CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03932-00 Actor: Celso Ibarra Acosta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Celso Ibarra Acosta, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Celso Ibarra Acosta en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y de igualdad, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, al proferir el auto de 13 de mayo de 2022 dentro del proceso ejecutivo de radicado No. 2021-00021-01, instaurado por el hoy tutelante contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) 1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del señor CELSO IBARRA ACOSTA. 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA Y SUBSECCION “E”, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR el auto proferida el 13 de mayo de 2022, que confirmó el auto de primera instancia por la cual negó mandamiento de pago y en consecuencia de ordene librar mandamiento de pago teniendo en cuenta los hechos, pretensiones y las pruebas aportadas al escrito de demanda, de los cuales se puede establecer que la UGPP deberá realizar la devolución de las diferencias por concepto de aportes a pensión.(…)” Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Informó que laboró en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, desde el 19 de abril de 1968 hasta el 30 de diciembre de 1994, por lo que la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, ahora Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP, reconoció y ordenó el pago de su pensión de jubilación. Explicó que, dentro de la referida liquidación, no se incluyó la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, ni la indexación de la primera mesada, por lo que acudió a la jurisdicción contencioso administrativa a través de proceso de nulidad y restablecimiento.
Adujo que el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, conoció el asunto y a través sentencia de 9 de junio de 2016 accedió a las pretensiones, y ordenó la reliquidación de su pensión con el 75% de los factores devengados en el último año de servicios. Manifestó que en la decisión de 9 de junio de 2016, también se le ordenó a la UGPP “realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordenó, y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal.” (sic), por lo que la entidad mediante la Resolución No. RDP-020337 de 17 de mayo de 2017, dio cumplimiento a las disposiciones del fallo en primera instancia, y en consecuencia reliquidó la pensión de jubilación del accionante, pero descontó las mesadas atrasadas por concepto de $25.542.003 COP. Afirmó que el 14 de agosto de 2017, elevó derecho de petición con el objeto de que se modifique la mencionada Resolución, respecto los descuentos de las mesadas atrasadas, sin embargo, la entidad mediante oficio de 3 de octubre de 2017, le negó la solicitud.
Sostuvo que el 25 de enero de 2021, radicó demanda ejecutiva ante el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, para que se haga efectivo el pago, y en audiencia inicial celebrada el 13 de octubre de 2021, la autoridad judicial accedió a las pretensiones, argumentando que “(…) Las excepciones no prosperan porque la sentencia ordenó el descuento de los aportes a pensión de factores incluidos no cotizados, y señaló aspectos a tener en cuenta para hacerlo, que fueron expuesto por la juez en la motivación, que se probó no fueron atendidos por la entidad, pues la misma no probó haber acatado lo ordenado en el fallo al respecto y se probó, en cambio, que recurrió a una fórmula del Ministerio de Hacienda que en ningún momento se ordenó en la sentencia (…)”.
En consecuencia, la UGPP interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, que mediante auto de 13 de mayo de 2022, revocó la decisión del a quo, en la que indicó que del estudio de la sentencia de 9 de junio de 2016 proferida el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, no se podía determinar que la orden allí contenida, se tratara de una obligación clara, expresa y exigible, dando por terminado el proceso ejecutivo.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico, porque no valoró de manera adecuada las pruebas documentales aportadas, como los certificados salariales con los que se acreditaba el derecho a la devolución de los dineros descontados de más por concepto de aportes a pensión. Explicó que en el presente asunto se aportó un título ejecutivo judicial, el cual consta a través de copia autentica de la sentencia, los respectivos certificados de notificación y de ejecutoria, cuyo examen fue omitido por el Tribunal demandado, porque no era aceptable que concluyera que no se constituye una obligación clara, expresa y exigible, toda vez que el fallo proferido por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, contiene una obligación expresa que recae sobre la UGPP.
Relacionó las pruebas documentales aportadas al proceso ejecutivo, además de la copia autentica de la sentencia de 9 de junio de 2016, como; (i) la Resolución No. RDP-020337 de 17 de mayo de 2017, con la cual pretendió demostrar que se dio cumplimiento parcial al fallo referido, mediante la liquidación de su pensión, y la deducción de la suma de $25.000.000 COP;
(ii) derecho de petición de 14 de agosto de 2017 mediante el cual solicitó la modificación de la anterior Resolución; y, (iii) documentos originales de los factores salariales devengados durante su vida laboral, expedidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Agregó que en el mismo sentido, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, pues la normativa aplicada es contraria a la Constitución, alegando que lo correcto era adoptar lo dispuesto en la Ley 4 de 1996, la Ley 33 de 1985, Ley 62 de 1985 y la Ley 100 de 1993.
Adujo que la forma en la que se debían realizar los descuentos por aportes para dicha época, se encuentra en las disposiciones de las referidas normas, entendiendo que los hechos se produjeron antes del 13 de febrero de 1985, fecha en la que empezó a regir la Ley 33 de 1985, y a que a su vez la Ley 4 de 1966 dispuso que los descuentos por aportes a las Cajas de Previsión Social, debían efectuarse de forma directa y oficiosa por el 5% del salario mensual.
Por otro lado, alegó un defecto por desconocimiento del precedente, pues precisó que la sentencia de 5 de diciembre de 2013 proferida por el Consejo de Estado, explica que el trabajador únicamente debe cubrir el 25% de las cotizaciones, porque el 75% restante está a cargo del empleador, estableciendo algunos factores se causan anualmente y otros mensualmente.
Destacó que no pretende desconocer su obligación de realizar los aportes a pensión que no se efectuaron durante la prestación de sus servicios, sino que su inconformidad se limita a la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso ejecutivo, pues lo pretendido es que se le ordene a la UGPP realizar los referidos descuentos aplicando los porcentajes establecidos en las normas vigentes en el momento de su causación, y que se le efectúe el pago del saldo a favor que le corresponde.
Trámite procesal Mediante auto de 22 de julio de 2022, se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, indicó que la presente solicitud carece de relevancia constitucional, pues lo pretendido por el accionante coincide con las pretensiones del proceso ejecutivo, las cuales ya fueron debatidas y resueltas por la autoridad demandada. Explicó que tampoco se cumple el segundo requisito de procedibilidad, referido al uso de los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial a los que había lugar, y mediante este mecanismo se estaría activando una tercera instancia. Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por los argumentos expuestos, pues el uso que pretende darle el demandante a este mecanismo no es propio de su naturaleza, ya que el juez constitucional no es una instancia adicional. 4.2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela, argumentando que el accionante no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto.
Agregó que la autoridad demandada no se incurrió en defecto material o sustantivo, porque su decisión se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial, Lo que le permitió concluir que no había lugar a librar mandamiento de pago en contra de la entidad. Concluyó que La acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa.
El Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la demanda. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir el auto de 13 de mayo de 2022, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 2021-00021-01, incurrió en vía de hecho por defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y de igualdad del señor Celso Ibarra Acosta. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 Los Defectos: Fáctico, Sustantivo y Desconocimiento del Precedente Jurisprudencial, como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”. En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”.
En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política. En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez.
Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). En cuanto al desconocimiento del precedente, Para la Corte Constitucional, este consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que el accionante, plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulnera sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso ejecutivo.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales los accionantes puedan lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. 4.1.1 Consideraciones sobre la relevancia constitucional.
La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.
En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”. Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 4.1.2 Solución del caso concreto El señor Celso Ibarra Acosta, alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y de igualdad, como consecuencia de los presuntos errores sustantivos, fáctico y desconocimiento del precedente en los que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, debido a que mediante providencia de 13 de mayo de 2022, se revocó la providencia de 13 de octubre de 2020, proferida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, y se declaró la inexistencia de titulo ejecutivo.
Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por el señor Celso Ibarra Acosta en el proceso ejecutivo, se puede establecer que éstos comparten los argumentos puestos en conocimiento del juez en el marco del proceso ejecutivo. Así, la lectura de la providencia de primera instancia se extrae, que los argumentos de la demanda, en síntesis, fueron: “(…) Incurre en defecto fáctico el despacho aquí cuestionado, por cuanto la providencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA Y SUBSECCION “E”, al resolver la situación concreta El señor CELSO IBARRA ACOSTA, no valoraron las pruebas documentales (certificado de factores salariales) que acreditaban su derecho a la devolución de la diferencia de los dineros descontados de más por concepto de aportes a pensión. (…) se tiene que el presente asunto se constituye un título ejecutivo compuesto o complejo, es decir, cuando el título ejecutivo es judicial, generalmente es complejo, pues estará conformado por la copia auténtica de la sentencia, con las respectivas constancias de notificación y, ejecutoria y, por el acto administrativo con el que la Administración pretende dar cumplimiento a lo ordenado en esta, tal y como evidencia en el caso objeto de la presente acción constitucional, dado que se constituye el mismo con sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y seis administrativo de Bogotá. sección segunda, confirmado por el Tribunal administrativo de Cundinamarca, sección segunda - Subsección “E”, resolución RDP 020337 del 17 de mayo de 2017 proferida por la UGPP, certificación de factores salariales expedida por el empleador y liquidación detallada, documentos que perse constituyen titulo ejecutivo.
Ahora bien, el despacho cuestionado al indicar que no se constituye una obligación clara, expresa y exigible, de lo que se entiende que la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa (Situación que se evidencia en presente asunto, al pretender solicitar ante la administración de justicia que la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y seis administrativo de Bogotá. sección segunda, confirmado por el Tribunal administrativo de Cundinamarca, sección segunda - Subsección “E”, sea ejecutada tal y como se ordenó en la misma).
Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. En este orden de ideas, se colige que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA Y SUBSECCION “E”, en la providencias acusada, se limitó a mencionar que el proceso ejecutivo contra la UGPP, no logra demostrar la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, al resaltar que no se logra deducir del título un monto exacto por el cual se deberá ejecutar, sin tener en cuenta que las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que emanen de autoridad judicial competente constituyen por sí mismas un título ejecutivo y no requieren, salvo las excepciones de Ley, que se fije la condena a través de una suma dineraria específica para que pueda establecerse su valor real o demandarse ejecutivamente, pues la obligatoriedad y el carácter ejecutivo de las decisiones proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se desprende de su firmeza y que no haya perdido su fuerza ejecutoria, de conformidad a los Artículos 87 y 91 C.P.A.C.A. Dicho lo anterior, es preciso mencionar que la obligación que se pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, dado que se podía obtener por el cotejo simple, que no se realizó de las pruebas documentales aportadas como lo son: la liquidación de diferencias de mesadas efectuada por la UGPP, y la liquidación de unos aportes plenamente demostrables NO pagados en un periodo certificado por el empleador y conforme al ordenamiento legal vigente, habiéndose explicado cómo se obtenía el monto adeudado.
(…)” Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, sintetizó los argumentos presentados por el señor Celso Ibarra Acosta en el recurso de alzada, en los siguientes términos: “(…) El señor Celso Ibarra Acosta a través de apoderado judicial presentó demanda ejecutiva con el fin de que se libre mandamiento de pago a su favor y en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por lo siguientes montos y conceptos: por la suma de veintidós millones setecientos un mil seiscientos cincuenta y dos pesos con ocho centavos ($22.701.651,08), por concepto de la diferencia de las sumas descontadas por aportes y ordenadas dentro del proceso ordinario mediante sentencia proferida el 9 de junio de 2016 por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, que en la parte resolutiva dispuso: “descontando los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal (…)”, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “E” mediante fallo del 14 de diciembre de 2016.
Se realice una liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del cinco porciento 5% de aportes que estimaba la normatividad vigente (Ley 4° de 1996, Ley 33 de 1985), para el tiempo laborado entre el 19 de abril de 1968 y 31 de marzo de 1994. Se realice una liquidación sobre la proporción que le corresponde a la pensión de once punto cinco porciento (11.5%) de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, para el tiempo laborado entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 1994.
Por los intereses moratorios de los dineros que por concepto de la diferencia de las sumas descontadas arbitrariamente por la UGPP, ordenados dentro del proceso de la referencia mediante sentencias del 14 de diciembre de 2016, causados desde el día siguiente del pago retroactivo, hasta la fecha en que se cancele la suma equívocamente descontadas.
Se condene en costas a la parte demandada. (…)” La Sala observa que las inconformidades planteadas por el accionante en la tutela, se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso ejecutivo, lo cual permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que el accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia de la autoridad judicial llamada a resolver el proceso ejecutivo.
De tal manera, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través del auto de 13 de mayo de 2022, dio por terminado el proceso ejecutivo, al encontrar que no existía merito ejecutivo; decisión que tomó con base en los siguientes argumentos: “(…) En relación con el estudio oficioso del título ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacion Civil, en sentencia de 5 de abril de 2017, dictada dentro del proceso No. 11001-02-03-000-2017-00694-00, con ponencia de la magistrada Dra. Margarita Cabello Blanco, sostuvo que es requisito sine qua non el análisis y verificación de la sentencia allegada como base de recaudo, sin que ello signifique violación al principio de la no reformatio in pejus, en tanto que el juez no puede ser un convidado de piedra, debiendo defender el bien superior de impartir justicia, máxime cuando es el primer elemento que se debe estudiar a fin de dictar sentencia en un proceso de tal naturaleza.
(…) Corolario de lo expuesto, es que a través del proceso de ejecución se persigue el cumplimiento de una obligación insatisfecha, contenida en un título ejecutivo, razón por la cual se parte de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, que sólo resta hacerla efectiva, obteniendo del deudor el cumplimiento de la misma. Es decir, no solo basta con manifestar que del título ejecutivo emana una obligación, sino que la misma debe estar contenida de manera clara, es decir, que además de ser expresa, aparezca determinado objeto, término o condición, y si fuere el caso, su valor liquido o liquidable por simple operación aritmética, “en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características”.
(…) De acuerdo con lo expuesto, es preciso recordar que la sentencias que se invocan como titulo ejecutivo dentro de este proceso, únicamente establecieron que la entidad accionada debía realizar los descuentos de los aportes a pensión respecto de los favores cuya inclusión se ordeno y sobre los cuales no se hubiera efectuado la deducción legal, por toda la vida laboral y de acuerdo con la normatividad aplicable para el momento en que se debió efectuar el aporte, teniendo en cuenta el porcentaje que correspondía sufragar a la parte actora en su calidad de trabajador, debidamente indexados; sin embargo, no se indicó una forma clara y específica en la que la UGPP debía realizar los mismos, por lo cual, no es posible entender que se trate de una obligación clara, expresa y exigible como se exige en este tipo de procesos.
En este asunto, para determinar la obligación habría que realizar un estudio que no es propio del proceso ejecutivo, pues la discusión no se desata con simples operaciones matemáticas. De igual forma, se estima que como en el caso concreto la parte ejecutante manifestó no estar de acuerdo con los descuentos realizados por concepto de aportes a la seguridad social sobre los nuevos factores de salario que se ordenaron incluir, pues considera que la UGPP no aplicó la normatividad para cada año, tal situación desborda lo que se estableció en las sentencias base de ejecución, es susceptible de ser controvertida ante la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que, aun cuando se trate de un acto de ejecución, si se considera que se apartó de la orden emitida, como se hace en el presente, esa será la vía procesal para controvertirla.
En esa medida, la sala considera que es claro que de las sentencias allegadas como título ejecutivo no emana la obligación pretendida por el ejecutante, pues en las mismas no se determinó de forma clara, expresa y exigible la forma en la cual se debía realizar el cálculo de los valores adeudados, con ocasión de los aportes a la seguridad social los nuevos factores incluidos, razón por la que es preciso revocar la decisión de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución, pues no existe título ejecutivo.
Lo anterior, frustra la pretensión de reconocimiento de intereses, toda vez que tal súplica dependía de la prosperidad de la pretensión principal, esto es, la devolución de las sumas descontadas de más por concepto de aportes en pensión. (…)” Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es de mera legalidad y puramente económico, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para que se le reconozcan los dineros descontados de más por la UGPP, por concepto de aportes pensionales.
Se destaca que los referidos argumentos traídos ahora por el accionante como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas, se dirigen a prolongar en el tiempo a través de este mecanismo constitucional, es un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente. Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales;
A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas. La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.
En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.
Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.
La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. No se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en proceso ejecutivo, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por el señor Celso Ibarra Acosta, se torna improcedente.
DECISIÓN En conclusión, la Sala declarará la improcedencia del amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Celso Ibarra Acosta, en atención a que no se evidencia que la cuestión supere el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Celso Ibarra Acosta, atendiendo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente