25000234200020180213502 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Fiscal de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones sociales con el 100 % de la remuneración mensual. Subtema 2: prima especial - Decreto 272 de 2021. Subtema 3: la prima especial solo tiene carácter salarial para la pensión de jubilación. Subtema 4: aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.

Irrenunciabilidad e imprescriptibilidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 30 de junio de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas, en su condición de fiscal, solicita la reliquidación de sus prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual con la inclusión del 30% de la base de la asignación que no fue tenida en cuenta, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales durante el tiempo en que la Nación, Fiscalía General de la Nación liquidó con el 70% de la asignación salarial, reconocer el 30% del sueldo que hasta el momento no se ha cancelado y el pago de la prima especial sin carácter salarial, desde su vinculación y, en adelante, hasta el cumplimiento de la sentencia. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 14 de septiembre de 20181, la señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Fiscalía General de la Nación, según las pretensiones, hechos y fundamentos de 1 C. Principal, folio 41.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 derecho que a continuación se sintetizan2. 2.1.1. Pretensiones (i) Declarar la nulidad del Oficio núm. 20175640003791 del 7 de febrero de 2017 y de la Resolución núm. 2-1658 del 5 de junio de 2017, actos administrativos mediante los cuales la Nación, Fiscalía General de la Nación le negó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como la reliquidación de sus prestaciones salariales y sociales.

(ii) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación: SEGUNDA.- […] a reliquidar, reconocer y pagar al (la) doctora (a) JACKE MAYERLY ALFONSO BUERTAS (sic), desde el momento de vinculación en el cargo de Fiscal, hasta la fecha en que se de cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso y, en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensiones, bonificación por servicios prestados, y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales sobre los cuales tenga incidencia y que en el futuro se establezcan y causen, durante su vinculación como Fiscal de la República, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual que no se ha tenido en cuenta, por cuanto se computó por la administración, como la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

TERCERA.- […] a reconocer y pagar a mis poderdantes desde su vinculación como Fiscal hasta la fecha que se dé cumplimiento a la sentencia y en adelante, en valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existentes durante el tiempo en el que la Fiscalía liquidó con el 70% del salario básico y el valor que resulte de liquidar debidamente su salario; esto es, con el 100% como se liquidaba antes de imputar el 30% como Prima Especial, cuya implementación (no disminución) fue dispuesta por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como todas sus prestaciones sociales tales como prima de navidad, prima de servicios, prima de productividad, prima de vacaciones, cesantías, vacaciones, bonificación por actividad judicial, bonificación por servicios prestados y demás derechos laborales y prestaciones sociales sobre los cuales tenga incidencia y que en el futuro se establezcan y causen durante su vinculación como Fiscal de la República, teniendo como base para la liquidación, reitero, el 100% de su remuneración básica mensual, que no se ha tenido en cuenta porque se computó como prima especial sin carácter salarial.

CUARTA.- […] a reconocer y pagar a mis poderdantes desde su vinculación como Fiscal y hasta que se dé cumplimiento a la sentencia y en adelante, a seguir pagando mensualmente la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido, ni cancelado como agregado, adición o sobre sueldo a la remuneración mensual.

QUINTA.- […] a reconocer y pagar al demandante desde su vinculación como Fiscal de la República hasta que se cumpla la sentencia y, en adelante, el 30% del sueldo básico que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que ese porcentaje se viene imputando como Prima Especial, siendo parte de la remuneración mensual. 2 C. Principal, folios 41 a 45.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) Los valores deben ser actualizados conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) según el artículo 192 del CPACA. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) La señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas está vinculada en la Nación, Fiscalía General de la Nación como fiscal. Desempeñó este cargo en diferentes despachos de la entidad y sigue vinculada a la fecha. (ii) Percibe su salario como fiscal, el cual se ha visto reducido en un 30% para darle la denominación de prima especial.

En ese sentido, ha restado este porcentaje de la liquidación de sus prestaciones sociales. (iii) Radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría Delegada para Asuntos Contenciosos-Administrativos, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de la entidad demandada. (iv) Presentó reclamación administrativa ante la Nación, Fiscalía General de la Nación en la que solicitó la reliquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión del 30% excluido a título de prima especial, así como la adición de este 30% al 100% de la remuneración básica mensual.

(v) La Nación, Fiscalía General de la Nación negó lo pedido mediante el Oficio núm. 20175640003791 del 7 de febrero de 2017. Interpuso recurso de apelación contra esta decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución núm. 2-1658 del 5 de junio de 2017. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Bloque de constitucionalidad y tratados internacionales, artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales y convenios 95, 100 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), 1949 y 1958, respectivamente, Constitución Política, preámbulo y artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 209, Ley 4ª de 1992, artículos 2, 10 y 14, Ley 332 de 1996 y Ley 270 de 1996 numeral 7 del artículo 152.

También refirió que se violó el precedente jurisprudencial. 4. La demandante alegó que al expedir los actos administrativos demandados la entidad incurrió en infracción manifiesta de la Constitución Política, la ley y el precedente judicial, al igual que en falsa motivación. 5. En el concepto de violación, la actora explicó que reducir el salario en una proporción del 30%, en lugar de adicionarlo a este, implica una transgresión de la ley y de los tratados internacionales suscritos por Colombia.

De manera que los actos administrativos demandados, implícitamente, se apartaron del contenido del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para, en su lugar, aplicar los decretos que controvierten el ordenamiento jurídico. En consecuencia, se evidencia la ausencia de una motivación Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 jurídica adecuada, así como una falsa motivación y una inaplicación de la normativa. 6.

Los actos administrativos demandados inobservaron las bases constitucionales y el ordenamiento jurídico razón por la que devienen inconstitucionales, ya que en lugar de garantizar los mandatos del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, desconocen el contenido de esta disposición. Al punto, destacó en caso de existir incompatibilidad entre la Constitución Política, y la ley, debía prevalecer la primera según el artículo 4 Superior, y resaltó que la reducción del salario pasaba por alto el contenido del artículo 13 de esta disposición, en tanto todos los servidores allí enlistados debían ser tratados en un plano de igualdad.

Igualmente, expresó que se violaron los principios de la condición más beneficiosa y de irrenunciabilidad de los derechos mínimos. 7. Hizo énfasis en que no era posible desmejorar los salarios y prestaciones y que todo régimen establecido en contravía de la ley y de los decretos proferidos por el Gobierno nacional no podía crear derechos adquiridos.

Adicionalmente, consideró que el precedente ha indicado que se disminuyó el salario de los servidores en un 30% por concepto de prima especial, de modo que los decretos anuales, contrario a aplicar el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, le impusieron un gravamen al salario. 2.2. Contestación de la demanda 8. La entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso la excepción de prescripción y de carencia de objeto.

Indicó que los decretos salariales de los años 1993 a 2002 fueron anulados por el Consejo de Estado y que, del 2003, en adelante, «no incluyó la prima de 30% para los Fiscales y demás funcionarios como en derecho corresponde». 9. Precisó que no había lugar a reliquidar las prestaciones sociales con el 30% correspondiente a la prima especial durante los años reclamados por la demandante.

Pidió negar las declaraciones y condenas de la demanda3. 2.3. Sentencia anticipada de primera instancia 10. La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia anticipada dictada el 30 de junio de 2022, resolvió: PRIMERO.- Estese a lo resuelto en la sentencia de Unificación – SUJ-023-CE-S2-2020 proferida el quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del Radicado 73001- 23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) Demandante: Nayibe Lorena Pérez Castro Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 20175640003791 del 7 de febrero de 2017 y la Resolución No. la 21658 del 5 de junio de 2017 expedidos por la fiscalía general de la Nación, por medio de los cuales se negó a la demandante los derechos laborales reclamados, por las razones anotadas en la parte motiva de esta sentencia. 3 C. Principal, CD contenido en el folio 90.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 TERCERO.- Condenase a la Nación-Fiscalía General de la Nación a pagarle a la demandante Jacke Mayerly Alfonso Huertas, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 20 de enero de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, durante el período supra relacionado.

Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocupó la demandante en el período supra relacionado. Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Con la precisión de que la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para (sic) aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído. CUARTO-. Declarar de oficio la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas con anterioridad al 20 de enero de 2014 y sólo se reconocerá el pago por concepto de prima especial de servicios a que tiene derecho la demandante Jacke Mayerly Alfonso Huertas, como un emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, aquellas sumas causadas a partir del 20 de enero de 2014 y hasta el día en que funja o fungió en dicho cargo u otro equivalente que sea beneficio de la prima especial.

QUINTO. - Desestímese las demás excepciones planteadas por la entidad demandada. SEXTO.- Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del CPACA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva. SÉPTIMO.- Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho.

OCTAVO. - Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 ibidem., acatando la sentencia C-188 de 1999. […] DÉCIMO PRIMERO.- Sin condena en costas en esta instancia4. 11. Respecto de los presupuestos materiales para dictar sentencia de mérito, precisó que tiene competencia para conocer de la controversia.

Además, que la parte demandante está legitimada en la causa por activa por haber prestado sus servicios en la Nación, Fiscalía General de la Nación. Igualmente, la entidad está legitimada en la causa por pasiva porque fue quien que expidió los actos demandados. 4 C. Principal, folios 102 a 111. Transcrito textualmente con errores.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 12. Abordó la excepción de prescripción extintiva. Refirió que pese a que aplicó la tesis dispuesta en la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado «radicado 05001233100020030122001 (0239-14)», en la cual se sostenía que esta se contaba desde la ejecutoria de la sentencia del 14 de febrero de 2002, que anuló el artículo 7 del Decreto 038 de 1999, modificaría su postura para aplicar el precedente dispuesto en la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020. 13.

En consecuencia, al estar demostrado que la parte demandante presentó reclamación administrativa el 20 de enero de 2017, concluyó que las sumas causadas antes del 20 de enero de 2014 estaban prescritas. 14. De este modo, en el caso particular la señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas en su condición de fiscal delegada ante los jueces del circuito u otro cargo equivalente, tiene derecho a la reliquidación del salario y de sus prestaciones sociales con el 100%, esto es, con el 30% excluido a título de prima especial.

Esto, dado que los funcionarios de la Nación, Fiscalía General de la Nación, acogidos al régimen salarial y prestacional del Decreto 53 de 1993 o los vinculados con posterioridad, tienen derecho a que se les pague esta prima como un incremento adicional «que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional», sumas liquidadas a partir del 20 de enero de 2014, por prescripción. 15.

El Tribunal precisó lo siguiente sobre el reconocimiento, reliquidación y pago de las prestaciones sociales: Precisándose que el reconocimiento, reliquidación y pago de las prestaciones sociales, constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación., esto es, tiene derecho la demandante, durante el periodo antes relacionado, esto es a partir del 20 de enero de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió como Fiscal delegada ante los jueces del circuito u otro cargo equivalente, al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 e igualmente la doctora Jacke Mayerly Alfonso Huertas, tiene derecho durante el mismo periodo en la condición supra enunciada al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, esto es, sobre la base del 100% del salario básico mensual, durante el periodo supra relacionado5. 16.

Adicionalmente, desestimó las excepciones de carencia de objeto, de cobro de lo no debido, buena fe y la genérica, por ausencia de los elementos que permitirían declararlas6. 2.4. Recurso de apelación 17. La apoderada de la entidad demandada solicitó revocar parcialmente el fallo de primera instancia para que se nieguen las pretensiones de la demanda relacionadas 5 C. Principal, folio 109.

Transcrito textualmente con errores. 6 C. Principal, folios 102 a 111. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 con las prestaciones sociales.

Además, para que se limite el pago de la prima especial hasta el 31 de diciembre de 2020. Expresó los siguientes motivos de inconformidad: 18. Señaló que, según se probó, el régimen salarial y prestacional de la demandante corresponde al previsto en el Decreto 53 de 1993; y a partir del año 2003 no se incluyó la prima especial por lo que el salario se pagó en el 100% al igual que la respectiva liquidación de sus prestaciones sociales sobre la totalidad de la asignación básica, evidenciándose que desde 2003 a 2020 no descontó el 30% por concepto de prima especial.

Lo anterior, fue desconocido por el juez de primera instancia, ya que este debió haber verificado «en las pruebas que reposan en el proceso (Devengados y deducidos) que la entidad ha pagado correctamente las prestaciones desde el año 2003». 19. De ahí que el Tribunal debió abstenerse de condenar en el caso concreto desde el año 2014 porque, al hacerlo, desconoce que la prima especial no tiene carácter salarial según la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020.

Adicionalmente, desacató los criterios definidos en el «precedente» contenido en la citada sentencia, porque allí se resolvió que el pago de las prestaciones sociales se hizo sobre la base del 100% de la asignación básica, lo que impide acceder a reliquidar las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial como factor salarial. 20.

En este contexto, la entidad aceptó que antes del 2003 realizó una indebida interpretación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pero desde ese año, en adelante, se suprimió esta prima especial lo cual impactó la liquidación de las prestaciones sociales. Así lo expresó: […] resultando que los decretos relativos a la prima del 30% desde el año 1993 hasta el 2002, interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992; de igual forma, a partir del año 2003 el Gobierno en los decretos que reglamentan el nivel salarial de los servidores públicos de la Fiscalía no regulo dicha prestación, es decir, la suprimido (sic), por lo que desde esta fecha en adelante se eliminó un beneficio del que son beneficiarios en virtud de un mandato legal […].

Tales razones llevaron al Consejo de Estado, […] a declarar la nulidad de dichos decretos, sin que ello implique su reconocimiento para efectos de liquidar prestaciones sociales como quedo expuesto, pues la prima especial tiene carácter salarial única y exclusivamente para efectos de la pensión de jubilación y no para liquidar otras prestaciones sociales7. 21.

Además de esto, precisó que no podían extenderse los efectos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019 para el caso particular porque esta contiene situaciones que no son aplicables a la Nación, Fiscalía General de la Nación, que es un órgano distinto en los términos del fallo del 15 de diciembre de 2020. De tal forma que tenía que analizarse el régimen salarial de la demandante, a quien le resulta aplicable el Decreto 53 de 1993. 22.

Por estos motivos, al margen de la prescripción, solo podrían reliquidarse las prestaciones sociales causadas por la demandante entre 1998 y 2003, razón por la que la entidad «no adeuda ningún valor por concepto de prestaciones sociales». En todo caso, precisó que de 2003, en adelante, «solamente es viable condenar a pagar la prima del 30% como adicional y el ingreso base de cotización [ibc] sobre los aportes 7 Transcrito textualmente con errores.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 a seguridad social en pensión por el tiempo en que se reconozca la prima como adición». 23.

Finalmente, destacó que la sentencia condenó al reconocimiento de la prima hasta cuando la actora funja como fiscal delegada ante los jueces del circuito o en uno de los cargos destinatarios del derecho reconocido, sin tener en cuenta que con ocasión del Decreto 272 de 2021, la Nación, Fiscalía General de la Nación paga y reconoce la prima especial desde el 1 de enero de 2021, en cuantía equivalente al 30 %.

Por este motivo, en caso de confirmarse la condena, debía ordenarse el pago hasta el 31 de diciembre de 20208. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 24. Mediante auto del 26 de agosto de 20249 el magistrado ponente de esta Subsección admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en los términos del artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Dispuso que el expediente ingresaría al despacho para fallo salvo que las partes solicitaran pruebas en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 25. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 26. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Nación, Fiscalía General de la Nación, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 27.

¿La demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un factor adicional al salario básico desde que fungió como fiscal de la República y hasta el 31 de diciembre de 2020; fecha en la que la Nación, Fiscalía General de la Nación presuntamente empezó a pagar dicho factor como una adición a la remuneración básica mensual? 28.

¿La demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el período en que laboró en la Nación, Fiscalía General de la Nación, con la inclusión del 30% que presuntamente se descontó de la remuneración mensual por concepto de prima especial? 29. ¿La prima especial constituye factor salarial solo para determinar el ingreso 8 C. Principal, folios 115 a 119. 9 Samai, exp. 25000-23-42-000-2018-02135-02, índice 5. 10 CGP, artículos 320 «Fines de la apelación» y 328 «competencia del superior».

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 base de liquidación de la pensión de jubilación? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 30.

La Ley 4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 31.

El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 tenían la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto o mantener el que regía con anterioridad, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran «por la escala de salarios de la Fiscalía General». 32.

La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, solo constituye factor salarial para calcular el ingreso base de las cotizaciones para pensión de jubilación. 33.

La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 34.

El Gobierno nacional, al dictar los decretos anuales para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 35.

En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.

En ese orden, la Sección precisó lo siguiente11: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 1993 (…) No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima de servicios, sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima de servicios.

Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 36.

En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del Decreto 50 de 1998 y 8 del Decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido un “sobresueldo”»12. 37.

Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores de la fiscalía enlistados en los decretos demandados 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, Rad. 11001-03-25-000-1999-0031- 00 (197-99).

Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1992. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, Rad. 11001-03-25-000-2003-0113-01.

En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004, rad. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02); y 3 de marzo de 2005, rad. 11001-03-25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic).

En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos. Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»13. 38.

De acuerdo con este marco jurisprudencial, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de diciembre de 202014, fijó las «reglas» frente al reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993, y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos15: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 39. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional añadido o sumado al salario básico sustentó las «reglas» señaladas, en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%; 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, Rad. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01). 14 Expediente SUJ-023-CE-S2. 15 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).

Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico;

Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 40. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202216, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, con el argumento de que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».

Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:

ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).

Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.

Caso concreto 41. La entidad recurrente sostuvo que la demandante no tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales porque a partir del año 2003 los decretos 16 Rad. 110010325000201801101-00 (3974-2018). Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 del Gobierno nacional que rigen el régimen salarial de los fiscales no la previeron, razón por la cual ha cancelado las prestaciones sociales con el 100% de la asignación básica sin efectuar algún descuento.

Además, resaltó, que con ocasión al Decreto 272 de 2021 la Nación, Fiscalía General de la Nación reconoce dicho emolumento desde el 1 de enero de 2021, de modo que, en caso de confirmarse la condena, se debía ordenar su pago hasta el 31 de diciembre de 2020. 42. Igualmente, alegó que, al margen de la prescripción, solo hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante causadas entre los años de 1998 y 2003, toda vez que a partir del 2004 dejó de pagarle el 30% de su salario a título de prima especial, y le canceló las prestaciones sociales con el 100% de la remuneración básica. 43.

Ahora bien, la Nación, Fiscalía General de la Nación en su recurso indicó que se aportó al expediente la certificación laboral según la cual la actora pertenece al régimen del Decreto 53 de 1993 y las constancias que prueban que el 30% de su asignación básica no se fraccionó. En este contexto, reprochó que el Tribunal no hubiera verificado «las pruebas que reposan en el proceso (Devengados y deducidos)» con el fin de establecer que pagó correctamente las prestaciones sociales a partir de 2003. 44.

No obstante, en el plenario no obran certificaciones laborales ni constancias que permitan acreditar, por un lado, la vinculación de la señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas y, por otro lado, los salarios y/o prestaciones pagadas durante el período en el que ha prestado sus servicios a la entidad demandada. Esto coincide con el auto del 23 de noviembre de 2021, en el cual el Tribunal dispuso tener como pruebas, únicamente, los documentos aportados con la demanda los cuales obran a folios 1 a 40 del cuaderno principal, así como los allegados por la entidad demandada en el folio 89 del expediente17. 45.

Pese a lo anterior, en el expediente obra el Oficio núm. 20175640003791 en el cual la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de Bogotá de la Nación, Fiscalía General de la Nación precisó que la señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas «ingresó a la institución el día 01 de junio de 2004»18, de manera que no era procedente reconocerle la prima especial porque a partir de 2003 no se expidieron los decretos salariales del Gobierno nacional que la establecían. 46.

Esta situación la ratificó el subdirector de talento humano de la Nación, Fiscalía General de la Nación al proferir la Resolución núm. 2-1658 del 5 de junio de 2017, en la que expresó lo que sigue19: Así las cosas, la servidora JACKE MAYELY ALFONSO HUERTAS no tiene el derecho para reclamar el treinta por ciento (30%) de la Prima Especial de Servicios, puesto que no ostentaba el cargo de Fiscal durante los años 1993 a 2003, lo cual evidencia que las pretensiones esgrimidas por el mismo carecen de legitimación en la causa, al no ser sujeto activo del derecho que encierra la petición, teniendo en cuenta que el recurrente se encuentra nombrado como Fiscal con posterioridad al año 2003. 17 C. Principal, folio 92, reverso. 18 C. Principal, folio 18. 19 C. Principal, folio 41.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 47. Lo anterior, revela que la demandante ejerció como fiscal desde el 1 de junio de 2004, cargo que ha desempeñado, por lo menos, hasta la fecha de la presentación de la demanda, porque sobre el particular se pronunció la entidad demandada en su escrito de contestación en el que aceptó el hecho primero relativo a la vinculación de la demandante en el cargo de fiscal «hasta la fecha»20. 48.

Adicionalmente, está acreditado que el régimen salarial y prestacional que le es aplicable es el establecido en el Decreto 53 de 1993, porque se vinculó a la Nación, Fiscalía General de la Nación, como fiscal, el 1 de junio de 2004. 49. En este orden, se concluye que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, aclarada por la Ley 476 de 1998, prevista a favor de los fiscales.

Aunque no está demostrado como lo afirmó el Tribunal que la demandante se hubiera desempeñado como fiscal delegada ante los jueces del circuito, esta acreditación no impide que se efectué el reconocimiento de la citada prima, ya que está más que probado que fungió como fiscal con posterioridad a la vigencia del Decreto 53 de 1993 y esta calidad la aceptó la demandada. 50.

Es preciso señalar que, conforme al mandato legal contenido en el Decreto 272 de 202121, el Gobierno nacional, desde el 1 de enero de 2021, reconoce la prima especial como un componente adicional equivalente al 30% del salario básico, con fundamento en las sentencias de nulidad dictadas por el Consejo de Estado, en las que se ha dispuesto lo siguiente: Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.

Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.

Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 51. Así las cosas, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que la demandante permanezca en los cargos que justifican devengarla, como lo establece la ley.

Lo anterior, sin perjuicio de que la Nación, Fiscalía General de la Nación verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. De ahí que la respuesta al primer problema jurídico se dará en los términos expuestos. 52.

Por otra parte, se tiene que, con ocasión al reconocimiento de la anterior prima, 20 C. Principal, folio 41, reverso. 21 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 el Tribunal ordenó la reliquidación de las prestaciones causadas por la demandante, en su condición de fiscal delegada ante los jueces del circuito u otro cargo equivalente que hubiese desempeñado o desempeñe en el futuro en la Fiscalía, sobre el 100% de su salario básico, es decir, con la inclusión del 30% que le había sido excluido por la Nación, Fiscalía General de la Nación a título de prima especial.

No obstante, la parte demandada afirma que no hay lugar a dicha reliquidación a partir del año 2004, toda vez que desde ese momento la base de liquidación ha tenido en cuenta el 100% de la asignación básica, sin considerar el 30% del salario como prima especial. 53. Sobre el particular, es oportuno señalar que en la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, se precisó que los «empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial». 54.

Dicho criterio resultaría aplicable al caso particular, toda vez que como se dijo antes, la demandante se vinculó a la Fiscalía en el año 2004 y, por tanto, pertenece al régimen salarial del Decreto 53 de 1993. No obstante, si bien en la demanda se adujo que las prestaciones fueron liquidadas con el 70% del salario mensual sin incluir el 30% restante, lo cierto es que no existe prueba sobre ese hecho, pues ni siquiera se incorporaron al expediente las constancias de pago mensual con el monto pagado por cada concepto. 55.

Por ende, como no se acredita de manera clara, precisa, cierta y concreta la irregularidad alegada, no hay lugar a acceder a la reliquidación de prestaciones, contrario a lo concluido por el juez de primera instancia, por lo que la respuesta al segundo problema jurídico será negativa. En este punto, conviene precisar que el Tribunal ordenó, en el mismo ordinal de la parte resolutiva de la sentencia apelada, la reliquidación y pago de los ingresos mensuales sobre la base del salario básico más el 30% de este, así como de las prestaciones sociales. 56.

La Sala revocará en su integridad las órdenes emitidas por cuanto está claro que a la demandante no se le fraccionó su remuneración básica mensual, de ahí que no tendría derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales. Tampoco sería pertinente ordenar la reliquidación y el pago de sus ingresos mensuales, supuesto que parte de la base de que existió el fraccionamiento.

De manera que, la Sala entiende que la orden de reconocer el 30% por concepto de prima especial, como un adicional al 100% de la asignación básica mensual, la profirió el Tribunal en el ordinal cuarto de la sentencia apelada. 57. En consecuencia, derivado de lo expuesto, se modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada para disponer la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, esto es, únicamente en cuanto negaron el reconocimiento de la prima especial, porque la nulidad no se predica respecto de la liquidación de las prestaciones sociales. 58.

Ahora bien, aunque no fue objeto de apelación la Sala coincide con el Tribunal en que operó la prescripción trienal de sumas causadas antes del 20 de enero de 2014, ya que la demandante radicó reclamación administrativa ante la Nación, Fiscalía Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 General de la Nación el 20 de enero de 201722. 59.

Finalmente, la entidad apelante indicó que la prima especial solo constituye factor salarial para liquidar la pensión de jubilación, aspecto que resulta procedente precisar en los términos de la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, que así lo dispuso. 60. De esta manera, la respuesta al cuarto problema jurídico es afirmativa.

De modo que como se revocarán íntegramente las órdenes contenidas en el ordinal tercero de la parte resolutiva de sentencia apelada, en el que se precisó que «la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así como para aportes a seguridad social en salud» se adicionará la sentencia para disponer que la prima especial forma parte «del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación»23. 61.

En punto a esto, conviene agregar que, aunque el Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia hizo la citada precisión en lo referente a los aportes a seguridad social en salud, no dictó una orden concreta. Aunado a que, de las razones expuestas salta a la vista que la reliquidación de las prestaciones sociales es improcedente, incluida la seguridad social en salud y pensiones que reclamó la parte actora en su demanda, porque no hay como establecer que esta liquidación no se efectuó con el 100% de la remuneración básica mensual. 62.

La Sala adicionará la sentencia en el sentido de ordenarle a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al tener en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial24, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, esto es, de 2004 en adelante, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable25 e imprescriptible26. 63.

También se estima pertinente agregar que en ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional. 64. De acuerdo con los motivos expuestos, queda en evidencia que para el presente asunto se da aplicación a la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, relativa a la Nación, Fiscalía General de la Nación. Además de que, se efectuó un análisis de conformidad con el régimen salarial y prestacional que rige a los fiscales como la aquí demandante, que difiere respecto de la Nación, Rama 22 C. Principal, folio 3.

El sello de radicación en la ventanilla única de correspondencia obra en la parte superior derecha del documento. 23 Ley 4 de 1992, artículo 14. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 25 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Judicial. 3.5. Conclusión de la decisión 65. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas en condición de fiscal de la República tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 a partir del 20 de enero de 2014, en adelante, por prescripción, por el tiempo en que permanezca en los cargos que justifican devengarla, como lo establece la ley, porque demostró el ejercicio del empleo y la entidad expresamente aceptó que no le reconoció la prestación. Ello, sin perjuicio de que la Nación, Fiscalía General de la Nación verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial. 66.

En este sentido, en el proceso no se acreditó que la remuneración mensual de la demandante se fraccionó, y, en consecuencia, se disminuyó la base de la liquidación de prestaciones sociales. Por tanto, no tiene derecho a la reliquidación ordenada por el Tribunal, motivo por el cual se revocarán las condenas por dicho concepto previstas en el ordinal tercero del fallo de primera instancia. 67.

Así, el pago de la prima especial deberá ser un adicional a la remuneración básica mensual, que asciende al 30% respecto del 100% del salario básico, en los términos en que lo reconoció el Tribunal en el ordinal cuarto de la sentencia apelada. 68. Finalmente, tiene derecho a las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social derivadas del reajuste salarial, comoquiera que la prima especial forma parte «del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación»27.

Con salvedad de que, en ningún caso, las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional. 4. Costas 69. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario28 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera 27 Ley 4 de 1992, artículo 14. 28 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en cuanto accedió al reconocimiento de la prima especial pretendida en la demanda presentada por la señora Jacke Mayerly Alfonso Huertas contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, declaró la prescripción de las sumas causadas antes del 20 de enero de 2014, ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia del 15 de diciembre de 2020, desestimó las demás excepciones planteadas por la entidad demandada, se abstuvo de condenar en costas y ordenó lo relativo al cumplimiento de la decisión judicial.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia dictada por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de junio de 2022, el cual quedará así: SEGUNDO.- Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en el Oficio núm. 20175640003791 del 7 de febrero de 2017 y la Resolución núm. 2-1658 del 5 de junio de 2017, expedidos por la Nación, Fiscalía General de la Nación, por medio de los cuales se le negó a la demandante los derechos laborales reclamados por las razones anotadas en la parte motiva de esta sentencia, esto es, en cuanto al reconocimiento de la prima especial correspondiente al 30%, por las razones consignadas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: ADICIONAR el ordinal CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así: CUARTO-. Declarar de oficio la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas con anterioridad al 20 de enero de 2014 y sólo se reconocerá el pago por concepto de prima especial a que tiene derecho la demandante, Jacke Mayerly Alfonso Huertas, como un emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, aquellas sumas causadas a partir del 20 de enero de 2014 y hasta el día en que funja o fungió en dicho cargo u otro equivalente que sea beneficio de la prima especial.

Lo anterior, sin perjuicio de que la Nación, Fiscalía General de la Nación verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial. En ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02135-02 (6173-2023) Demandante: Jacke Mayerly Alfonso Huertas Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Igualmente, condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Jacke Mayerly Alfonso Huertas, desde el año 2004, y, en adelante, mientras permanezca vinculada como fiscal de la República, al tener como ingreso base de liquidación el 100% del salario básico mensual más el 30% correspondiente a la prima especial, en la medida en que la prima especial forma parte «del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación»29.

CUARTO: REVOCAR el ordinal TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia dictada por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de junio de 2022, conforme a lo expuesto en precedencia.

QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

SEXTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx VMP/SEJV 29 Ley 4 de 1992, artículo 14.