CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Diecinueve (19) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026). Radicado: 11001-03-25-000-2020-00109-00 (0110-2020)1. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Demandado: Rosa Elvira Cadena Rojas Trámite: Acción especial de revisión. Tema: Revisión de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. Causal regulada en los literales a y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra la sentencia del Quince (15) de diciembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por la Sala Primera Oral de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó el fallo del Veintiséis (26) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), emitido por el Juzgado Quinto (5) Administrativo del Circuito de Neiva, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la señora Rosa Elvira Cadena Rojas I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión2. 1. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende, se infirmen las sentencias del Quince (15) de diciembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por la Sala Primera Oral de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó el fallo del Veintiséis (26) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), emitido por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Neiva, dictadas 1 Expediente físico 2 Folios 1 a 10, expediente físico, cuaderno 1.
Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 2 dentro del expediente radicado No. 41-001-33-33-005-2012-00273-00 y, en su lugar, se revoquen las mencionadas providencias 1.2 Como consecuencia de lo anterior, el accionante pretende que: 2 Se declare que, la señora Rosa Elvira Cadena Rojas, no es titular de un derecho adquirido respecto de la liquidación de su mesada pensional, susceptible de amparo por el ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, se ordene la reliquidación y pago de la pensión que actualmente percibe, tomando como ingreso base de liquidación, las directrices previstas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-247 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, auto 229 de 2017, T-039 de 2018, fijando como monto o tasa de remplazo el 75%, sobre el promedio devengado sobre el salario de los últimos diez (10) años de servicio. 3 Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E, con Resolución No. 1098 del veintinueve (29) de enero de Dos Mil Tres (2003), reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a la señora Cadena Rojas, liquidando la prestación, con el setenta y cinco (75%) del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, en cuantía de ($1.085.932), efectiva a partir del primero (1) de mayo de Dos Mil Siete (2007).
Mediante acto administrativo No. 09445 del veintitrés (23) de mayo de Dos Mil Tres (2003), resolvió recurso de reposición confirmando la decisión. 4 Por medio de Resolución No.1661 del tres (3) de marzo de Dos Mil Cuatro (2004), se resolvió el recurso de apelación, revocando el acto 09445 del veintitrés (23) de mayo de Dos Mil Tres (2003), y modificó la resolución No. 1098 del veintinueve (29) de enero de Dos Mil Tres (2003), elevando la cuantía de la pensión a ($1.211.684,84), efectiva a partir del Dieciocho (18) de junio de Dos Mil Dos (2002), condicionado al retiro definitivo. 5 Mediante resolución No. 34089 del Dieciséis (16) de julio de Dos Mil Siete (2007), CAJANAL reliquidó la pensión, con el 85% promedio de lo devengado entre el primero (1) de julio de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), hasta el treinta (30) de junio de Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 3 Dos Mil Cuatro (2004), en cuantía de ($1.374.619,92) a partir del primero (1) de julio de Dos Mil Cuatro (2004), condicionado al retiro definitivo del servicio3. 6 Finalmente, la entidad demandante, niega la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, a través de Resolución No. RDP 009540 del dieciocho (18) de septiembre de Dos Mil Doce (2012)4, decisión confirmada mediante acto No. RDP 014966 del nueve (9) de noviembre de Dos Mil Doce (2012)5. 7 Por lo tanto, la señora Rosa Elvira Cadena Rojas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la legalidad de los citados actos administrativos. 8 El Juzgado Quinto (5) Administrativo de Neiva, en sentencia del veintiséis (26) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), accedió a las pretensiones de la demanda, disponiendo: (i) declarar la nulidad de las resoluciones demandadas;
(ii) como consecuencia de la anulación decretada, ordenó la reliquidación sobre el setenta y cinco (75%) de los factores devengados en el último año de servicio, incluyendo como factores adicionales, los de bonificación por primer semestre, bonificación por segundo semestre y la prima de vacaciones. 9 La anterior decisión, fue confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del Quince (15) de diciembre de Dos Mil Catorce (2014), en la cual, ordenó confirmar y adicionar, en punto a señalar: «que las deducciones por aportes sobre dichos factores deben actualizarse en las misma forma que las sumas salidas a deber a la actora sic» 10 En cumplimiento de las decisiones judiciales objeto de revisión, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, reliquidó la pensión de la señora Cadena Rojas, a través de la Resoluciones RDP 036913 del Diez (10) de septiembre de Dos Mil Quince (2015)6, fijando el monto de la mesada pensional en $1.376.685, efectiva a partir del Primero (1) de julio de Dos Mil Cuatro (2004), con efectos fiscales a partir del Trece (13) de junio Dos Mil Nueve (2009). 3 Pagina 212-215 cuaderno No. 2 4 Pagina 293-295 cuaderno No. 2 5 Pagina 276-277 cuaderno No. 2 6 Pagina 284-287 cuaderno principal No. 2 Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 4 11 Frente al citado acto administrativo, el ICBF interpuso recurso de reposición y apelación, frente al cobro de los aportes a la seguridad social.
No obstante, la UGPP desestimó los recursos y confirmó la decisión inicial, mediante resolución No. RDP 016552 del nueve (9) de mayo de Dos Mil Dieciocho (2018)7, y RDP No. 020851 del siete (7) de junio de Dos Mil Dieciocho (2018)8. 1.2. Sentencia objeto de revisión. 12 El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Primera Oral de Decisión, mediante sentencia del quince (15) de diciembre de dos mil catorce (2014)9, confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que, la señora Cadena Rojas, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, quedó amparada por el régimen de transición. En consecuencia, el reconocimiento de su pensión debía efectuarse conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985. 13 Bajo ese entendido, sostuvo que, los factores salariales enunciados en la Ley 33 de 1985, no tienen carácter taxativo, razón por la cual, resultaba procedente reliquidar la prestación, con base en el setenta y cinco por ciento (75 %) de la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicio.
Asimismo, precisó que, en aplicación de los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, no era procedente aplicar las disposiciones contenidas en el Decreto 1158 de 1994. En suma, adicionó en el sentido que, debía aplicarse los descuentos de ley sobre los factores salariales objeto de reliquidación pensional. 14 En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de mayo 26 de 2014 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Neiva, debiéndose Adicionar dicha decisión en el sentido de señalar que las deducciones deben indexarse en la misma forma que las sumas que resulten a favor de la demandante.». 15 De acuerdo con lo anterior, se destaca que, el fallo de primera instancia del veintiséis (26) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), dictado por el Juzgado quinto (5) Administrativo de Neiva, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes 7 Pagina 249-254 cuaderno No. 2 8 Pagina 256-261 cuaderno No. 2 9 Pagina 312 reverso -317 cuaderno No. 2 Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 5 términos10: 16 Determinó que, la señora Rosa Elvira Cadena Rojas, se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en consecuencia, su mesada pensional debía reliquidarse conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, tomando como base, el setenta y cinco (75%) sobre la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Dentro de dichos factores debían incluirse, la bonificación del primer semestre, bonificación del segundo semestre y prima de vacaciones, que fueron omitidos. 17 En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente: « 1. Declarar no probada las excepciones de presunción de legalidad de los actos administrativos demandados e inexistencia de la obligación propuesta por la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social UGPP. 2.
Declarar probadas de oficio la excepción de prescripción de las diferencias en las mesadas pensionales de la señora Rosa Elvira Cadena Rojas causadas con anterioridad al 13 de junio del 2009 conforme a lo expuesto en la parte motiva. 3. Declarar la nulidad de las resoluciones numero RDP 009540 del 18 de septiembre del 2012 y RDP 014966 del 9 de noviembre del 2012 mediante las cuales se niega el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de vejez a la señora Rosa Elvira Cadena Rojas con forme (sic) a las consideraciones expuestas. 4.
A título de restablecimiento del derecho ordenara a la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social UGPP que proceda a reconocer liquidar y pagar a la actora en término legal que corresponda las diferencias de las mesadas pensionales dejadas de pagar desde el 13 de junio del 2009 liquidadas como se indicó en la parte motiva es decir incluyendo como factores adicionales los de bonificación por primer semestre bonificación por segundo semestre y la prima de vacaciones como devengados durante el año anterior al retiro del servicio previa deducción de los descuentos que por aportes de ley dejaron de efectuarse» 1.3.
Causales de revisión invocadas. 18 En principio, aunque en las pretensiones de la demanda no se menciona la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el apartado «Concepto de violación» sí 10 Pagina 327 reverso-335 cuaderno No. 2 Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 6 se hace referencia a ella, por lo tanto, la Sala infiere que la UGPP la propone como causal de revisión. En efecto, manifiesta que: «pues la orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en estas no le corresponde, pues lo correcto es que tuviera en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la ley 100 de 1993, respecto del IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado trasgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículo 1,2,6 y 29 de la carta política11». 19 Por otra parte, La UGPP invocó la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 20 Aduce que la sentencia cuya revisión solicita, ordenó un ajuste pensional que excede lo establecido por la legislación, pues es claro que de acuerdo con las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-247 de 2016, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU-631 de 2017, auto 229 de 2017, T-039, el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición, de manera que, una correcta aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, impone liquidar la pensión de la señora Cadena Rojas, con los aportes efectuados durante los últimos 10 años de servicio y los factores de salario taxativos establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos que constituyan factor salario. 1.4.
Contestación de la demanda de revisión. 21 El auto admisorio de la acción, fue notificado personalmente a la señora Rosa Elvira Cadena Rojas, el Diecinueve (19) de septiembre de Dos Mil Veinticuatro (2024)12, quien, dentro del término otorgado, contestó la demanda13. 22 La demandada argumenta que, la interpretación restrictiva invocada por la UGPP, surgió con posterioridad a las decisiones judiciales cuestionadas.
Para la época en que se resolvió el proceso de la señora Cadena Rojas, la interpretación vigente era la fijada en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del cuatro (4) de agosto de Dos Mil 11 Pagina 4 cuaderno 1 12 Samai, índice 30 13 Samai, índice 36 Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 7 Diez (2010), según la cual, el IBL debía calcularse incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, criterio que era obligatorio para jueces, tribunales y la administración. 23 Asimismo, invoca la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado, del veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)14 la cual, precisó que, las pensiones reconocidas o reliquidadas bajo la tesis anterior, no pueden considerarse obtenidas con abuso del derecho o fraude a la ley, y los casos en los que ya operó la cosa juzgada, son inmodificables en virtud del principio de seguridad jurídica. 24 En consecuencia, solicita negar las pretensiones de la UGPP y mantener incólumes las sentencias de 2014, que ordenaron la reliquidación pensional, por cuanto, fueron proferidas conforme al precedente vigente en ese momento y se encuentran amparadas por la cosa juzgada.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. 25 La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA15 y 20 de la Ley 797 de 200316, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación, contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917. 2.2.
Oportunidad. 26 La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia revisada fue notificada el Diecinueve (19) de enero de Dos Mil Quince (2015)18, cobró ejecutoria el 22 de ese mismo mes y año y la demanda fue presentada el catorce (14) de enero de Dos Mil Veinte (2020)19, razón por la cual, no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 14 (rad. 52 001 23 33 000 2012 00143 01), 15 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 16 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 17 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 18 Pagina 325 y reverso cuaderno No. 2 19 Pagina 1 sello de recibido en la sección segunda del Consejo de Estado Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 8 2.3.
Problema jurídico. 27 Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del Quince (15) de diciembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, está incursa en la causal de revisión consagrada en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional de la demandada fue obtenido con violación del debido proceso y, si la cuantía de la pensión reconocida excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. 28 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003, instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 29 Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material20 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con 20 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015.
Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 9 violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»21. 30 Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas, que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio, adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo, so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria, que fue realizada por el juez de instancia. 31 De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos, no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios22. 32 Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite23 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis24, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia25», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial26. 2.4.2.
Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03- 15-000-01027-00. 23 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 24 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 25 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 26 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 10 - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. 33 Así las cosas y conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. 34 En efecto, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado27: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» 35 Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»28 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»29. 2.4.3.
Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001- 03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019-00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 11 con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. 36 La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable. 37 Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales, se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues, aquel no hace parte de los beneficios que este otorga. 38 No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso. 39 En efecto, se tiene que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación, por parte de los servidores públicos, se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio». 40 Así, aunque la citada Ley 100 de 1993, supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos señalados en el artículo 36 de la norma en cuestión30, aludiendo a los 30 «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 12 componentes de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, a efectos de proteger las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse. 41 Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)31, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». 42 Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993. 43 Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que, solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201832, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «[…] 92.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» 31 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. Radicación: 0112-2009. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Víctor Hernán Alvarado Ardila. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 13 94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones[…]». 44 En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias. 45 Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), y con el objeto de clarificar la aplicación de las reglas jurisprudenciales fijadas, estableció los efectos de la decisión de la siguiente manera: «[…] 115.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 14 117.
No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada […]». 46 Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial, de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201833 no configura, por sí solo, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201834 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010 y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 47 En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.4.4.
Alcance de la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado sobre el régimen de transición de la Ley 33 de 198535 48 Al respecto, esta Corporación ha precisado el alcance de la regla general prevista en la Ley 33 de 1985 y el régimen de transición, señalando que36, se encuentran amparados 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23-33-000-2012-00143- 01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23-33-000-2012-00143- 01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 35 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 11001-03-25-000-2019-00959-00 (6670-2019), sentencia del 29 de octubre del 2025.
Consejero Ponente, Jorge Edison Portocarrero Banguera 36 EXPEDIENTE No. 250002325000200404442 01 No. INTERNO: 0208-2007 AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: JORGE HERNANDEZ VASQUEZCONSEJERA PONENTE: BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009) Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 15 por el régimen de transición establecido en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, los empleados oficiales que, a la fecha de expedición de la ley, acreditaban más de quince (15) años de servicio, conservando así las condiciones del régimen anterior en materia de edad, tiempo y monto de la pensión de jubilación. 49 Con fundamento en lo anterior, la Sala detalló que el monto pensional debía liquidarse conforme al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios, tal como lo establecen los artículos 27 del Decreto 3135 de 1968, 73 del Decreto 1848 de 1969 y 4° de la Ley 4 de 1966. 50 En efecto, precisó que, las liquidaciones pensionales deben ajustarse a los parámetros legales, incluyendo los factores salariales efectivamente devengados durante el último año de servicios.
Además, puntualizó que la relación de factores prevista en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 tiene carácter enunciativo y no taxativo, lo cual permite incorporar otros conceptos de naturaleza salarial cuando se acredite su habitualidad y periodicidad conforme a las circunstancias del caso. 51 Así las cosas, en atención al derrotero jurisprudencial citado en torno al régimen de transición, se procede a resolver el asunto objeto de revisión. 2.5.
Caso concreto. 52 Debe precisarse que, en el presente asunto, no se controvierte el reconocimiento del derecho pensional de la señora Rosa Elvira Cadena Rojas, sino la forma en que debe reliquidarse la pensión de jubilación, conforme a las directrices establecidas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como, los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, fijando una tasa de reemplazo equivalente al setenta y cinco por ciento (75%). 2.5.1 Sobre la primera causal invocada 53 La Sala advierte que, lo pretendido por la entidad recurrente, bajo este cargo, es que se reexamine el fundamento normativo que condujo al Tribunal a adoptar la decisión cuestionada, pues, a su juicio, se desconocieron las disposiciones que regulan el reconocimiento y la reliquidación de las pensiones.
Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 16 54 En efecto, la parte demandante no cuestiona la competencia del juez que emitió la providencia, ni las normas procesales aplicadas para resolver el caso. Tampoco señala la existencia de vulneraciones al derecho de audiencia, defensa o contradicción, ni la falta de motivación en la decisión. En lugar de ello, centra su argumentación en un análisis normativo e interpretativo, orientado a debatir la forma en que debe integrarse el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida al accionante. 55 En consecuencia, se concluye que la demanda de revisión no desarrolló adecuadamente la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Por tanto, no es procedente acoger dicha causal, dado que, el accionante incumplió con el deber procesal de motivar debidamente su solicitud. 2.5.2 Sobre la segunda causal invocada 56 Descendiendo al sub lite, la UGPP solicita se infirme la sentencia del Quince (15) de diciembre de Dos Mil Catorce (2014), emitida por el Tribunal Administrativo del Huila, que confirmó y adicionó el fallo del veintiséis (26) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Neiva y, en su lugar, se declare que la señora Rosa Elvira Cadena, no tiene derecho a que su pensión de jubilación se liquide con la totalidad de factores de salario devengados en el último año de servicio, contrariando las directrices fijadas en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1158 de 1994 y el precedente Constitucional. 57 Expuesto el extremo de la controversia que corresponde a la presente acción, la Sala reitera la subregla de aplicación normativa, identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial del veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)37, en las que se hubiere decidido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010) y, no así, a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese sólo hecho, las 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 17 normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 58 En ese sentido, está demostrado que, mediante sentencia del veintiséis (26) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Juzgado Quinto (5) Administrativo Oral de Neiva, dispuso la reliquidación de la pensión de la señora Cadena Rojas, sobre el «75% sobre la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio».
Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual, adicionó, en el sentido de «las deducciones deben indexarse en la misma forma que las sumas que resulten a favor de la demandante sic». 59 Como sustento de la decisión, el Tribunal determinó que, la señora Rosa Elvia Cadena Rojas, al ser beneficiaria del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tenía derecho a la reliquidación de su pensión, con base en los factores salariales legales percibidos durante el último año de servicio, conforme al artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 60 Señaló que, en lo concerniente a los factores salariales aplicables, debía estarse a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, en el entendido que, no solo deben tenerse en cuenta los factores expresamente consagrados en la ley, sino también aquellos reconocidos por la jurisprudencia, dado que la enumeración allí contenida no es taxativa.
Lo anterior, en atención a derechos de rango constitucional y a los principios estructurales de la Constitución Política de 1991, en especial el de progresividad. 61 En ese orden, sostuvo que la liquidación pensional de la actora, debía corresponder al setenta y cinco por ciento (75 %) del salario promedio, con inclusión de todos los factores salariales previstos legalmente y aquellos percibidos de manera habitual y periódica, como contraprestación del servicio, sin que resultara procedente aplicar las limitaciones contenidas en el Decreto 1158 de 1994.
Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 18 62 Asimismo, señaló que, en aras de proteger el patrimonio público, debían aplicarse las deducciones legales sobre los factores objeto de reliquidación. 63 Así las cosas, en este evento se advierte que, la pensión de la accionada fue reliquidada por orden judicial, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, además de la bonificación primer semestre, bonificación segundo semestre y prima de vacaciones, de acuerdo con la certificación expedida el veinticinco (25) de enero de Dos Mil Doce (2012), por el coordinador del grupo administrativo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, regional Huila38. 64 Por tanto, la Sala vislumbra que, la sentencia materia de censura, atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación, que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual, no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal. 65 Ahora bien, también corresponde al Juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada, hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 66 Al respecto, en sentencia del Veintisiete (27) de mayo de Dos Mil Veintiuno (2021), se indicó39: «[…] 34.
Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que 38 Pagina 265 cuaderno No. 2 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538- 00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 19 <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» 67 A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), estableció40: «[…] 65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término41 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»42». 68 En el caso bajo estudio, la Sala advierte que, la señora Rosa Elvira Cadena Rojas, nació el primero (1) de septiembre de Mil Novecientos Cuarenta y Seis (1946)43, trabajó 40 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 41 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 42 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 43 Pagina 162, cuaderno 1 Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 20 en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, desde el primero (1) de mayo de Mil Novecientos Setenta y Dos (1972), hasta el treinta (30) de junio Dos Mil Cuatro (2004). 69 De igual manera, se encuentra demostrado que: (i) adquirió el estatus jurídico de pensionada, el primero (1) de septiembre de Dos Mil Uno (2001)44;
(ii) prestó sus servicios durante más de 32 años en el ICBF; (iii) y, su último cargo fue de profesional universitario, código 3020, grado 1245. Al tenor de estas circunstancias, se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y tenía derecho a que la reliquidación de su pensión, se hiciera con base en los factores salariales legales percibidos durante el último año de servicio, conforme al artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 70 El derecho pensional fue reconocido a través de Resolución No. 01098 del veintinueve (29) de enero de Dos Mil Tres (2003)46 y, posteriormente, la pensión fue reliquidada mediante Resolución No. RDP 34089 del Dieciséis (16) de julio del Dos Mil Nueve (2009)47.
