CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: ÁLVARO ENRIQUE GONZÁLEZ LANCHEROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumple el presupuesto de legitimación en la causa por activa / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – El demandante no hizo parte del proceso en el que se dictó la providencia cuestionada.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Álvaro Enrique González Lancheros contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 5 de mayo de la presente anualidad 1, el señor Álvaro Enrique González Lancheros interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, por considerar vulnerado su derecho fundamental a elegir, con ocasión de la sentencia de única instancia proferida en el proceso de nulidad electoral con radicado 11001-03-28-000-2022-00193-00 2.
Formuló la siguiente pretensión (se transcribe textualmente): [S]olicito que se ampare mi derecho fundamental a elegir y que se revoque el fallo emitido por el Consejo de Estado -Sección Quinta - Sala de lo Contencioso Administrativo bajo el radicado No. 11001-03-28-000-2022-00193- 001. 1 Se advierte que, el 30 de mayo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Acumulado con los procesos 2022-00160, 2022-00161, 2022-00170, 2022-00202 y 2022- 00270.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 2 1.2. Hechos De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: Los señores Moisés David Anaya Villadiego, Martín Emilio Cardona Mendoza, Roberto Carlos Daza Cuello, Michelle Steffany Gómez Congote y Andrés Felipe Villalobos Erazo presentaron de forma individual demandas de nulidad contra el acto de elección del señor Roy Leonardo Barreras Montealegre, como senador de la República para el periodo constitucional 2022-2026.
Mediante auto del 15 de diciembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó la acumulación de los diferentes procesos al del radicado 2022- 00193-00. Surtido el trámite de ley, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de mayo de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, declaró la nulidad de la elección del señor Roy Leonardo Barreras Montealegre, como senador de la República (2022-2026). 1.3.
Argumentos de la tutela El señor Álvaro Enrique González Lancheros expuso que, el 13 de marzo de 2022, en ejercicio de su derecho a elegir, votó por el candidato al senado Roy Leonardo Barreras Montealegre, razón por la cual la citada providencia judicial vulnera sus derechos fundamentales, al desconocer «la elección que hicimos los colombianos en las urnas, e impone[r] formalidades como la renuncia a un partido del cual ya había sido expulsado, sobre el derecho de los electores y su respaldo político».
Explicó que el derecho al voto se enmarca en el modelo de democracia participativa Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 3 adoptado en la Constitución de 1991, que le permite a los ciudadanos participar en la toma de decisiones en asuntos públicos, como ocurrió en este caso, dado que el proceso de elección se hizo en forma libre y espontánea a favor del senador Roy Barreras. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 8 de junio de 2023, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran la Sección Quinta del Consejo de Estado, en calidad de parte demandada, y como terceros con interés a quienes 3 fueron parte o se vincularon en los procesos acumulados que culminaron con la providencia cuestionada.
Igualmente, ordenó que se notificara a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En ese mismo auto se negó la medida provisional solicitada4. 2.2. El Consejo Nacional Electoral se opuso a las pretensiones de la tutela bajo el argumento de que dicha entidad no ha vulnerado o amenazado ningún derecho fundamental y que lo que se presenta es una falta de legitimación en la causa por pasiva de dicho organismo. 2.3.
El señor Andrés Felipe Villalobos Erazo, por intermedio de su apoderado judicial en el proceso de nulidad electoral, se opuso a las pretensiones de la tutela, por considerar que la demanda carece carga argumentativa y no cumple los requisitos generales de procedencia. De otra parte, señaló que al accionante no se la ha vulnerado ningún derecho y que, si lo pretendido es hacer la defensa del senador, carece de legitimación por no haber aportado poder, ni manifestar la calidad de agente oficioso. 2.4.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, por conducto del ponente de la decisión, solicitó declarar improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa del demandante, en tanto que no hizo parte proceso judicial en el que se dictó la providencia a la que se endilga la vulneración de derechos. 3 Los señores Moisés David Anaya Villadiego, Martín Emilio Cardona Mendoza, Roberto Carlos Daza Cuello, Michelle Steffany Gómez Congote, Andrés Felipe Villalobos Erazo, Roy Leonardo Barreras Montealegre, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. 4 El demandante pidió que se suspendieran los efectos de la sentencia objeto de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 4 Destacó que tampoco se cumple el requisito de legitimación en la causa que para estos casos exige la Corte Constitucional, como lo es haber sufragado en la respectiva elección, ya que el demandante no acreditó que ejerció el derecho al voto.
Expuso que, de aceptarse la legitimación del accionante, no podía predicarse que se vulneró su derecho a elegir, puesto que la decisión judicial no limitó su ejercicio, sino que analizó si el acto de elección debía ser anulado por haberse acreditado la doble militancia. De otra parte, dijo que la tutela no cumple los presupuestos de procedencia, ni contiene argumentos en tal sentido, por lo que carece de relevancia constitucional. 2.5.
El señor Roy Leonardo Barreas Montealegre, a través de apoderado judicial, solicitó ser desvinculado de este trámite por no asistirle ningún interés. Agregó que «en los próximos días» instauraría una acción de tutela en la que desarrollará los defectos en que incurrió la sentencia que declaró la nulidad de su elección. Adujo que el objeto de la presente acción constitucional no está dirigido a proteger alguno de sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, la decisión que aquí se tome no lo vincula.
Concluyó que, incluso, «la acción de tutela impetrada por el señor GONZÁLEZ LANCHEROS, al ser una tutela contra providencia judicial, debió haber sido rechazada de plano en la medida en que el actor no acreditó ni el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia del recurso de amparo constitucional, ni mucho menos argumentó una vía de hecho o defecto en contra de dicho fallo». 2.6.
El secretario general del Congreso de la República señaló que el legislativo no es competente para conocer de las pretensiones del actor, dado que su definición corresponde a una autoridad judicial. 2.7. Los demás sujetos vinculados guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados del auto admisorio de la demanda. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 5 II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si el señor Álvaro Enrique González Lancheros está legitimado para discutir la sentencia proferida el 4 de mayo de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, dentro del proceso de nulidad de la elección del señor Roy Leonardo Barreras Montealegre, como senador de la República, para el periodo constitucional 2022-2026.
Solo en caso afirmativo, se estudiará si la solicitud de amparo reúne los requisitos generales exigidos por la jurisprudencia para su procedencia y, de cumplirse, se descenderá al análisis de fondo, con el fin de establecer si la sentencia cuestionada vulneró el derecho a elegir del señor González Lancheros. De considerarse que el demandante carece de legitimación para atacar el fallo referido o que no se cumple alguno de los requisitos generales, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo. 2.
Análisis del caso 2.1. De la legitimación en la causa en materia de acción de tutela La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política5 fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 5 ARTÍCULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […] Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 6 Dicha regla impone de antemano que quien presenta la solicitud de amparo debe ser una persona legitimada en la causa por activa, en la medida en que solo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos ajenos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 19916.
En este sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que, a pesar del carácter informal de la acción de tutela, no debe obviarse el cumplimiento de unas condiciones mínimas de procedibilidad, requisitos entre los que se encuentra el de la legitimación en la causa por activa. Así lo ha expuesto: Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre “legitimado en la causa” para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales.
Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona7. La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados8, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional.
Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela (…) (se destaca)9. Como se sabe, la acción de tutela busca la protección de derechos fundamentales, es decir, aquellos contenidos en la Constitución, en algunos tratados internacionales o que, sin estar en un cuerpo normativo específico, «se relacionen con la dignidad humana y sean traducibles a un derecho subjetivo»10.
Así, debe decirse que un 6 Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. 7 Cita del original: «Sentencia T–1191 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)». 8 Cita del original: «En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: Artículo 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)». 9 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. 10 Así lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia T-227 de 2003, en la que se habló del carácter autónomo de ciertos derechos, en virtud de su relación con la dignidad humana, aun cuando no estuvieran expresamente definidos como fundamentales en la Constitución: La Corte Constitucional no ha dado una respuesta inequívoca sobre el concepto de derechos fundamentales.
Su postura ha oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de aplicación inmediata10 y la esencialidad e inalienalibilidad del derecho para la persona10. Entre estos dos extremos se han presentado varias posturas teóricas: … Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 7 derecho es subjetivo en la medida en que esté asignado a una persona y tenga un contenido que sea exigible al Estado o a los demás, es decir, estos cuentan con un titular, un obligado y una prestación o contenido11.
El carácter subjetivo del derecho es útil no solo para determinar su calidad de fundamental, sino para derivar la legitimación por activa de quien persigue su protección. Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que la legitimación en la causa, «es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
“Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”12»13. En definitiva, quien acude a la acción de tutela debe ser una persona –natural o jurídica– titular del derecho afectado o amenazado, un tercero que cumpla las condiciones para agenciar los derechos de otro o las autoridades expresamente autorizadas para ello en el ordenamiento jurídico14.
De no cumplirse, la tutela se torna improcedente por la ausencia de un presupuesto para estudiar el fondo del asunto. • Análisis de la legitimación en el caso concreto El señor Álvaro Enrique González Lancheros alega que el Consejo de Estado, Sección Quinta, vulneró su derecho a elegir, por cuanto declaró la nulidad de la elección del señor Roy Leonardo Barreras Montealegre, como senador de la República, para el periodo constitucional 2022-2026.
A partir de dicho análisis es posible recoger la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el concepto de derechos fundamentales, teniendo como eje central la dignidad humana, en tanto que valor central del sistema y principio de principios. … En este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo.
Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). 11 Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Cita original de la providencia. T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández. 13 Corte Constitucional, sentencia T-411 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 14 De los artículos 46 a 51 del Decreto 2591 de 1991 se desprende que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales o distritales, por expresa delegación de aquel, están legitimados para interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 8 De entrada, la Sala advierte que el accionante no está legitimado para cuestionar el contenido de una decisión dictada en un proceso de nulidad electoral del que no fue parte, ni siquiera por el hecho de adjudicarse la calidad de ciudadano y de votante en los comicios en que tuvo lugar la elección que fue objeto de anulación en el fallo cuestionado.
