1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro del proceso de reparación directa.
Ocupación permanente por obra pública. Declara probada excepción de caducidad de medio de control / MODIFICA NEGATIVA DE AMPARO, PARA DECLARAR IMPROCEDENCIA – No se supera requisito de relevancia constitucional. Reproches pretenden suscitar una instancia adicional y carecen de suficiente carga argumentativa Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo constitucional reclamado.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 11 de abril de 2025, la Universidad Tecnológica de Pereira, promovió acción de tutela1 contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la pretensión de que se dejara sin efectos la sentencia de 28 de octubre de 2024, emitida dentro del medio de control de reparación directa2 que instauró contra el municipio de Pereira, encaminado a obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados desde el 18 de junio de 2015 por la ocupación permanente3 de una franja4 de terreno de un inmueble5 de su propiedad. 2.
En la providencia acusada se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. Se advirtió que el 18 de junio de 2015, previo al correspondiente procedimiento de expropiación, el alcalde y el rector de la Universidad Tecnológica de Pereira suscribieron acuerdo de entrega anticipada de una franja de terreno 1 Invocó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2 Expediente 66001-23-33-000-2017-00714-01 (69.358). 3 En atención al diseño del Plan de Obras de Infraestructura Vial 2013-2015, proyecto UTP CANNAAN. 4 6.656,70m2. 5 Denominado La Julita, identificado con matrícula inmobiliaria 290-101686.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 2 denominada La Julita, a cambio de que el ente territorial realizara el procedimiento de enajenación voluntaria directa, con una posible forma de pago en dinero o en especie. Sin embargo, tras fracasar la etapa de negociación voluntaria, el municipio con Resolución 3292 de 4 de agosto de 2015 definió el valor del inmueble con base en avalúos practicados y la forma de pago, acto administrativo que el 15 de octubre de ese año fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria de ese predio. 3.
Con base en lo descrito, concluyó que la ocupación del inmueble que originó el daño alegado se configuró desde el 18 de junio de 2015, momento en que la tutelante hizo entrega voluntaria del terreno, por ende, tuvo expreso conocimiento y dio autorización a dicha ocupación, por lo que para determinar la oportunidad en la presentación de la demanda de reparación directa (2 años), se debe tener en cuenta desde el día siguiente a la fecha de entrega.
En ese sentido, la parte demandante tenía del 19 de junio de 2015 al 20 de junio de 2017 para promover el respectivo medio de control, pero presentó la solicitud de conciliación prejudicial el 21 de septiembre de 2017 y formuló la demanda el 18 de diciembre siguiente, es decir, después de fenecido dicho lapso. 4. La parte actora indicó que en la decisión acusada se incurrió en defecto sustantivo porque se inobservaron los artículos 58, 63, 66 a 69 y siguientes de la Ley 388 de 1997, así como las Resoluciones 2187 de 26 de mayo, 3292 de 4 de agosto y 4417 de 21 de octubre de 2015 expedidas por el municipio de Pereira.
Con base en dicha normativa se debió haber concluido que no operó la caducidad del medio de control de reparación directa, porque no ha cesado la ocupación del inmueble por parte del municipio de Pereira. 5. Adujo que acaeció un defecto fáctico, porque omitió examinar el contenido de los actos administrativos emanados del municipio de Pereira, en la etapa de negociación previa.
Se interpretó de manera errada el momento en que se generó el daño antijurídico, que no fue por haber ocupado el espacio de terreno (el 18 de junio de 2015), sino desde cuando dejaron de existir aquellas acciones recíprocas, el cual tuvo un punto de partida constituido con la expedición de la Resolución 4417 de 21 de octubre de 2015, notificada el 30 de diciembre siguiente. 6.
En ese sentido, a partir de esta última fecha era que se debía contar el término de dos años del que se disponía para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, en ejercicio del medio de control de reparación directa. Lo anterior, por cuanto con posterioridad al acto de entrega sobrevinieron varios hechos, circunstancias y/o actos administrativos incluso, que prolongaron ese acto dañoso. 7.
Además, se configuró desconocimiento del precedente, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado6 ha considerado que cuando el asunto versa 6 Auto de unificación de 9 de febrero de 2011, expediente 54001-23-31-000-2008-00301-01 (38.271), C. P. Danilo Rojas Betancourt, y sentencia de 1º de junio de 2017, expediente 76001-23-33-000-2014-00839-01 (54.799), C. P. Stella Conto Díaz del Castillo.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 3 sobre una ocupación temporal la caducidad del medio de control empieza a contarse a partir del momento en que el daño ha cesado, es decir, cuando los inmuebles dejen de ser ocupados por la Administración, lo cual no ha ocurrido en este caso.
Y, en los eventos de ocupación de inmuebles cuando se trata de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, se ha precisado que el término para acudir a la jurisdicción empieza a correr desde cuando la obra ha finalizado o desde cuando el interesado conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior7. 8.
De igual modo, indicó que se desconoció el principio procesal de la cosa juzgada. El análisis sobre la oportunidad del medio de control de reparación directa se definió en la audiencia inicial y esa etapa concluyó con firmeza. De manera que el actuar de la autoridad judicial, transgrede los principios de confianza legítima y buena fe. B. Sentencia de primera instancia 9.
Mediante sentencia de 22 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo constitucional reclamado. Sostuvo que en el proceso ordinario se demostró que la ocupación permanente del inmueble se inició a partir del día siguiente a la suscripción del acta de entrega anticipada, las pretensiones de la demanda estaban dirigidas a declarar la responsabilidad por perjuicios causados desde junio de 2015 hasta agosto de 2017 y en el escrito de subsanación la parte actora indicó que la ocupación tuvo lugar antes de que se iniciara la expropiación administrativa del inmueble. 10.
Con base en lo anterior, se tiene que la autoridad judicial accionada contó con elementos suficientes para concluir que se configuró la caducidad del medio de control de reparación directa, toda vez que el accionante estableció desde la presentación de la demanda que el hecho generador del daño fue la ocupación permanente por parte del municipio de Pereira desde el 18 de junio de 2015.
Supuesto fáctico reforzado con la subsanación de la demanda y con el material probatorio que reposaba en el expediente ordinario. 11. Además, conforme al artículo 187 del CPACA, el juez de segunda instancia está habilitado para pronunciarse sobre la excepción de caducidad, sin que ello implique vulneración al debido proceso, pues se trata de un presupuesto procesal de orden público.
C. La impugnación 12. La parte actora sostuvo que no se analizó lo referente a que el juez natural dio por configurado el fenómeno procesal de la caducidad, a pesar de que este no acaeció. Ello por cuanto no examinó el contenido de la Resolución 2187 de 20 de mayo de 7 Sentencias de 28 de enero de 1994, radicado 1994-N8610, y 9 de febrero de 2011, radicado 38271.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 4 2015, con la que se inició el procedimiento de adquisición por enajenación voluntaria del bien inmueble, ni el rechazo efectuado el 26 del mismo mes y año de la oferta propuesta por el municipio, por no estar de acuerdo con el precio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 13. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19918. F. Análisis del caso concreto 14. La Sala anticipa que modificará el fallo objeto de impugnación, para declarar la improcedencia de la acción, al diferir de la apreciación del juez de primera instancia, consistente en que el presente asunto supera el presupuesto de relevancia constitucional.
No resulta suficiente para tener por satisfecha esa exigencia que se invoquen derechos fundamentales presuntamente vulnerados y la configuración de causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, sino que se debe desarrollar una argumentación encaminada a acreditar la afectación constitucional que se alega, situación que no se verifica en este asunto. 15.
Lo anterior, por cuanto las inconformidades de la parte actora evidencian desacuerdo con la providencia objeto de censura, en particular, con el momento que se tomó como punto de partida para contabilizar la oportunidad que tenía para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, en ejercicio del medio de control de reparación directa.
Se pretende emplear esta acción como una instancia adicional con el fin de reabrir una cuestión jurídica ya zanjada por el juez natural de la causa, sin que se despliegue una carga argumentativa suficiente. 16. La tutelante aduce que se incurrió en defecto sustantivo, al inaplicar los artículos 58, 63 y 66 a 69 y siguientes de la Ley 388 de 1997 y las Resoluciones 2187 de 26 de mayo, 3292 de 4 de agosto y 4417 de 21 de octubre de 2015 expedidas por el municipio de Pereira.
De haberse tenido en cuenta dicha normativa se habría concluido que no había operado la caducidad, en razón a que no ha cesado la ocupación del inmueble. 17. Sobre tal aspecto, se tiene que los preceptos legales invocados hacen alusión a los motivos de utilidad pública por los cuales se puede decretar la expropiación de inmuebles y el procedimiento cuando se realiza por vía administrativa, como la determinación de que se haga por esa vía, la indemnización y forma de pago, la decisión de la expropiación y la notificación y recursos contra ese acto.
Es decir, no están relacionados con la manera como se debe contabilizar la oportunidad para 8 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 5 presentar una demanda de reparación directa con la finalidad de obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por una ocupación, por tanto, carece de coherencia que con base en aquellos sea dable concluir que en el presente asunto no se ha configurado la caducidad. 18.
Del mismo modo, las mencionadas resoluciones no hacen referencia a la caducidad, pues están relacionadas con el inicio del procedimiento de enajenación voluntaria y la expropiación ordenada sobre el inmueble objeto de ocupación, por ende, no se advierte el impacto de dichos actos administrativos en el lapso del que se disponía para acudir a la administración de justicia para procurar el desagravio por la ocupación alegada. 19.
En ese sentido, la Sala advierte una falta de carga argumentativa en el defecto sustantivo invocado, máxime cuando las normas presuntamente desatendidas no regulan lo atinente al fenómeno procesal de la caducidad. 20. La parte actora también aduce que se incurrió en defecto fáctico, porque no se valoraron los medios probatorios que demostraban que el daño causado tuvo su origen el 30 de diciembre de 2015, fecha en que se notificó el acto administrativo que desató el recurso de reposición contra la decisión9 que ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble en el que tuvo lugar la ocupación cuya reparación se perseguía, y no el 18 de junio de 2015, día en que se hizo entrega voluntaria del bien.
Ello, por cuanto posterior a esa entrega acaecieron diferentes hechos que generaron expectativas y confianza legítima de que se recibiría el correspondiente pago, es decir, se prolongó ese acto dañoso. 21. La autoridad judicial accionada para arribar a la conclusión de que la oportunidad para presentar la correspondiente demanda de reparación directa debía contabilizarse desde el 18 de junio de 2015, adujo que el daño que se alegaba provino de la ocupación permanente del inmueble por parte del municipio de Pereira para la construcción del proyecto Glorieta UTP-CANAÁN, lo cual se consolidó con la entrega anticipada y voluntaria del terreno que hizo la tutelante a ese ente territorial, que quedó demostrada en el documento que suscribieron denominado “Acuerdo de entrega anticipada de una franja de terreno denominada La Julita ubicada en el área urbana del Municipio de Pereira”. 22.
La anterior conclusión tiene respaldo en las pruebas obrantes en el expediente ordinario, diferente es que no concuerde con la defendida por la parte accionante, en cuanto al punto de partida para efectos de determinar la configuración o no de la caducidad del medio de control, lo cual no la habilita para promover esa acción con el objeto de que se acoja la tesis probatoria que pregona frente a este aspecto. 23.
Ahora bien, no corresponde a la realidad que la autoridad judicial haya omitido que después de la entrega voluntaria del bien ocurrida el 18 de junio de 2015 se 9 Resolución 3292 de 4 de agosto de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 6 hayan adelantado actuaciones posteriores, en razón a que esta advirtió que esa entrega “se hizo a cambio de que el Municipio se obligara a «[r]ealizar el procedimiento de enajenación voluntaria directa», con una posible forma de pago en dinero o en especie, por la permuta de unos lotes.
Pero, tras fracasar la etapa de negociación voluntaria, el Municipio de Pereira expidió la Resolución 3292 del 4 de agosto de 2015, por medio de la cual definió el valor del inmueble con base en avalúos practicados y la forma de pago; acto administrativo que fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble La Julita el 15 de octubre de 2015”. 24.
Distinto es que aquellas actuaciones no tengan la potencialidad para variar la fecha de causación del daño, pues para el juez natural del litigio este se originó con la entrega del bien, en la medida en que a partir de allí el municipio de Pereira ocupó materialmente el terreno y como se pretendía el desagravio de esa ocupación permanente, debía tenerse en cuenta el momento en que ésta en efecto inició, momento también en el que la tutelante tuvo conocimiento de ese hecho. 25.
En ese sentido no se evidencia la indebida valoración probatoria alegada, pues el material probatorio fue analizado por el juez natural conforme a los postulados de la sana crítica, para determinar la fecha de causación del daño, y la argumentación desplegada sobre el particular denota un simple desacuerdo con lo concluido al respecto sin que se haga referencia a que esta incurra en algún tipo de arbitrariedad, por ende, el hecho de que la autoridad judicial no acogiera la fecha que considera correcta la parte tutelante no involucra afectación constitucional alguna. 26.
Por tanto, no es aceptable que la tutelante pretenda que se le imponga al juez natural qué elemento de convicción debe tener en cuenta para computar la oportunidad del medio de control de reparación directa, sin que se evidencie que la elección de la autoridad judicial para tal propósito comporte algún tipo de capricho o arbitrariedad.
Por el contrario, estuvo justificado en el hecho de que como se alegaba como daño la ocupación del bien inmueble de propiedad de la tutelante, se debía acudir al momento en que este ocurrió materialmente, lo cual acaeció con la entrega voluntaria de este bien. 27. La accionante indica que se inobservó la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual en ocupaciones temporales se debe tener en cuenta la fecha en que el inmueble deje de ser ocupado y en ocupaciones con vocación de permanencia se debe contabilizar desde cuando la obra finalizó o desde cuando se tuvo conocimiento de ello. 28.
La anterior argumentación, a pesar de enmarcarse dentro de la causal específica de procedibilidad de la tutela de desconocimiento del precedente, carece de la suficiente carga argumentativa para efectuar algún juicio de validez, porque se hizo referencia a las posturas jurisprudenciales existentes acerca de los momentos a partir de los cuales se debe computar la oportunidad para acudir al aparato jurisdiccional en ejercicio del medio de control de reparación directa con la finalidad Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 7 de obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con la ocupación, mas no se puso de presente en qué consistió la desatención, en el caso concreto, a algún criterio jurisprudencial. 29.
Por último, la parte actora alega que se transgredieron los principios de cosa juzgada, confianza legítima y buena fe, en razón a que lo referente a la configuración o no del fenómeno de la caducidad ya había sido zanjado de manera previa a la sentencia de segunda instancia. Sin embargo, la Sala advierte que, como lo precisó el a quo, la autoridad judicial, en virtud del artículo 187 (inciso 2) del CPACA, tenía la facultad para decretar cualquier excepción que hallare probada, como en este caso.
Sin que ello quebrantara los aludidos principios, en razón a que el litigio no había sido decidido de manera definitiva y el tutelante no tenía la calidad de apelante único, con el fin de darle aplicación a la no reformatio in pejus. 30. Por ende, el simple desacuerdo con la decisión judicial atacada no habilita a la parte a la que aquella le resultó desfavorable para promover esta acción con el objeto de que se acoja la tesis que pregona.
Acceder a lo pretendido implicaría invadir la órbita de competencia del juez natural, como si este escenario constitucional hubiera sido instituido como una tercera instancia, para imponer el sentido en que se deben zanjar los litigios sin considerar el razonamiento desplegado por la autoridad judicial accionada para arribar a la conclusión que no comparte una de las partes. 31.
En ese orden de ideas, se torna evidente la falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional, por tanto, se modificará la sentencia impugnada, para declarar improcedente el trámite constitucional. 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 22 de mayo de 2025, emitida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, que negó el amparo constitucional reclamado, para declarar improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación: 11001-03-15-000-2025-02207-01 Accionante: Universidad Tecnológica de Pereira Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 8 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF