Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dos (02) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00305-01 Accionante: Libardo Exelino Velandia Amaya Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema.
Acción de tutela en contra de providencia judicial. Subtema 1. El requisito general de relevancia constitucional. Decisión. Confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 27 de febrero de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 24 de enero de 2023 Libardo Exelino Velandia Amaya interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, y de los principios a la prevalencia del derecho sustancial, respeto por los derechos adquiridos y seguridad jurídica, que consideró vulnerados con la providencia emitida el 16 de junio de 2022 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 11001-33-35-012-2019-00068-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El artículo 11 del Decreto 1794 del 2000 previó el reconocimiento del subsidio familiar a favor de los soldados profesionales casados o con unión marital de hecho vigente.
Teniendo en cuenta ello, Libardo Exelino Velandia Amaya declaró la existencia de su unión marital de hecho con Diana Yasmín Sánchez Arcia el 12 de marzo de 2009 ante la Procuraduría 33 Judicial I para asuntos de familia de Bogotá. 1.1.2.- El Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009 derogó el mencionado subsidio a partir de su entrada en vigencia, sin embargo, el Decreto 1161 de 2014 estableció el reconocimiento del subsidio familiar a favor de los soldados profesionales, pero en una cuantía inferior a la establecida en el Decreto 1794. 1.1.3.- La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de junio de 2017, emitida al interior del asunto No. 11001-0325-000-2010-00065-00 (2010- 0686), declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009 con efectos ex tunc.
Con fundamento en lo anterior el señor Velandia Amaya, el 13 de agosto de 2018, solicitó el reconocimiento del subsidio familiar de conformidad con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, pedimento que no fue atendido por el Ejército Nacional. 1.1.4.- Por lo anterior, la parte accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional en la que solicitó la nulidad de, entre otros, el acto administrativo ficto configurado por el silencio administrativo frente a la solicitud de reconocimiento y pago del subsidio familiar. 1.1.5.- El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado 12 Administrativo de Bogotá que, en sentencia del 17 de septiembre de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin embargo, negó lo referente al reconocimiento del subsidio familiar. 1.1.6.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en fallo del 16 de junio de 2022, confirmó parcialmente la decisión del a quo en el sentido de revocar lo resuelto frente al subsidio familiar y confirmar la providencia en todo lo demás. Frente al subsidio familiar, el ad quem señaló que el artículo 11 del Decreto 1794 del 2000 era aplicable al accionante debido a que el hecho generador del subsidio se cumplió con la constitución de la unión marital de hecho el 12 de marzo de 2009, es decir, en vigencia de la mencionada norma.
No obstante, indicó que debido a que el derecho del demandante se hizo exigible desde el 12 de marzo de 2009, esto es, antes de la expedición del Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, era desde aquel momento en que inició el término de prescripción. Además, agregó que según lo dispuesto en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, operó la prescripción trienal frente a las sumas causadas antes del 13 de agosto de 2015, pues la solicitud de reconocimiento del subsidio fue radicada el 13 de agosto de 2018.
De conformidad con lo anterior, el juez de segundo grado ordenó el reconocimiento del subsidio familiar en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 del 2000 a partir del 12 de marzo de 2009 hasta el 31 de agosto de 2018, fecha del retiro del servicio. Adicionalmente, sostuvo que las sumas que arrojara tal liquidación debían ser debidamente indexadas a partir del 13 de agosto de 2015 por prescripción trienal. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante asegura que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en: 1.2.1.- Defecto sustantivo, pues a pesar de que el ad quem ordinario accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de tener en cuenta los efectos de la sentencia de nulidad del 8 de junio de 2017 y ordenar el reconocimiento del subsidio familiar conforme al artículo 11 del Decreto 1794 del 2000, incurrió en error frente a la aplicación de la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 13 de agosto de 2015.
Al efecto, indicó que con la sentencia de nulidad operó la reviviscencia del artículo 11 del Decreto 1794 y, por lo tanto, es a partir de la fecha de ejecutoria de la mencionada providencia que el derecho a solicitar el subsidio en cuestión volvió a ser exigible, es decir, a partir del 8 de septiembre de 2017 se reanudó el término de prescripción, el cual fue interrumpido con la petición elevada ante la entidad demandada el 13 de agosto de 2018.
Por otra parte, reprochó que se tuviera en cuenta la prescripción trienal de las mesadas de asignación de retiro y pensiones de los miembros de la fuerza pública prevista en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, pues tal prestación no fue reclamada a través de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada. Finalmente, concluyó que “[L]a prescripción se debe computar descartando el periodo en el que esta se entraba (sic) suspendida por la expedición y vigencia del [D]ecreto 3770 del 2009 por lo que no se le puede castigar al actor el hecho de cambiar de estado civil a poco tiempo de la entrada en vigencia del decreto que derogaría tanto el derecho de reconocimiento de subsidio familiar como el deber de reportar el cambio del estado civil.”. 1.2.2.- Desconocimiento del precedente judicial en tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en el sentido de indicar que la prescripción extintiva empieza a contabilizarse a partir de que se hizo exigible la reclamación del derecho.
En concreto, estimó que solo a partir de la decisión anulatoria del 8 de junio de 2017 el demandante fue habilitado para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para obtener el reconocimiento del subsidio familiar. Como sustento de ello, citó las sentencias del 21 de junio de 2002, 4 de octubre de 2007, 21 de abril de 2016, 27 de julio de 2017 y 19 de abril de 2018 emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado al interior de los procesos de radicados Nos. 25000-23-25-000-1998-3194-00 (3824-00), 25000-23-25-000-2005-04230-01 (2281-6), 05001-23-31-000-2003-01220-01 (0239-14), 08001-23-33-000-2013-00561-01 (1146-15) y 25000-23-42-000-2013-03880-01 (2586-16), respectivamente.
Finalmente, aseguró que debido a que la sentencia del 8 de junio de 2017 quedó ejecutoriada hasta el 8 de septiembre de 2017, fue a partir de esta fecha que el actor tuvo la oportunidad de reclamar el derecho que le asistía, por lo que al 13 de agosto de 2018, cuando presentó la reclamación del subsidio familiar, no había transcurrido el término de prescripción. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El interesado solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, declarar la nulidad parcial de la sentencia enjuiciada, ordenar a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva sentencia en la que se declare que no operó el fenómeno de la prescripción y, en consecuencia, resuelva que “el reconocimiento y reajuste del subsidio familiar bajo los términos del artículo 11 del Decreto 1794 del 2000 debe operar desde el 12 de marzo de 2009 hasta la fecha en que se efectúe el retiro de la institución del accionante.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1.- Mediante auto del 27 de enero de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 2.2.- La parte accionada y las vinculadas no emitieron pronunciamiento sobre la acción de tutela a pesar de haber sido debidamente notificados. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El 27 de febrero de 2023 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional debido a que en la acción de tutela se reiteran los argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso ordinario. 3.2.- No obstante y sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, el a quo constitucional explicó que los cargos formulados por el actor no tenían vocación de prosperar, por las siguientes razones: 3.2.1.- La autoridad judicial accionada no desconoció que el término de prescripción de un derecho que se hace exigible en virtud de una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo empieza a contar a partir de la ejecutoria de esta providencia, sin embargo, en el proveído atacado se precisó que el término de prescripción habría iniciado desde el 12 de marzo de 2009, cuando se declaró la unión marital de hecho, pues fue en tal momento que se hizo exigible el derecho al subsidio familiar en tanto estaba vigente el Decreto 1794 del 2000. 3.2.2.- Por otra parte, estimó que la interpretación del tribunal accionado fue adecuada y conforme a derecho, puesto que partió del supuesto de que el derecho al reconocimiento del subsidio familiar se hizo exigible antes de que se derogara el Decreto 1794, pero no desconoció que fue a partir de la sentencia de nulidad del 8 de junio de 2017 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado que este pudo ser reclamado nuevamente, como en efecto sucedió. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que aseguró que el asunto sí goza de relevancia constitucional porque existió una vulneración de sus derechos fundamentales.
Por otra parte, procedió a reiterar los argumentos contenidos en el libelo introductorio. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 30 de marzo de 2023 el a quo concedió la impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 27 de febrero de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 11001-33-35-012-2019-00068-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- El accionante alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo debido a que resolvió que los derechos causados con anterioridad al 13 de agosto de 2015 prescribieron; además de que para ello se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 43 del Decreto 4433 del 2004 a pesar de que tal norma se refiere a la prescripción de las mesadas de asignación de retiro y pensiones de los miembros de la fuerza pública.
Por otra parte, alegó la configuración de un desconocimiento del precedente judicial en tanto no tuvo en cuenta distintos pronunciamientos emitidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado que indican que la prescripción extintiva debe contabilizarse a partir de que se hizo exigible la reclamación del derecho, en este caso, a partir de la decisión anulatoria del 8 de junio de 2017. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 16 de junio de 2022 dictada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dilucidan las siguientes conclusiones.
“2. Ahora bien, respecto a la figura de la prescripción extintiva sobre el derecho al subsidio familiar reclamado, se debe tener en cuenta los siguientes hechos relevantes: 1. Que por Acta de Conciliación celebrada el 12 de marzo de 2009, ante la Procuradora 33 Judicial de Familia, se declaró la unión marital de hecho entre Libardo Exelino Velandia Amaya y Diana Yasmín Sánchez Arcia, de conformidad con las Leyes 54 de 1990 y 979 de 2005. 2.
Que mediante el Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, se derogó el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y con ello los soldados profesionales perdieron el derecho a percibir el subsidio familiar. 3. Que mediante sentencia del 8 de junio de 2017, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad con efectos ex tunc del Decreto 3770 del 2009. 4.
Que mediante petición radicada en el Ejército Nacional el 13 de agosto de 2018, el actor solicitó el reconocimiento y pago del subsidio familiar conforme al Decreto 1794 de 2000. 5. Que la demanda fue presentada el día 22 de febrero de 2019. Para la Sala es claro que la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad con efectos ex tunc del Decreto 3770 de 2009, permitió que el Decreto 1794 de 2000 cobrara vigencia y de esa manera se restituyera el derecho al subsidio familiar para los soldados profesionales que contrajeron matrimonio o declararon su unión marital de hecho antes del 24 de junio de 2014, fecha a partir de la cual entro a vigor el Decreto 1161 de 2014.
De ahí que aquellos soldados que contrajeron nupcias o unión marital de hecho a partir del 24 de junio de 2014, el subsidio familiar se rige por lo dispuesto en el Decreto 1161 de 2014. No obstante lo anterior, como ya se dijo, en el caso sub examine el derecho del actor se hizo exigible desde el 12 de marzo de 2009, es decir, antes de la expedición del Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, de manera que es desde aquella fecha (12 de marzo de 2009) en que inició el término de prescripción. Por esta razón, no se comparte el argumento del actor que dice que solo fue con la sentencia de nulidad que pudo reclamar el subsidio familiar, pues, se reitera que el derecho al subsidio familiar surgió antes de haber sido derogado el artículo 11 del Decreto 1794 del 2000.
Así las cosas, en el presente asunto se debe dar aplicación a la prescripción trienal establecida en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, puesto que el Decreto 1794 de 2000, mediante el cual se concede el subsidio familiar en favor del actor, no estableció ninguna disposición legal referente a la prescripción. Así las cosas, dado que el derecho al reconocimiento del subsidio familiar con fundamento en el Decreto 1794 de 2000 surgió desde el 12 de marzo de 2009 -fecha en que se declaró la unión marital de hecho por acta de conciliación; que la petición que dio origen a la actuación administrativa se presentó el 13 de agosto de 2018 y la demanda el 22 de febrero de 2019, se concluye que en el sub lite operó el fenómeno jurídico de la prescripción trienal establecida en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, sobre las diferencias causadas con anterioridad al 13 de agosto de 2015.
Por lo anterior, se ordenará reconocer el subsidio familiar a Libardo Exelino Velandia Amaya en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, es decir, en un monto equivalente al 4% del salario mensual más el 100% de la prima de antigüedad, a partir del 12 de marzo de 2009 y hasta la fecha de su retiro del servicio (31 de agosto de 2018), esto atendiendo que dicha partida no le ha sido reconocida hasta ahora, según se desprende de la certificación de fecha 2 de junio de 2022, suscrita por el Mayor Oficial Sección Atención al Usuario DIPER del Ejército Nacional.
Las sumas que arroje la reliquidación deberán ser debidamente indexadas, con efectos fiscales, a partir del 13 de agosto de 2015, por prescripción trienal.”. 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, el accionante pretende que a través del mecanismo constitucional, el juez de tutela concluya que en su caso no operaba la prescripción extintiva sobre el subsidio familiar causado antes del 13 de agosto de 2015, a pesar de que el juez de instancia indicó que había operado el conocido fenómeno debido a que el actor alcanzó a devengar la prestación al haber declarado la existencia de la unión marital de hecho el 12 de marzo de 2009, en vigencia del Decreto 1794 del 2000.
Así mismo, explicó que acudía a lo previsto en el artículo 43 del Decreto 4433 del 2015 frente a la prescripción trienal ya que el Decreto 1794 no estableció nada al respecto. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la prohijada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 4.6.- En consecuencia, como lo estimó el a quo, el presupuesto de relevancia constitucional no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente, motivo por el que se confirmará la decisión impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 27 de febrero de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala