CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03426-01 Actor: Rafael Mazo Roldán Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 15 de julio de 2022, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, por medio del cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por el señor Rafael Mazo Roldán. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Rafael Mazo Roldán, quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó lesionado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por el presunto error procedimental[1] en que incurrió al proferir la sentencia de 30 de septiembre de 2021, dictada dentro de la solicitud de revisión de validez que fundamentó este asunto.
En amparo del derecho fundamental invocado, solicitó: “Primero. Tutelar los derechos constitucionales fundamentales del señor Rafael Mazo Roldán, que le están siendo vulnerados por la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Pereira (sic), bajo el radicado 2021-0240 (sic), al declarar la invalidez con efectos retroactivos del artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021 del (sic) Consejo Municipal de Pereira.
Segundo. Se ordene a la Secretaría de Hacienda de Pereira, a realizar el correspondiente reajuste del Estado de Cuenta para la liquidación del impuesto predial del año 2022, de acuerdo con los Paz y Salvo expedidos de los siguientes bienes inmuebles propiedad de Rafael Mazo Roldán: (…)”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: El Municipio de Pereira – Concejo Municipal, expidió el Acuerdo 14 de julio de 2021 en el cual otorgó algunos beneficios en materia tributaria, a deudores del impuesto predial, bajo la condición del pago total o parcial de lo debido.
Manifestó que, conforme con lo dispuesto por el ente territorial, se acogió a los beneficios tributarios y, por tanto, en 2021, realizó el pago del impuesto predial, exento de intereses moratorios, sobre unos predios sobre los cuales ostenta el derecho real de dominio, ubicados en el área rural del municipio. En ese contexto, puso de presente que el Gobernador de Risaralda, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 119 del Decreto con fuerza legislativa 1333 de 1986, remitió el acto administrativo al Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin que evaluara su invalidación, toda vez, que, en su concepto, el Acuerdo había sido proferido con extralimitación de la potestad reglamentaria del Concejo.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, con sentencia de 30 de septiembre de 2021, invalidó el artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021, proferido por el Concejo Municipal de Pereira, al encontrar probados los cargos endilgados por parte del Gobernador de Risaralda. Producto de lo anterior, el municipio de Pereira efectuó una nueva liquidación de lo adeudado por el señor Mazo Roldán, por concepto de no pago del impuesto predial, habida consideración de la invalidación de la disposición que contenía exenciones tributarias en esa materia.
En ese orden, manifestó que la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda repercutió en el desconocimiento de derechos adquiridos, por cuanto, injustificadamente, desconoció los derechos de las personas beneficiarias de los descuentos tributarios contenidos en la norma invalidada. Concluyó que la sentencia desconoce el principio de irretroactividad, toda vez que invalidó el contenido de la norma con efectos ex tunc. 3.
Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, mediante auto de 4 de agosto de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimaran pertinentes. Asimismo, dispuso la vinculación del Departamento de Risaralda, del municipio de Pereira y del municipio de Pereira – Concejo Municipal, por tener interés en las resultas del proceso.
El Departamento de Risaralda realizó un recuento cronológico de los antecedentes y del proceso contencioso administrativo que resultó en la expedición de la sentencia cuestionada. Por lo demás, manifestó que la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda se profirió conforme a derecho y que las situaciones administrativas surgidas con ocasión a su aplicación, no resultan en la existencia de los defectos señalados por el accionante.
El Municipio de Pereira expuso que el amparo cumplía con los requisitos de procedibilidad de tutela, contra providencia, razón por la cual la tutela debía ser estudiada de fondo. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 4. La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, mediante sentencia de 15 de julio de 2022, declaró improcedente la tutela interpuesta por el señor Rafael Mazo Roldán, por considerar que este no se encontraba legitimado para interponer el amparo constitucional.
Advirtió que la accionante no se constituyó como tercero interviniente, en el trámite judicial objeto del amparo; así, reseñó, que a pesar que, en el proceso contencioso, se realizó la fijación en lista a que había lugar, el señor Mazo Roldán, no acudió en procura de sus intereses. En ese orden, adujo que, como el actor no compareció ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, en defensa de sus intereses, no le era dable interponer la acción de tutela como mecanismo principal en procura de sus intereses. 5.
La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se accediera a las pretensiones de la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos. Reiteró los planteamientos expuestos en el escrito de tutela. Hizo hincapié en que le asiste interés en acudir al amparo constitucional, debido a que la invalidación del artículo 17 del Acuerdo 14 de 6 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, redundó en la variación indebida de su situación fiscal ante el ente territorial.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, por medio de la cual se declaró improcedente la tutela interpuesta por el señor Rafael Mazo Roldán. Sin embargo, previo a abordar el meollo del asunto, es menester referirse a las consideraciones realizadas por el A quo, sobre la legitimación en la causa por activa que asiste al señor Mazo Roldán, para interponer esta acción constitucional.
Cuestión Previa. El señor Rafael Mazo Roldán indicó que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto procedimental, toda vez que, a través de la sentencia de 30 de septiembre de 2021, desconoció los derechos adquiridos de las personas que resolvieron acogerse a la exención tributaria contenida en el artículo 17 del Acuerdo 14 de 6 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Pereira.
En ese orden, sostuvo que, la referida providencia desconoció el principio de irretroactividad, por razón a que anuló la disposición del acto administrativo, desde su expedición, sin reparar en los efectos jurídicos producidos durante su vigencia. Sin embargo, revisados el escrito de tutela y los documentos que lo acompañaban, la Sala advierte que, de manera contraevidente, frente a lo señalado, la parte actora no se constituyó como tercero interviniente, dentro del proceso contencioso administrativo a que hace referencia el presente amparo.
En efecto, consultado el expediente digital del medio de control de revisión, la Sala evidencia que el proceso se inició a instancias del Gobernador de Risaralda, que en ejercicio de la potestad atribuida por el numeral 10º del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, solicitó la revisión del Acuerdo 14 de 6 de julio de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira, sobre el cual, manifestó era contrario a Derecho, por razón de la extralimitación de la función reglamentaria.
Asimismo, consultado el cuaderno digital, se tiene que la controversia fue objeto de fijación en lista, conforme con el proceso señalado en el artículo 12 del Decreto Ley 1333 de 1986, actuación que se surtió mediante auto de 9 de agosto de 2021; período en el cual, únicamente compareció al proceso el ciudadano Dibier Leandro Vargas Díaz.
Por tanto, la Sala considera que el proceso únicamente tuvo como partes al Gobernador de Risaralda y al municipio de Pereira y como tercero interviniente al señor Vargas Díaz. Así las cosas, no asiste razón al señor Rafael Mazo Roldán, cuando afirma que le asiste interés en la defensa de sus intereses, a través de la acción de tutela, pues la legitimación a que hace referencia, viene dada por su participación, o bien, siquiera su intervención en el proceso judicial objeto de este amparo y no de los resultados que su aplicación genere.
Por tanto, las situaciones administrativas generadas con ocasión del cumplimiento de un fallo y la afectación sobre personas no intervinientes en el litigio, interesan de forma exclusiva a la entidad y al afectado y no al operador jurídico que profirió la decisión judicial. En ese orden, corresponde al señor Mazo Roldán acudir ante el municipio de Pereira con el fin de poner de presente las situaciones que considera lesivas de sus derechos, ocasionadas por el cumplimiento del fallo judicial y de ser el caso, acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aras de propender por la garantía de sus derechos, con base en la situación individual surgida de la reclamación presentada.
Corolario de lo anterior, a pesar de las consideraciones de la accionante, no existe una razón que sustente el interés que le asiste en acudir de forma principal a la acción de tutela, a pesar de no haber comparecido al proceso contencioso administrativo que fundamenta esta acción, habiendo contado con la oportunidad procesal para ello, conforme se puntualizó en párrafos anteriores.
En ese orden, la Sala considera que, en el estado actual de las cosas, no existe un interés claro por parte del señor Rafael Mazo Roldán, pues, a pesar de hacer una serie de apreciaciones respecto de la conducta desplegada por la autoridad judicial, nada dice respecto a la incidencia de ello en el estado del arte presentado, del cual se desprende en forma evidente su no comparecencia al trámite.
Sobre el tema en mención, la Corte Constitucional, mediante sentencia T-511 de 2017, (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó que el solicitante de un amparo de tutela, tiene la carga de demostrar cuando menos sumariamente el interés que le asiste en la cuestión, con el fin de hacer procedente el pronunciamiento del juez encargado de dirimir la cuestión; al efecto señaló: “(…) Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997[2], la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.
Más adelante, la sentencia T-086 de 2010[3], reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”.
(Negrilla fuera del texto original). Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011[4], este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016[5], al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 2016[6], esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 2001[7], T-372 de 2010[8], y la T-968 de 2014[9], este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;
(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional.
En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 2015[10], reiterada en la T-467 de 2015[11], la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos. En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
(…)”. Corolario de lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la tutela de la referencia, debido a que se considera que el accionante no demostró interés alguno en promover este amparo, toda vez que no existe relación jurídico procesal que lo ligue con la existencia del proceso que fundamentó la presente tutela, situación esta que redunda en que carezca de legitimación en la causa por activa para comparecer al sub lite.
III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 15 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, puesto que conforme lo expuso el A quo, el actor no acreditó siquiera sumariamente el interés que le asiste en promover esta tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 15 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. - Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Aun cuando el actor no hace referencia a yerro alguno, la lectura del amparo permite concluir que se trata del enunciado. [2] M.P. Antonio Barrera Carbonell. [3] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Caljub. [4] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [5] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [6] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [7] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [8] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [9] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [10] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [11] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.