No obstante, la extinta Cajanal, solo incluyó como factor salarial «asignación básica, bonificación de servicios prestados y prima de antigüedad» omitiendo la totalidad de todos los conceptos devengados en el último año de servicio, como bonificación primer semestre, bonificación segundo semestre y prima de vacaciones48. 71 En consecuencia, y contrario a lo sostenido por la parte actora, los factores salariales incluidos por el Juzgado y confirmados por el Tribunal, se ajustan a los parámetros fijados en la sentencia de unificación del cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), sin exceder sus lineamientos, ni incorporar emolumentos ajenos a la retribución directa del servicio.
Ello, conforme a los factores salariales efectivamente devengados por la señora Rosa Elvira Cadena Rojas, según la certificación expedida por el Coordinador del grupo administrativo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, regional Huila.49 72 Así las cosas, no es posible sostener que, la orden de reliquidación, cumplida mediante la Resolución RDP 036913 del Diez (10) de septiembre de Dos Mil Quince (2015)50 «por la cual se fijó el monto de la mesada pensional en $1.376.685», configure un pago en 44 Ver Resolución No. 34089 del 16 julio de 2007, pagina 212 cuaderno No. 2 45 Ver Resolución No. 34089 del 16 julio de 2007, pagina 212 reverso cuaderno No. 2 46 Pagina 76 -77 cuaderno 1 47 Pagina 212-215 cuaderno 2 48 El coordinador del grupo administrativo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, regional Huila, certificó los factores salariales devengados en el ultimo año de servicio.
Pagina 265, cuaderno No. 2 49 Pagina 265 cuaderno2 50 Pagina 284-287 cuaderno No. 2 Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 21 exceso, ni que comprometa la sostenibilidad del sistema pensional, pues, en efecto, dicho monto no supera los 25 SMMLV, es decir, está dentro de los límites pensionales, así como se estableció en la sentencia de unificación del doce (12) de septiembre de Dos Mil Catorce (2014), de la Sección Segunda del Consejo de Estado51. 73 Conforme a lo anteriormente expuesto, se concluye que, la reliquidación ordenada no constituye un abuso del derecho, ni se advierte que la prestación haya sido reconocida con fraude a la ley, ni que implique un incremento desproporcionado de la mesada pensional, sobre aquellos casos en los que él reclamante era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 198552, como lo ha precisado esta Subsección, en asuntos de condiciones fácticas similares53.
En consecuencia, la reliquidación fue el resultado de la correcta aplicación del régimen especial pensional, respetando en todo momento los topes legalmente establecidos. 74 Siendo así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6.
Condena en costas 75 La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. 51Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá, D.C., Doce (12) de Septiembre De Dos Mil Catorce (2014) Radicación Número: 25000-23-42-000-2013-00632-01(1434-14) Actor: Gladys Agudelo Ordóñez Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones - Colpensiones - Referencia: Sentencia de Unificación 52 Postura que es recogida de forma emblemática dentro expediente referencia: No. 250002325000200404442 01 No. INTERNO: 0208-2007 Autoridades nacionales, demandante: Jorge Hernández Vásquez, Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, de fecha nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009). 53 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 11001-03-25-000-2019-00959-00 (6670-2019), sentencia del 29 de octubre del 2025.
Consejero Ponente, Jorge Edison Portocarrero Banguera Número Interno: 0110-2020 Accionante: UGPP Accionada: Rosa Elvira Cadena Rojas 22 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión, interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del Quince (15) de diciembre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala primera oral de decisión, que confirmó y adicionó el fallo del Veintiséis (26) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferido por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Neiva, dictadas dentro del expediente radicado No. 41-001-33-33-005-012-00273-00, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.