Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – (Fomag) y departamento del Cesar Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia del 15 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal de Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Nancy Daza Salinas por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 15 de junio de 20193, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales. 3.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria aludida, ii) el ajuste del valor de la condena por la disminución de su poder adquisitivo, iii) los intereses moratorios a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y iv) la condena en costas a las entidades demandadas.

Hechos. 1 Fomag. 2 SAMAI. 20001233300020200047000. Actuación: “ Expediente Digital”. Índice 00062. – “028ED_02Demandapdf.pdf”. 3 Por la no respuesta a la petición del 15 de marzo de 2019, dicho así en la demanda. Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 5. El 7 de noviembre de 2017 la docente peticionó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Cesar el pago de sus cesantías. Las cuales fueron reconocidas a través de la Resolución núm. 008378 del 26 de noviembre de 2018 y pagadas el 19 de febrero de 2019, pese a que el término de 70 días hábiles para su cancelación feneció el 20 de febrero de 2018, lo que dio lugar a 364 días de mora. 6.

La beneficiaria solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 15 de marzo de 2019, petición que fue resuelta de manera negativa a través del acto administrativo ficto demandado. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 7. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. 8.

Al desarrollar el concepto de la violación, realizó un recuento de las normas antes invocadas y expuso que cuando las cesantías no son canceladas en el término de 70 días posteriores a la solicitud, se genera el derecho a reclamar un día de salario por cada día de mora hasta que se haga el efectivo pago. Contestación de la demanda. 9.

La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio4, expuso que de conformidad con el Decreto 2831 de 2005, las solicitudes de reconocimiento de prestaciones deben ser radicadas ante la secretaría de educación de la respectiva entidad territorial, que es responsable de la expedición del acto administrativo, por lo que solo tiene la función de pagar la suma reconocida. 10.

El Fondo no cuenta con partida presupuestal o con dinero que sea destinado a este tipo de sanciones. 11. En virtud de la Ley 1955 de 2019 la mora originada por la expedición del acto administrativo es atribuible al ente territorial. 12. Por otra parte, el departamento del Cesar5, al contestar la demanda alegó que no es procedente reconocer la sanción moratoria pretendida, en tanto la Secretaría de Educación Departamental no es la responsable del pago las prestaciones sociales, pues ello es atribuible al Fomag.

Sentencia de primera instancia. 4 Expediente digital – “044ED_18ContestacionDemand.pdf”. 5 Expediente digital – “055ED_29ContestacionDemand.pdf”. Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 15 de agosto de 20246, declaró la nulidad del acto demandado y ordenó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías causada entre el 21 de febrero de 2018 y el 18 de febrero de 2019, equivalente a 363 días de retardo. 14.

Expuesta la normativa atinente a la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de las cesantías, Ley 1071 de 2006 precisó lo siguiente: 15. Comoquiera que la solicitud de cesantías fue presentada el 7 de noviembre de 2017 el término de 70 días hábiles para el pago finalizó el 20 de febrero de 2018, no obstante, la suma reconocida por medio de la Resolución núm. 008378 del 26 de noviembre de 2018 solo fue puesta a disposición el 19 de febrero de 2019, dando lugar a 363 días de mora que deben ser pagados teniendo en cuenta la asignación básica vigente para el período en que se causó la penalidad, en el año 2018, sin la indexación de las sumas resultantes de la condena. 16.

No se desconoce que, al alegar de conclusión, la entidad condenada mencionó que la sanción moratoria fue pagada, «no obstante, al revisar minuciosamente la información allí consignada salta a la vista que los dineros no han sido cancelados», además no se aportó prueba de su pago. 17. Sin embargo, agregó: «No obstante, en caso de que, para la fecha de ejecutoria de esta sentencia, los dineros le hubiesen sido sufragados, la entidad deberá tener en cuenta ello al momento de cumplir la providencia.» Recurso de apelación. 18.

El apoderado de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación7 en contra de la sentencia de primera instancia y solicitó sea revocada, para ello expuso que la mora se causó desde el 21 de febrero de 2018 hasta el 18 de febrero de 2019, sin embargo, esta fue cancelada en sede administrativa, y la entidad no puede ser condenada al pago de una doble penalidad. 19.

De conformidad con la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la indexación y la sanción moratoria no son compatibles, y por ende no es viable que se ordene por el juzgador el reconocimiento de las dos figuras. 6 Expediente digital – “018Sentencia de Pr_20200047000NANCYDAZA.pdf”. 7 Expediente digital – “020_MemorialWeb_Recurso-RecApe202000470N.pdf”.

Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Mediante proveído proferido bajo el radicado núm. 68001-2333-000-2016- 00406-01 el Consejo de Estado realizó una aclaración interpretativa de la sentencia de unificación anterior y, respecto de la indexación de la sanción moratoria, dispuso: «a). mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b). cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total si es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – 187 – y c).

Se genera los intereses según lo dispuesto en el artículo 192 y 195 del CPACA»8 21. No es viable aplicar esta nueva interpretación, pues no hace parte de la ratio decidendi de la sentencia, sobrepasa las reglas de unificación fijadas y representa un detrimento patrimonial para la administración. 22. Se desconoció el principio de congruencia, dado que en el acápite de pretensiones de la demanda la accionante no solicitó el ajuste monetario contemplado en el artículo 187 del CPACA.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. 23. Mediante auto del 9 de diciembre de 20249 se admitió el recurso de apelación. 24. Dentro de la oportunidad legal, las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 25. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes: II.

CONSIDERACIONES Competencia. 26. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10. 27. De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó el recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 8 Citado por el recurrente. 9 SAMAI. 20001233300020200047001.

Actuación: “ Auto que admite recurso de apelación”. Índice 00004. 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico. 28.

Le corresponde a la Subsección determinar si es procedente revocar la sentencia de primera instancia, comoquiera que la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías peticionada en la demanda fue pagada en sede administrativa. 29. En caso negativo, si hay lugar a modificar la providencia apelada en cuanto a que el ajuste de la condena se hizo con desconocimiento de la regla fijada en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018. 30.

A fin de dar respuesta al problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: I) Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria y II) Caso concreto. Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria. 31. La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, establece en su artículo 111 un término de 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación. Posterior a ello, la entidad pagadora tiene un plazo máximo de 45 días hábiles, contados a partir de que quede en firme el acto, para su cancelación12. 32.

La norma en comento también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago, tal como se evidencia en el parágrafo del artículo 2. °: «Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». (subraya fuera del texto) 11 «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (Negrilla fuera de texto) 12 «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el FondoNacional de Ahorro.» (Negrilla fuera de texto) Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto. 33.

Expone la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías causada entre el 21 de febrero de 2018 y el 18 de febrero de 2019, que fue ordenada en la sentencia apelada ya fue cancelada en sede administrativa, lo que impone revocar la condena. 34.

Dicho argumento fue traído a colación en los alegatos de conclusión de primera instancia13 y reiterado con el recurso de apelación, memoriales en los cuales se incluyó captura de pantalla que informan de la consulta realizada en el programa ORACLE, y del que se transcribe: «SE PROCEDE AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA SANCIÓN POR MORA POR VIA ADMINISTRATIVA POR PAGO EXTEMPORANEO DE LAS CESANTÍAS PARCIALES RECONOCIDAS MEDIANTE RESOLUCIÓN No. 8378 DEL 26/11/2018 PARA LA LIQUIDACIÓN SE TOMÓ LA SIGUIENTE INFORMACIÓN: 363 DIAS DE MORA COMPRENDIDOS ENTRE EL 21/02/2018 Y EL 18/02/2019 Y UN SALARIO MENSUAL DE $ 3 641.927.

EN CONSECUENCIA, EL VALOR A PAGAR CORRESPONDE A LA SUMA DE $44 067.317, QUE SE CANCELARÁN CON CARGO A LOS RECURSOS TES DE QUE TRATA EL ARTICULO 57 DE LA LEY 1955 DE 2019 Y EL DECRETO 2020 DE 2019.»14 35. En respuesta a la prueba decretada por esta Sala el 20 de marzo de 202515 la Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo certificó que, en efecto, existió un pago por dicho concepto, veamos: «De conformidad con la información que reposa en los aplicativos oficiales de la entidad nos permitimos certificar que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio realizó pago por concepto de SANCIÓN POR MORA reconocida en instancia vía administrativa por el pago tardío de la CESANTIA PARCIAL a la docente DAZA SALINAS NANCY identificada con CC No. 57402883, mediante Resolución No. 8378 de fecha 26 de noviembre de 2018, reconocida por la Secretaría de Educación de CESAR, quedando a disposición a partir del 14 de julio de 2023, por valor de $44,067,317, a través del Banco BBVA COLOMBIA por ventanilla, en la Sucursal VALLEDUPAR.

Se evidencia que el cobro fue realizado el día: 2023-07-17»16 36. Surtido el traslado del documento anterior17, la parte demandante guardó silencio. 13 Expediente digital – “014_MemorialWeb_Alegatos-Ale1202000470NAN.pdf”. 14 Transcrito con los errores que ahí aparecen. 15 SAMAI. Índice 00010. 16 SAMAI. Índice 00016. 17 SAMAI.

Índice 00017. Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. De lo anterior, la Sala advierte que el valor reconocido por concepto de sanción moratoria en sede administrativa corresponde al período de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia – entre el 21 de febrero de 2018 y el 18 de febrero de 2019 – y fue pagado, según la certificación referenciada, el 14 de julio de 2023.

Por lo que, resulta evidente que la demandante no se le adeuda tal pretensión. 38. Ahora bien, en relación con el argumento atinente a la incompatibilidad de la indexación y la penalidad pretendida, lo cierto es que el a quo dispuso no indexar la condena. Y, en todo caso, esta Corporación en la sentencia de unificación del 18 de julio de 201818 estableció que, si bien no es procedente la indexación19, sí hay lugar a la actualización de la condena conforme a IPC, en los términos del artículo 187 del CPACA20. 39.

Por lo que, como bien lo consideró el a quo, el contenido de la sentencia debe tener «en cuenta lo señalado en el último inciso del artículo 187 del CPACA». 40. Respecto de la interpretación realizada en la sentencia del 26 de agosto de 2019 68001-23-33-000-2016-00406-01, según la cual el ajuste de la condena se efectúa considerando los extremos temporales comprendidos entre la terminación de la causación de la sanción moratoria y la ejecutoria de la sentencia, lo cierto es que esta posición ha sido reiterada por esta Sección21 y corresponde al criterio jurisprudencial vigente aplicado en consonancia con las reglas fijadas en la sentencia de unificación invocada. 41.

Asimismo, no le asiste razón al apelante cuando alega el desconocimiento del principio de congruencia, puesto que el ajuste de la condena sí fue peticionado en la demanda, además, este hace parte de contenido esencial de toda sentencia que sea proferida por esta jurisdicción, cuando en ella se impone el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero22. 42.

Además, el hecho de que, para la entidad el asumir el pago del ajuste de las condenas que se impongan en su contra, represente un eventual detrimento patrimonial, no es óbice para que ello sea ordenado, pues la actualización obedece al hecho notorio de la constante devaluación monetaria y es la única forma de impedir que la demandante perciba un ingreso devaluado. 18 «CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.

Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.» (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CE-SUJ2-01218 del 18 de julio de 2018.) 19 Del capital base de liquidación, es decir, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción. 20 Reiterado por está Sala en Sentencia del 27 de abril de 2025, núm. Interno: 5474-2022. 21 Sentencia del 15 de febrero de 2024, núm. Interno: 6708-2023, C. P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Sentencia del 29 de mayo de 2025, núm. Interno: 5379 – 2024, C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 22 Artículo 187. Contenido de la sentencia. […] Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.

Por lo que, aunque en principio correspondería actualizar la suma reconocida hasta la ejecutoria de la presente sentencia, dado que la pretensión fue pagada extra- proceso, el reajuste de la cantidad deberá realizarse teniendo en cuenta el IPC vigente23 a la fecha en que cesó la mora (19 de febrero de 2019) hasta el pago efectivo de la sanción (14 de julio de 2023)24.

Así: La suma reconocida fue de $44,067,317. El IPC final (14 de julio de 2023) es 134,45 El IPC inicial (19 de febrero de 2019) es 101,18 Valor actualizado: $44.067.317 × 134,45 ÷ 101,18 = $58.557.528 44. De modo que, a la actora debió habérsele pagado la suma de $58.557.528 COP y no $44.067.317 COP, por lo que se modificará la sentencia del 15 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal de Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de condenar al pago de la diferencia, esto es, $14.490,211 COP por el ajuste de la condena. 45.

Y se confirmará en todo lo demás la providencia. Condena en costas 46. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica. 47.

En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos de la demandante en el curso del proceso, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se les condenará en costas. 48.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 23 Para el cálculo se toma la información Índices - Serie de empalme 2003 – 2025, https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y-costos/indice-de-precios-al-consumidor-ipc 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de junio de 2025, C. P. Jorge Iván Duque Gutierrez, núm. Interno: 3090-2024 Radicado: 20001-23-33-000-2020-00470-01 (5610-2024) Demandante: Nancy Daza Salinas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO. Modificar al numeral quinto la sentencia proferida el 15 de agosto de 2024 por el Tribunal de Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda, así: «QUINTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho que la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO reconozca y pague a la señora NANCY DAZA SALINAS la suma de $14.490.211 COP por el ajuste de la condena.» SEGUNDO. Confirmar en todo lo demás la providencia apelada.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.