CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 05001-23-31-000-2016-00064-02 Número interno: 0639-2021 Demandante: Frank Argemiro de Jesús Escobar Garcés Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) La Sala desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia de 25 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Conjueces, en la cual se resolvieron en forma favorable las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Frank Argemiro de Jesús Escobar Garcés, en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución 7176 de 31 de diciembre de 2015, por medio de cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirmó la Resolución la Resolución DESAJMR 14 – 4686 de 10 de septiembre de 2014 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Medellín, que resolvió no acceder a la petición del actor.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) Segunda. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, declare que mi poderdante, el doctor (sic) Frank Argemiro Escobar Garces, tiene derecho a que la Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín (sic) del Consejo Superior de la Judicatura – Rama Judicial, le reconozca los efectos salariales y prestacionales del 30% que a título de prima especial de servicios se le descontó de la remuneración, entre el período comprendido entre los años 1993 y 2003.

Años en que mi poderdante estuvo vinculado a la Rama Judicial, como Magistrado de Tribunal Superior de Antioquia. Tercera. Como consecuencia de tal declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, a reliquidar y pagar a mi mandante las diferencias adeudadas, no reconocidas por concepto de la prima especial de servicios del 30%, entre los años 1993 y 2003, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, toda vez que los Decretos reglamentarios que para tal efecto expidió el Gobierno Nacional fueron anulados por el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014, advirtiendo que la anulación de tales normas no conllevaba la eliminación de dicha prima, sino todo lo contrario (sic), representan un incremento del 30% en su salario y por lo tanto su pago habrá de hacerse en el sentido estricto sobre el concepto axiológico de prima y de su identidad funcional de plus o adición a la remuneración, como allí se ha señalado.

(…)”. Igualmente pidió indexar las sumas de dinero a pagar, el pago de intereses, la aplicación de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca) y la condena en costas y agencias en derecho. Lo anterior, con fundamento en los siguientes hechos: Indicó que se vinculó a la Rama Judicial en el lapso comprendido entre el 1º de septiembre de 1977 y el 31 de octubre de 2003, dentro del cual se desempeñó como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín. En ese contexto, argumentó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, le ha pagado sus salarios y prestaciones sociales; no obstante, la entidad ha deducido injustificadamente el equivalente al treinta por ciento (30%) del sueldo básico; bajo la consideración a que este emolumento correspondía a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Inconforme con la situación, mediante escrito de 5 de septiembre de 2014 solicitó a la entidad, se corrigiera la situación y en tal virtud, se pagase la referida prima como un adicional a la asignación básica por él percibida; la cual fue despachada desfavorablemente con los actos aquí censurados. La contestación de la demanda La entidad demandada solicitó el rechazo de las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.

Manifestó que la Ley 4ª de mayo de 1992, en su artículo 14, establece que la prima otorgada a los servidores de la Rama Judicial no tiene carácter salarial, lo que significa que no se considera para el cálculo de primas de servicios, navidad, vacaciones, cesantías y bonificaciones. Aunque esta prima tiene carácter salarial para el cálculo de pensiones de jubilación, su naturaleza no salarial se mantiene.

Además, la regulación de este régimen salarial por parte del legislador no contraviene la Constitución, que permite definir cómo se liquidan las prestaciones sociales, estableciendo que ciertas partes del salario no se consideran para ciertos efectos. Indica que los decretos anuales emitidos por el Gobierno Nacional desde 1993, que establecen las escalas salariales y prestacionales para los servidores de la Rama Judicial, se consideran legales y deben cumplirse, ya que no han sido anulados, por lo tanto, no es posible inaplicarlos sin desacatar el marco legal vigente.

En conclusión, pone de presente que la prima que corresponde a los Jueces de la República, según el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los decretos salariales anuales, no tiene carácter salarial, además que para los años fiscales 2010, 2011 y 2012, el Gobierno continuó aplicando esta restricción mediante los decretos correspondientes, los cuales siguen vigentes y son presuntamente legales hasta que sean modificados o derogadas por la autoridad competente.

Propuso las excepciones de prescripción trienal de la prestación y la innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala de Conjueces, con sentencia de 25 de septiembre de 2019 encontró probados los hechos en que se sustentó la demanda, por tanto, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “(…) Tercero. Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenase a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar al señor Frank Argemiro de Jesús Escobar Garcés, identificado con la cédula de ciudadanía número (sic) 8.292.612, la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones legales de prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, las cesantías y los intereses a las cesantías, desde el año 1993 hasta la fecha en que efectivamente se constate que el mismo dejó de prestar servicios a la Rama Judicial, con base en la asignación básica mensual, incluido el 30% de la prima especial mensual de servicios, siempre y cuando de su reliquidación pueda predicarse que efectivamente se pagó un monto inferior al que tenía derecho.

Dichas sumas serán ajustadas según se indica en la parte motiva de esta providencia. Es de precisar que al pagar esta prestación, la remuneración por bonificación por compensación total del demandante no debe sobrepasar los topes de Ley para los cargos que ha ejercido, la cual tiene como referencia un porcentaje de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de Alta Corte.

(…)”. Señaló que conforme a la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Sala de Conjueces (C.P. Carmen Anaya de Castellanos), asistía razón a la parte actora en cuanto a la reclamación de la prima especial de servicios, en tanto en forma contraria a derecho, esta se había deducido de su salario básico; siendo que por su naturaleza correspondía a una adición de este.

Así mismo la sentencia de primera instancia ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del Cpaca y se abstuvo de condenar en costas. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual en esencia solicita el rechazo de las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.

El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.

La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Frank Argemiro de Jesús Escobar Garcés al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.

La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.

Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.

Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.

Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.

De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto del señor Frank Argemiro de Jesús Escobar Garcés: Que se desempeñó como Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, entre el 1º de septiembre de 1977 y el 31 de octubre de 2003.

Que percibió desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arrojó un 70% de éste, y sobre ese 70% liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el 5 de septiembre de 2014, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.

De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, Frank Argemiro de Jesús Escobar Garcés tendría derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.

Segundo, le asistiría derecho a Frank Argemiro de Jesús Escobar Garcés al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como acertadamente lo afirmó la sentencia de primera instancia. En ese sentido, la sentencia de primera instancia que accede a tales peticiones será confirmada.

Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló:     “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.”    Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo:    “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.”   Conforme a lo expuesto, se advierte que la parte demandante interrumpió la prescripción de los derechos laborales el día 5 de septiembre de 2014, pero pudo reclamar la Prima Especial de Servicios a partir del momento en que se hizo exigible este derecho, es decir, a partir del 07 de enero de 1993 con la expedición del decreto 57 de 1993 y de ahí en adelante, en virtud a que esta norma reglamentó la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, donde reconoció a los Jueces de la República, Magistrados de Tribunal y Magistrados Auxiliares la Prima Especial de Servicios en un 30%, como se ha ilustrado en esta providencia, motivo por el cual se deberá dar aplicación al decreto 3135 de 1968, reformado por el Artículo 102 de la Ley 1868 de 1969, que dice: “…ARTÍCULO  102.- Prescripción de acciones. 1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” En estricta aplicación a la normatividad citada y vistas las pruebas allegadas al proceso, se tiene que la actora interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante la entidad demandada el día 5 de septiembre de 2014, por tanto, se permitiría retrotraer por tres años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas; es decir, a partir el día 5 de septiembre de 2011, pero como en el caso bajo estudio la actora solicitó el reconocimiento de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios dentro del periodo comprendido entre 1º de septiembre de 1977 y el 31 de octubre de 2003 por tanto, dirá esta sala, que se aplicará de manera irrestricta la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada que accedió a las pretensiones de la demanda, por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por la actora, y en su lugar negará las pretensiones de la demanda.

Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N. I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 25 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el doctor FRANK ARGEMIRO DE JESÚS ESCOBAR GARCÉS en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y en su lugar se dispone NEGAR las pretensiones de la demanda por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por el demandante dentro del periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 1977 y el 31 de octubre de 2003, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia TERCERO.- CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

CUARTO. - NO CONDENAR en costas Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA