] En respuesta al conflicto negativo de competencias formulado por la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES, esta entidad reconsidera la posición tomada en el auto ADP 003725 del 5 de agosto de 2022, manifestando que la unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, es la competente para estudiar de fondo la solicitud presentada por la señora ESPERANZA PINILLOS DE SANABRIA, de conformidad con los Decretos No. 2196 6 Folio 1 a 8, Carpeta 3 Expediente Digital. 7 Folio 1 a 5, Carpeta 11 Expediente Digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00126-00 de 2009, en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»8 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. 8 «Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00126-00 […] Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa;
El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un tema particular y concreto, que consiste en la solicitud de la señora Esperanza Pinillos referente al reconocimiento de pensión de vejez. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo El presunto conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). iii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
En el presente caso una de las autoridades administrativas reconoció y asumió la competencia. Este hecho se analizará en el acápite del caso concreto. 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»9.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 9 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00126-00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Síntesis del conflicto y el caso concreto 4.1. Inexistencia del conflicto de competencias La señora Esperanza Pinillos de Sanabria solicitó el reconocimiento de una pensión de vejez; petición que, en primer lugar, fue negada por Colpensiones al considerar que no tenía la competencia para resolver dicho asunto.
Luego, la UGPP autoridad a la que Colpensiones remitió el asunto, también rechazó su competencia. No obstante, en los alegatos allegados a esta Sala durante el trámite del presente conflicto, reconsidera su posición y asumió competencia de la siguiente manera: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00126-00 […] En respuesta al conflicto negativo de competencias formulado por la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES, esta entidad reconsidera la posición tomada en el auto ADP 003725 del 5 de agosto de 2022, manifestando que la unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, es la competente para estudiar de fondo la solicitud presentada por la señora ESPERANZA PINILLOS DE SANABRIA, de conformidad con los Decretos No. 2196 de 2009, en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.
En estos eventos, la Sala en pronunciamientos precedentes10 ha manifestado que cuando el presunto conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, el objeto en el que se funda la función de la Sala, también desaparece, y en ese sentido debe abstenerse de emitir pronunciamiento.
La aceptación de la competencia y la resolución de la actuación administrativa por parte de la UGPP, en este caso, evidencia que desapareció uno de los requisitos esenciales que determinan la existencia de un conflicto, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto. Así las cosas, en el presente caso no existe conflicto de competencias, en tanto el asunto planteada carece de objeto actual, y, en consecuencia, no hay controversia frente a la cual deba decidirse autoridad competente.
RESUELVE
PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia de conflicto negativo de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en relación con la solicitud de reconocimiento pensional elevada por la señora Esperanza Pinillos de Sanabria, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. 10 Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias: radicado 110001-03-06-000- 2021- 00185-00 del 31 de marzo de 2022; radicado 11001-03-06-000-2022-00054-00(C) del 25 de mayo de 2022; radicado 11001-03-06-000-2022-00059-00(C) del 25 de mayo de 2022; radicado 11001-03- 06-000-2022-00076-00(C) del 27 de julio de 2022; radicado 11001-03-06-000-2021- 00088-00(C) del 7 de septiembre de 2021, entre otras.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00126-00 SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para los fines pertinentes.
TERCERO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y a la señora Esperanza Pinillos de Sanabria.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado (Con impedimento) MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.