Lo dicho se fundamenta en que, por tratarse del contenido de una providencia judicial, en principio, solo puede ser discutida por los sujetos procesales —partes y terceros— que se vincularon a dicha causa, salvo que, por ejemplo, ante la inexistencia de otro mecanismo lo pretendido por el tutelante sea que se ordene la vinculación o se alegue la afectación del debido proceso, justamente por no haber sido convocado en el litigio o controversia, circunstancia que, valga decir, no es la que reprocha el aquí actor.
En este caso, fueron seis las demandas que se formularon contra el acto de elección del señor Barreras Montealegre; sin embargo, en ninguna de ellas figura el accionante como parte, interesado o coadyuvante de algunos de los extremos de la litis. Al revisar las reglas que rigen el contencioso electoral, se constata que, en lo pertinente, el artículo 139 del CPACA establece que cualquier persona puede pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular.
En similar sentido, entre las disposiciones especiales para este tipo de procesos, se encuentra que el artículo 277, numeral 1, literal c), del código mencionado prevé que el auto que admite la demanda debe disponer la publicación de un aviso en el que «se informará a la comunidad de la existencia del proceso, para que cualquier ciudadano con interés, dentro del mismo término anterior, intervenga impugnando o coadyuvando la demanda, o defendiendo el acto demandado».
En este caso, a pesar del aviso a la comunidad para que los interesados se vincularan en defensa del acto demandado o impugnando la demanda, el señor González Lancheros no participó en ninguno de los seis procesos promovidos por los señores Moisés David Anaya Villadiego, Martín Emilio Cardona Mendoza, Roberto Carlos Daza Cuello, Andrés Felipe Villalobos Erazo y Michelle Steffany Gómez Congote —procesos que luego fueron acumulados—, en los que se vinculó al señor Roy Leonardo Barreras Montealegre, al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 9 Recuérdese: la tutela persigue la protección de derechos subjetivos. Ello significa que quien alega la afectación debe ser su titular o que otra persona los defienda en su nombre, con las limitaciones establecidas en la ley y la jurisprudencia. La calidad de sujeto activo del derecho para cuestionar una providencia judicial se determina por haber sido parte, tercero o sujeto procesal vinculado, o porque se solicitó la vinculación al proceso y esta fue negada y se discute ese hecho.
Pero los efectos generales de la providencia judicial o, incluso, el carácter de tal que se predica de ciertos actos administrativos, de un reglamento o la importancia que para el interesado tengo la decisión judicial, no habilita a que cualquier persona pueda reprochar la juridicidad de la providencia, si no se hizo parte en el proceso y en las oportunidades consagradas en el ordenamiento jurídico.
La Sala destaca que, a pesar de que existe un sistema de acceso y coadyuvancia popular sobre el acto demandado, en la medida en que cualquier persona puede presentar la demanda (art. 139 CPACA) y cualquier ciudadano puede intervenir en ese trámite (art. 277, num. 1, lit. c, CPACA), ese elemento no extiende a la discusión de la providencia judicial allí proferida, si quien la provoca no estuvo vinculado en el respectivo proceso.
Esta Corporación se ha pronunciado15 en sentido similar, al concluir que quienes ejercen la acción de tutela para cuestionar providencias judiciales, sin haber participado en el proceso en que estas se dictaron, carecen de legitimación en la causa por activa. Tan evidente es la falta de legitimación en la causa del accionante que el propio afectado con la decisión judicial cuestionada expresó su falta de interés en hacerse parte en este proceso, puesto que, según afirmó, formularía su propia demanda de tutela, por lo que pidió que los efectos de esta decisión no le vincularan y, además, resaltó que la tutela debió ser «rechazada» por carecer de argumentación. Por si fuera poco, aun cuando la Sala estimara que el solo hecho de participar en los comicios es suficiente para avalar la legitimación en la causa de quien ataca una 15 Al respecto, pueden consultarse las siguientes sentencias: (i) del 6 de diciembre de 2016, Sección Quinta, radicado 11001-03-15-000-2018-02683-01 (AC), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez;
(ii) del 16 de diciembre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicado 11001-03-15-000-2019- 00282-01 (AC), M.P. Ramiro Pazos Guerrero, y (iii) del 15 de julio de 2022, Sección Tercera, Subsección A, radicado 11001-03-15-000-2022-02894-00 (AC). Radicación: 11001-03-15-000-2023-02323-00 Demandante: Álvaro Enrique González Lancheros Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Sentencia de tutela de primera instancia 10 sentencia sin que hubiera sido parte del proceso en el que se dictó, ocurre que el señor González Lancheros tampoco acreditó su condición de votante en la jornada del 13 de marzo de 2022, prevista para elegir a los senadores y representantes a la Cámara para el periodo constitucional 2022-2026.
Entonces, como se anunció al formular el problema jurídico, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Álvaro Enrique González Lancheros, por considerar que carece de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Álvaro Enrique González Lancheros, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.