Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: pensión de invalidez. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el señor Rafael Daniel Lara en contra de la sentencia del 6 de marzo de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Rafael Daniel Lara, por intermedio de su apoderado, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad humana y a la seguridad social, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 11 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 05001-33-33-030-2016-00714-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. El señor Rafael Daniel Lara prestó sus servicios como agente de la Policía Nacional, desde el 22 de junio de 1988 hasta el 14 de abril de 1993, cuando fue retirado de la institución por disminución de la capacidad laboral, la cual se determinó en un valor equivalente al 40.03%, ocasionada en un incidente ocurrido en actos del servicio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. La Junta Médico Laboral de la Policía Nacional, en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de marzo de 2014, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala Penal, emitió el Acta núm. 0777 del 7 de octubre de 2014, a través de la cual estableció una disminución de la capacidad laboral del 37.57%.
El accionante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación. 4. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, a través de Acta núm. TML15-1-317 MDNSG-TML 41.1 del 9 de julio de 2015, confirmó la decisión recurrida. 5. El señor Rafael Daniel Lara presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, con el fin de que se dejaran sin efecto las referidas actas de la junta y el tribunal médico y, en consecuencia, se ordenara una nueva calificación de la disminución de la capacidad laboral.
Subsidiariamente, pidió el reconocimiento y pago de los perjuicios morales ocasionados por las valoraciones que le impidieron acceder a la pensión de invalidez. 6. El Juzgado Treinta Administrativo de Medellín, mediante sentencia del 19 de junio de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en cuanto declaró la nulidad de las actas cuestionadas y ordenó a la Policía Nacional reconocer y pagar una pensión de invalidez a favor del demandante, a partir del 22 de octubre de 2014.
Contra dicha decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación. 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, a través de providencia del 11 de diciembre de 2024, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las peticiones de la demanda. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 8.
La parte actora solicitó en el escrito de tutela1 lo siguiente: Con fundamento en el relato anterior pido al juez constitucional, TUTELAR en favor de RAFAEL DANIEL LARA, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 11.317.584 de Girardot (Cundinamarca); los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la igualdad, dignidad humana, seguridad social, pensión de invalidez, y por desconocimiento del precedente judicial, en consecuencia, REVOCAR la sentencia núm. 256 del once (11) de diciembre de 2024 dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, y conceder la pensión por invalidez al actor, otorgada por el a quo debido a la PCL del 67.87% calificada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia2. 9.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la sentencia del 11 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto fáctico porque omitió realizar una valoración integral del material probatorio aportado al proceso ordinario, con el que se demostraba el estado real de su capacidad laboral y se desvirtuaban las consideraciones y conclusiones de las actas demandadas. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00559-00, índice 2, certificado núm. C16E78EED291CB88 FB5509C5D8114741 B040B1578DC45C35 4BB649E21FD54F80. 2 Se transcribe incluso con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. De esta manera explicó que la providencia cuestionada no tuvo en cuenta que las actas expedidas por las autoridades de sanidad de la Policía Nacional no efectuaron una valoración de su estado de salud y de las patologías diagnosticadas años después de su retiro del servicio y que se relacionaban con los hechos que afectaron su condición de salud. 11.
Así pues, añadió que el Tribunal accionado desconoció el acta de la junta regional de calificación de invalidez de Antioquia que se aportó oportunamente al proceso ordinario, en cuyo contenido se valoró la progresividad de las patologías del accionante y se calificó su pérdida de la capacidad laboral en 67.87%. 2.3. Trámite procesal 12.
El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante auto del 4 de febrero de 2025, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo de Antioquia, y puso en conocimiento el escrito de tutela a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y al Juzgado Treinta Administrativo de Medellín, en calidad de terceros interesados. 2.4.
Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad3 pidió que se niegue el amparo de tutela porque la providencia cuestionada contiene un fundamento jurídico, probatorio y jurisprudencial válido y razonable, sin desconocer las garantías constitucionales de la parte demandante. 14. Así pues, indicó que la decisión acusada efectuó una valoración integral del material probatorio aportado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incluido el dictamen de junta regional de calificación de invalidez de Antioquia, con lo cual se concluyó que no existían motivos o razones para declarar la nulidad de las actas demandadas. 15.
De este modo, aseguró que el actor pretende hacer uso de la acción de tutela como una instancia adicional para controvertir la providencia proferida por el Tribunal, con base en los argumentos que ya fueron expuestos y decididos por los jueces naturales. 16. La Policía Nacional4 solicitó que se declare improcedente la pretensión de amparo porque no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que no desarrolló una carga argumentativa y probatoria dirigida a demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales. 17.
Adicionalmente, refirió que la parte actora no demostró la existencia de un perjuicio irremediable derivado de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, que constituya una amenaza inminente e injustificada que amerite la intervención del juez de tutela. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00559-00, índice 8, certificado núm. 7DE9BB43E3EFDAB1 83E4B6C00F8EE024 29A50C59815E60E0 AA2F4C5836C38978. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00559-00, índice 9, certificado núm. 5EA7EB04B28FF32A 13C4229EF64E3FD7 6E703C72BFDD291E 1294AAD1B5A103AB.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. El Juzgado Treinta y Administrativo de Medellín5 remitió, a esta corporación, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela. 2.5.
Sentencia de primera instancia 19. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 6 de marzo de 20256 declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el asunto no cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que los argumentos de la parte actora se dirigían a exponer su inconformidad con la decisión cuestionada, sin revelar razones jurídicas y probatorias que demostraran una actuación arbitraria o caprichosa de la autoridad judicial accionada. 20.
Al respecto, indicó que la sentencia acusada realizó una valoración admisible de los fundamentos planteados por las partes al interior del proceso ordinario de acuerdo con los elementos de prueba aportados a este, por lo que no le era posible al juez de tutela invadir la competencia e independencia del juez ordinario. 21. De este modo, concluyó que la solicitud de amparo no propuso un verdadero debate constitucional respecto de la providencia del 11 de diciembre de 2024, por lo que la discusión del asunto en este escenario judicial se tornaba en improcedente. 2.6.
Impugnación 22. La parte actora presentó impugnación7 en contra de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, para lo cual argumentó que el requisito de la relevancia constitucional se encuentra superado, comoquiera que se solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad humana y a la seguridad social. 23.
De esta manera, afirmó que era procedente realizar un análisis de fondo de los argumentos expuestos en el escrito de tutela, pues con estos se describía la deficiente valoración probatoria que realizó la autoridad judicial accionada, al proferir la providencia cuestionada, que desconoció sus garantías constitucionales. 24. En este sentido, precisó que al interior del proceso ordinario se demostró con el acta de la junta regional de calificación de invalidez de Antioquia que el accionante presentaba una pérdida de capacidad laboral equivalente al 67.87%, por lo que el Tribunal accionado al no reconocer esta prueba, le causó un perjuicio excesivo en detrimento de sus derechos prestacionales. 25.
Adicionalmente, reiteró los motivos planteados en la solicitud de amparo. En consecuencia, pidió que se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la tutela. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00559-00, índice 10, certificado núm. 003030BF32B8B319 4BB25F150B79EC6E 53EA7315B2CABA4F 9862C17A8EA7E13D. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00559-00, índice 12, certificado núm. 07B42F190F10613 C266194F7B987798 7C301E8B369B11DB B6C1825114A539E1. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00559-00, índice 16, certificado núm. B8B0B0442A1FAB5E 704FEEA6872860F0 574CEEF4EBE93CE7 64947957C0076D97.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 6 de marzo de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 27. La legitimación en la causa por activa del señor Rafael Daniel Lara está acreditada porque fue el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció sus derechos fundamentales. 28. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquia, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia del 11 de diciembre de 2024, objeto de estudio. 3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 29. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado8, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional9. 30.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 31.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales10 y, por tanto, constituyen 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 32.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución11.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 33. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 34.
Así pues, la Corte Constitucional13 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»14 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»15; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 35.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 36.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas 11 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 37.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Antioquia, fue notificada el 16 de diciembre siguiente16, y la demanda de tutela se presentó el 3 de febrero de 202517, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional18 y del Consejo de Estado19 como razonable. 38.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 39.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 40. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con la causal de defecto fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 41. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 6 de marzo de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo interpuesta por el señor Rafal Daniel Lara. 42. En particular, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, vulneró derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la dignidad humana y a la seguridad social del accionante e incurrió en defecto fáctico, al proferir la sentencia del 11 de diciembre de 2024, mediante la cual revocó la sentencia del 19 de junio de 2020, expedida por el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda relacionadas con la realización de una nueva junta de calificación de pérdida de la capacidad laboral y el reconocimiento de una pensión de invalidez a favor del demandante. 43.
Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 16 Samai, exp. 05001-33-33-030-2016-00714-01, índice 18. 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00559-00, índice 1. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Generalidades de los defectos invocados 44. La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada transgredió las garantías constitucionales porque la providencia objeto de tutela incurrió en el defecto fáctico.
El defecto fáctico 45. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»20. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión21» objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 46. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»22. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»23. 47.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso24. 48.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial25, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación 20 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 21 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 24 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»26. 49. Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50.
El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]27. 3.5 Caso concreto 50.
En el asunto bajo estudio, el señor Rafael Daniel Lara presentó escrito en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con las pretensiones de dejar sin efectos los actos proferidos por la junta y el tribunal médico laboral de la institución y ordenar la expedición una nueva valoración y calificación médica.
En primera instancia, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín, mediante providencia del 19 de junio de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 51. Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia emitió sentencia el 11 de diciembre de 2024 en la que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas del demandante. 52.
Ahora bien, la parte accionante argumentó en el escrito de tutela, que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia del 11 de diciembre de 2024, incurrió en defecto fáctico porque omitió realizar una valoración integral del material probatorio aportado al proceso ordinario, con el que pretendía desvirtuar las consideraciones y conclusiones de las actas demandadas. 53.
Para el tutelante, la decisión acusada no tuvo en cuenta que las actas expedidas por la junta y el tribunal médico laboral no efectuaron una calificación de la pérdida de la capacidad laboral a partir de la progresividad de las patologías diagnosticadas después de su retiro del servicio. 26 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54. De igual manera, afirmó que la sentencia acusada desconoció las conclusiones definidas en el acta de la junta regional de calificación de invalidez de Antioquia, en cuyo contenido se calificó su pérdida de la capacidad laboral en 67.87%. 55.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el fallo cuestionado28, se pronunció sobre el objeto del litigio planteado por el señor Rafael Daniel Lara en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sentido de indicar que lo pretendido por el demandante «era discutir la legalidad de las actas expedidas por la Junta Médico Laboral de Policía y el Tribunal Médico Laboral Militar y de Policía, fechadas de los días 7 de octubre de 2014 y 9 de julio de 2015, respectivamente, en las que, en cumplimiento de orden impartida por un Juez de Tutela, se le realizó una nueva valoración de la disminución de la capacidad laboral». 56.
Esto, por cuanto en criterio del demandante, la entidad demandada efectuó «la revisión médica a partir de una errada interpretación de la orden de tutela, pues, a su juicio, el porcentaje de DCL que arrojara esa nueva valoración debía reconocerse en forma adicional al 40.43% que ya se le había otorgado cuando fue calificado en el año 1993»29. 57.
De esta manera, el Tribunal Administrativo de Antioquia precisó que el accionante no solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez ni siquiera con la pretensión subsidiaria como lo planteó el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín en el fallo de primera instancia, pues esta última se limitaba a obtener el pago de una indemnización equivalente a 64 000 000 de pesos a título de perjuicios morales. 58.
Adicionalmente, el Tribunal verificó que, en la audiencia inicial, el juez de primera instancia fijó el litigio en los siguientes términos: Con fundamento en lo anterior, encuentra el Juzgado que el objeto del litigio en este proceso se centra en establecer si hay lugar a declarar la nulidad de los Actos Administrativos contenidos en el Acta de Junta Médico Laboral N° JML 0777 del 7 de octubre de 2014 y el Acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No. TML 15-1-317 MDNSG - TML - 41.1 del 9 de julio de 2015, por medio de las cuales se determinó al señor RAFAEL DANIEL LARA una disminución de la pérdida de la capacidad laboral en un porcentaje del 46.82%.
Para ello se hace imprescindible decretar, practicar y analizar las pruebas allegadas e invocadas por las partes, con el ánimo de determinar si existió o no una errónea valoración de la disminución de la capacidad laboral del demandante; en caso positivo, a título de restablecimiento del derecho, se tenga como porcentaje de la disminución de la capacidad la que se pruebe en el proceso.
Asimismo, se deberá determinar si hay lugar al reconocimiento de perjuicios morales. [sic]. 59. Conformen con lo anterior, la autoridad accionada indicó que el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín no podía pronunciarse sobre el derecho al reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a favor del señor Rafael Daniel Lara, toda vez que ello desconocía el derecho al debido proceso de la entidad demandada, en tanto no 28 sentencia del 11 de diciembre de 2024 29 Se aclara que, en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de marzo de 2014, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala Penal, se expidió el Acta de Junta Médico Laboral núm. JML 0777 del 7 de octubre de 2014 con la cual se determinó una disminución de la capacidad laboral del actor equivalente al 37.57%, en consecuencia, se modificó el Acta de Junta Médico Laboral núm. 1494 del 10 de septiembre de 1993, que había calificado la disminución de la capacidad laboral del señor Rafael Daniel Lara en 40.43%.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tuvo la oportunidad de referirse sobre este aspecto en sede administrativa y judicial, así como también, constituía una vulneración del principio de congruencia que rige las decisiones judiciales. 60.
De este modo, el Tribunal aclaró que, si bien en algunos casos el juez puede ampliar el objeto de estudio sin que esto constituya una actuación extra o ultra petita, ello procede cuando se analiza una pretensión pensional bajo un régimen más favorable que el solicitado en la demanda, pues en ese caso se acude al principio de favorabilidad, lo cual no implica un desconocimiento de los derechos de la parte demandada, ya que el objeto del litigio continúa siendo el mismo. 61.
Con base en lo mencionado, la corporación judicial accionada consideró que había lugar a revocar la decisión del a quo que condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar una pensión de invalidez al demandante. 62. Ahora bien, se advierte que el Tribunal, más adelante, analizó la legalidad de las actas de la junta y del tribunal médico laboral demandadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: Se observa que el señor RAFAEL DANIEL LARA fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional el 14 de abril de 1993, por disminución de la capacidad sicofísica que fue calificada por la Junta Médico Laboral de Policía en dicha anualidad, en un porcentaje del 40.43% y para lo que se tuvo en cuenta dos patologías: i) trauma cráneo—encefálico, catalogado como “en servicio y en razón del mismo” y ii) herida con arma corto punzante en abdomen, catalogada como “en servicio pero no por causa ni razón del mismo”.
Posteriormente, se advierte que para el año 2014 el demandante interpuso una acción de tutela, a fin de que se garantizaran sus derechos fundamentales y le fuera realizada una nueva valoración de las afectaciones en salud que fueron calificadas en el año 1993, por considerar que las mismas se han tornado más severas, frente a lo cual, mediante sentencia del 7 de marzo de 2014 el Tribunal Superior de Medellín-Sala Penal accedió al amparo constitucional bajo las siguientes consideraciones: […] En consecuencia, ordenó a la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional que “cite al señor RAFAEL DANIEL LARA para que sea allí donde se realice una nueva valoración del estado de salud del demandante, en la que se determine el estado actual de su capacidad laboral, teniendo en cuenta todos los diagnósticos médicos realizados al mencionado hasta la fecha.” Se observa cómo, en cumplimiento de la orden de tutela, al demandante se le practicó una Junta Médico Laboral de Policía el 7 de octubre de 2014, en la que se determinó: […] Decisión que fue revisada en segunda instancia por el Tribunal Médico Laboral, Militar y de Policía, el cual estableció: […] Pues bien, en criterio de esta Sala, la nueva valoración realizada al demandante cumple con los criterios establecidos en la orden de tutela, pues fueron tenidas en cuenta todas las patologías del actor, incluidas aquellas actuales que no padecía para el año 1993, Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como es el caso de “Hipoacusia Neurosensorial con pérdida tonal en promedio bilateral de 22,75 decibeles” y “lumbalgia crónica secundaria a discopatía L4 – L5”, aun cuando las mismas fueron diagnosticadas como de origen común, lo cual arrojó que en la actualidad la disminución de la capacidad laboral del actor ya no sea del 40.43%, como se determinó en 1993, sino de 46.82%.
En esa medida, debe decirse que no resulta acertado el análisis que hace la parte actora y en el que fundamenta la demanda, según el cual, la orden de tutela estaba encaminada a que se realizara una nueva valoración en la que el porcentaje de DCL se adicionara al ya reconocido en la Junta Médico Labora de 1993, pues como quedó visto, el Juez de Tutela no dispuso tal especificación ni en la parte considerativa ni en la resolutiva de la sentencia dictada, máxime que ello no es procedente, pues la disminución de la capacidad laboral es un criterio que se califica en forma integral.
Por otra parte, en relación con el dictamen de pérdida de capacidad laboral de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, que fue decretado como prueba de oficio por el Juez de Primera Instancia, esta Sala de Decisión considera que el mismo no tiene vocación para enervar las conclusiones establecidas por el Tribunal Médico Laboral Militar y de Policía, pues allí se otorga una PCL de 67.87% con fecha de estructuración del 22 de octubre de 2014, la cual no puede endilgarse a la demandada, puesto que los hechos que sirvieron de base para convocar a las autoridades médicas de policía tuvieron lugar en el año 1993, anualidad en la que, además, finalizó el vínculo del actor con la entidad. 63.
Como se observa, la autoridad accionada examinó los documentos allegados al proceso ordinario y encontró evidente que las autoridades de sanidad de la Policía Nacional, en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de marzo de 2014, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, expidieron: i) el Acta de Junta Médico Laboral núm. 0777 del 7 de octubre de 2024, en la cual se determinó una disminución de la capacidad laboral del actor equivalente al 37.57%, y ii) el Acta de Tribunal Médico Laboral 15-1-317MDNSG-TML-41.1 del 9 de julio de 2015, con la que se modificó el resultado anterior en 46.82%. 64.
De esta manera, el Tribunal refirió que la valoración practicada al accionante cumplió con los criterios establecidos por el juez de tutela, en tanto tuvieron en cuenta todas las patologías del señor Rafael Daniel Lara, incluidas las que no padecía para el año 1993, como es el caso de «Hipoacusia Neurosensorial con pérdida tonal en promedio bilateral de 22,75 decibeles» y la «lumbalgia crónica secundaria a discopatía L4 – L5», aun cuando fueron catalogadas como de origen común, lo cual permitió concluir que la disminución de la capacidad laboral del actor se modificó del 40.43%, como se fijó en el año de 1993 al 46.82% con el acta del 2015. 65.
De otro lado, se advierte que el Tribunal, también se pronunció sobre el alcance probatorio del acta de la junta regional de calificación de invalidez de Antioquia (dictamen núm. 072427-2018), en el sentido de indicar que este documento no podía invalidar las conclusiones establecidas por el Tribunal Médico Laboral Militar y de Policía. Esto, por cuanto en el acta expedida por la autoridad regional se definió una estructuración de la pérdida de la capacidad laboral del actor, a partir del 22 de octubre de 2014, posterior a los hechos suscitados en el año 1993, que sustentaron la convocatoria de la junta médica laboral y el retiro del servicio de la Policía Nacional. 66.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que los argumentos y las pruebas aportadas al proceso ordinario no permitían Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados por el señor Rafael Daniel Lara. 67.
A partir de lo expuesto, es posible inferir que la sentencia del 11 de diciembre de 2024 realizó un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas aportadas al proceso ordinario, en tanto hizo un análisis integral y pertinente de los documentos que, en criterio del actor fueron desconocidos. 68. Así pues, se observa que los argumentos expresados por el accionante lejos de mostrar la existencia de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, lo que realmente busca es insistir en los planteamientos expuestos al interior del proceso ordinario con el fin de desvirtuar la legalidad de los actos proferidos por la junta y el tribunal médico laboral de la Policía Nacional. 69.
En efecto, si bien el escrito de amparo mencionó que las patologías del accionante han avanzado con el tiempo y puso de presente el porcentaje de disminución de la capacidad laboral que le asignó la junta regional de calificación de invalidez de Antioquia, lo cierto es que no explicó ni acreditó por qué el Tribunal accionado realizó una interpretación irrazonable, arbitraria o caprichosa de esta prueba. 70.
De este modo, el reparo en sede constitucional se limitó a sostener que la sentencia del 11 de diciembre de 2024 restó valor a una prueba, sin precisar el alcance probatorio que podía tener el acta de la junta regional de calificación de invalidez de Antioquia para modificar el sentido de la providencia acusada, pues no se demostró que las conclusiones de las patologías y diagnósticos del actor, así como la estructuración de la pérdida de la capacidad laboral tuviera relación con el servicio y con el hecho que dio origen a la lesión que sufrió el demandante. 71.
Al respecto, la Corte Constitucional30 precisó que la intervención del juez de tutela ante una posible valoración defectuosa del material probatorio se permite cuando el error es ostensible, flagrante, manifiesto y es determinante en la decisión adoptada. En este supuesto, la configuración del defecto requiere que la providencia judicial se adopte sin «respaldo probatorio o que haya dejado de valorar una prueba que resultaba determinante para la solución del problema jurídico sometido a su consideración»31.
Sin embargo, estas circunstancias no se acreditaron en con la solicitud de tutela objeto de estudio. 72. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 11 de diciembre de 2024 estuvo soportada en un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas documentales aportadas al proceso ordinario, conforme los principios de autonomía e independencia judicial y sana crítica.
De esta manera, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable al tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 73. Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y 30 Corte Constitucional, sentencia SU-078 de 2022. 31 Corte Constitucional, sentencia T-261 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva;
AV María Victoria Calle Correa). Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones.
IV. CONCLUSIONES 74. Por lo anterior, se concluye que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se advierte en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, que exija la intervención del juez de tutela. 75.
En consecuencia, se modificará la sentencia del 6 de marzo de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, se negará la solicitud de amparo invocada por la accionante. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así:
PRIMERO: NEGAR la tutela interpuesta por el señor Rafael Daniel Lara, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones consignadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-15-000-2025-00559-01 Accionante: Rafael Daniel Lara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. JLAS/SEJV.